II OSK 1158/15

II OSK 1158/15 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2017-01-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-05-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jakub Zieliński /sprawozdawca/
Jerzy Siegień /przewodniczący/
Teresa Kobylecka
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1595/14 - Wyrok WSA w Warszawie z 2015-01-15
II OZ 1128/14 - Postanowienie NSA z 2014-10-30
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 718
ar. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 27 stycznia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1595/14 w sprawie ze skargi P. Sp. z o. o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2014 r. nr DOP-281-30/16198/14/MT w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2015 r., IV SA/Wa 1595/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej zwanej "skarżącą" lub
"spółką") – uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Środowiska (dalej zwanego "Ministrem") z dnia 30 kwietnia 2014 r., DOP-281-30/16198/14/MT.
Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, a ponadto zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.
Wymienioną wyżej decyzję wydano w następujących okolicznościach.
Decyzją Starosty Gdańskiego (zwanego dalej "Starostą") z dnia 29 sierpnia 2011 r., ROŚ.7647-55/11/AR udzielono P. sp. z o.o. zezwolenia na odzysk odpadów innych niż niebezpieczne, a polegających na wykorzystywaniu odpadów niebezpiecznych na terenie żwirowni E. w E.
Następnie decyzją z dnia 23 stycznia 2014 r., DROŚ-S.7244.7.2013.IS Marszałek Województwa Pomorskiego (zwany dalej "Marszałkiem") – na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (na datę decyzji tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2013 r., poz. 21; obecnie akt ten opublikowany został w Dz. U. z 2016 r., poz. 1987 – uw. NSA; dalej "u.o."):
1. cofnął bez odszkodowania decyzję Starosty z dnia 29 sierpnia 2011 r. w przedmiocie zezwolenia na odzysk odpadów;
2. zobowiązał P. sp. z o.o. do przedłożenia opracowania zawierającego określenie ilości odpadów niebezpiecznych, za wyjątkiem odpadów o kodach 17 05 04 i 19 12 09, zalegających w filarze żwirowni, wraz z harmonogramem usunięcia odpadów oraz dalszego ich zagospodarowania;
3. określił, że opracowanie, o którym mowa w punkcie 2 osnowy, należy przedstawić w terminie 2 miesięcy od daty otrzymania tej decyzji.
Z kolei zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia 30 kwietnia 2014 r. Minister utrzymał w mocy decyzję Marszałka z dnia 23 stycznia 2014 r., DROŚ-S.7244.7.2013.IS w punkcie 1, natomiast uchylił ją w punkcie 2 i 3 i w tym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.
Minister - odwołując się do treści art. 47 u.o. – stwierdził, że w przypadku, gdy posiadacz, mimo wezwania, o którym mowa w art. 47 ust. 1 u.o., nadal narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ cofa to zezwolenie, w drodze decyzji, bez odszkodowania (art. 47 ust. 2 u.o.) Cofnięcie zezwolenia powoduje zakończenie działalności objętej zezwoleniem (art. 47 ust. 3 u.o.), a posiadacz odpadów, któremu cofnięto zezwolenie, jest obowiązany do usunięcia odpadów i skutków prowadzonej działalności.
Zdaniem organu odwoławczego ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że wezwaniem z dnia 30 kwietnia 2013 r. – wydanym w trybie art. 47 ust. 1 u.o. – Marszałek wezwał spółkę do:
1. zaniechania działań niezgodnych z zezwoleniem Starosty z dnia 29 sierpnia 2011 r. w trybie natychmiastowym;
2. usunięcia wszelkich naruszeń wywołanych nieprawidłowym stosowaniem zezwolenia, w terminie do 31 sierpnia 2013 r.
Minister podkreślił, że co do zasady posiadacz odpadów jest zobowiązany do przestrzegania wymagań wynikających z u.o. w zakresie działalności objętej zezwoleniem oraz z udzielonego na jego wniosek zezwolenia. Przypadek określony w art. 47 ust. 1 u.o. jest wyraźnie związany z naruszeniem prawa w trakcie wykonywania zezwolenia, zarówno w odniesieniu do norm indywidualnych, zawartych bezpośrednio w treści decyzji, jak i norm ogólnych wynikających ze wskazanej ustawy. Minister zwrócił uwagę na to, że w toku postępowania przez Marszałka strona miała możliwość zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Również organ odwoławczy poinformował stronę o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i spółka skorzystała z tego prawa, ale do dnia wydania decyzji nie złożyła żadnych wyjaśnień, w tym także dotyczących zagadnień merytorycznych, w szczególności w odniesieniu do wyników badań przeprowadzonych przez akredytowane Laboratorium Ośrodka Badań i Kontroli Środowiska w K. oraz Laboratorium Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Gdańsku w zakresie obecności atrazyny, HCB oraz metali ciężkich ujawnionych w odpadach, w stężeniach przekraczających wartości graniczne.
Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu, a dotyczących naruszenia przez Marszałka art. 47 ust. 1 i 2 u.o., Minister stwierdził, że spółka miała wystarczająco dużo czasu na samodzielne podjęcie działań zmierzających do usunięcia odpadów, które przyjęła do odzysku stając się ich posiadaczem i które nie zostały uwzględnione w udzielonym jej zezwoleniu. Minister podniósł, że żaden z rodzajów odpadów wymienionych w udzielonym spółce zezwoleniu na odzysk odpadów nie zawiera w swoim składzie atrazyny, HCB oraz metali ciężkich w stężeniach ustalonych przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Gdańsku. Jednocześnie organ podniósł, że to na posiadaczu odpadów spoczywa obowiązek prawidłowego, zgodnego z prawem zagospodarowania odpadów – i to nawet w sytuacji, gdy w sposób nieświadomy wszedł w posiadanie odpadów nieodpowiadających określonym parametrom. W ocenie Ministra zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że spółka przez co najmniej kilka miesięcy poprzedzających wydanie decyzji była (i jest) świadoma ciążących na niej obowiązków, przy czym nie podjęła żadnych działań mających na celu usunięcie naruszenia, w tym chociażby nie podjęła jakiejkolwiek próby ustalenia ilości odpadów zawierających DDT i metale ciężkie oraz usunięcia tych odpadów.
Minister podniósł, że działania polegające na pobraniu materiału dowodowego oraz wykonaniu badań zakończyły się w połowie 2013 r., niezależnie więc od tego, że do obowiązku spółki należało przestrzeganie warunków wynikających z udzielonego jej zezwolenia, to strona nie przejawiała jakiejkolwiek inicjatywy zmierzającej do usunięcia naruszenia. W takiej sytuacji organ uznał, że decyzję Marszałka należało co do meritum utrzymać w mocy, natomiast rozstrzygnięcia zawarte w punktach 2 i 3 – jako wykraczające poza zakres art. 47 ust. 2 u.o. – należało uchylić i umorzyć w tej części postępowanie pierwszoinstancyjne.
W skardze na decyzję Ministra P. sp. z o.o. wniosła o uchylenie decyzji Marszałka w zakresie cofającym bez odszkodowania zezwolenie na odzysk odpadów oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie:
1. art. 8 oraz art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez pominięcie przy rozpatrywaniu sprawy kwestii wydania przez różne organy administracji publicznej i Prokuraturę Okręgową w Gdańsku sprzecznych decyzji i poleceń dotyczących podejmowania czynności związanych z działaniem żwirowni w E., czyli z jednej strony wzywających stronę do zaniechania naruszeń i usunięcia ich skutków, z drugiej zakazujących podejmowania jakichkolwiek działań na terenie żwirowni – co też oznacza, że skarżąca z przyczyn od siebie niezależnych nie mogła zastosować się do wezwania do usunięcia nieprawidłowości w wyznaczonym terminie, czego nie wyjaśniono. Była to okoliczność kluczowa dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Organ pierwszej instancji zaniechał również należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; nie ustosunkował się do wezwania skarżącej zawartego w piśmie z 17 grudnia 2013 r. do zajęcia przez organy jednolitego stanowiska w postępowaniach dotyczących zakładu górniczego E. przez wskazanie konkretnych i wzajemnie niesprzecznych działań, jakie spółka miałaby podjąć celem wznowienia działalności zakładu, co też w dalszej kolejności umożliwiłoby usunięcie nieprawidłowości na terenie żwirowni;
2. art. 47 ust. 1 i 2 u.o. przez błędne przyjęcie, że skarżąca działała niezgodnie z udzielonym zezwoleniem na odzysk odpadów innych niż niebezpieczne oraz że zaszły przesłanki do cofnięcia bez odszkodowania zezwolenia na odzysk odpadów, w szczególności uznanie, że z przyczyn leżących po stronie skarżącej nie zastosowała się w wyznaczonym terminie do wezwania do zaprzestania naruszeń i usunięcia ich skutków oraz, że nie podjęła inicjatywy zmierzającej do usunięcia naruszeń.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że nie dopuściła się działania niezgodnego z udzielonym jej zezwoleniem Starosty, co zostało przez organy zlekceważone. Przez cały czas prowadzenia działalności przyjmowano jedynie odpady o kodach odpowiadających warunkom zezwolenia – nigdy świadomie nie przyjęto odpadów niebezpiecznych, co też potwierdzają karty przyjmowanych odpadów. Nigdy wcześniej ziemia przywożona na teren żwirowni nie była skażona substancjami niebezpiecznymi, co potwierdzają badania próbek w sprawozdaniach z badań z dnia 26 stycznia 2012 r. i dnia 13 września 2011 r.
Ponadto podniosła, że wyniki badań osadów dennych pobranych ze zbiornika wody zlokalizowanego na terenie żwirowni E. przekazane przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Gdańsku w dniu 3 grudnia 2013 r., jak potwierdził Marszałek, nie wykazały obecności w osadach atrazyny, nie została także w nich wykryta niedopuszczalna zawartość HCB, na które to okoliczności, obok powołania się na sprawozdania z badań, zwracała uwagę już w odwołaniu z dnia 10 lutego 2014 r. Stąd też spółka stwierdziła, że nie jest zgodne z prawdą twierdzenie organu odwoławczego, jakoby skarżąca nie odnosiła się w toku postępowania do zebranych w sprawie wyników badań. Ponadto argumentowała, że Marszałek, a za nim organ odwoławczy, twierdzenie o naruszeniu zezwolenia oparł na wynikach jednorazowej kontroli, natomiast zaniechano z kolei zbadania tych wyników w kontekście całego materiału dowodowego zebranego w sprawie. Wyniki te, zdaniem strony, stwierdzają jedynie fakt ewentualnego wystąpienia substancji niebezpiecznych na terenie żwirowni, nie świadczą natomiast jednoznacznie o tym, że spółka działała niezgodnie z zezwoleniem.
Zdaniem skarżącej organy pominęły okoliczność braku realnej możliwości zastosowania się przez nią do wezwania do zaprzestania naruszeń i usunięcia nieprawidłowości w wyznaczonym terminie, podczas gdy w zaistniałym stanie faktycznym podjęcie czynności na terenie żwirowni mogło zostać uznane za naruszenie poszczególnych zakazów, rozpoczynając od decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 26 kwietnia 2013 r. o wstrzymaniu prac polegających na usuwaniu odpadów niebezpiecznych z terenu żwirowni, przez zakaz wejścia na teren żwirowni wydany przez Prokuraturę Okręgową w Gdańsku, a kończąc na obowiązującym do chwili obecnej wstrzymaniu ruchu odkrywkowego zakładu górniczego kruszywa naturalnego E. na podstawie decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Poznaniu z dnia 1 marca 2013 r.
Skarżąca podniosła, że ze swojej strony podjęła kroki mające na celu usunięcie z terenu żwirowni zanieczyszczonej ziemi, gdyż w piśmie z dnia 25 kwietnia 2013 r. zawiadomiła odpowiednio Wojewódzką Inspekcję Ochrony Środowiska w Gdańsku oraz Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska w Gdańsku o rozpoczęciu wywożenia zanieczyszczonej ziemi ze żwirowni E. do firmy P1. Sp. z o.o., a na przekazane odpady wystawione zostały m.in. karty przekazania odpadów nr 1088/2013/KPOPZ oraz nr 1105/2013/KPOPZ. Następnie jednak, wobec podniesienia zarzutu naruszenia warunków eksploatacji żwirowni E. do skarżącej zaczęły być kierowane sprzeczne decyzje organów i innych podmiotów zaangażowanych w sprawę żwirowni, takich jak Prokuratura Okręgowa w Gdańsku. Zwróciła uwagę na to, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sposób jednoznaczny zakazywała dalszego wywozu zanieczyszczonej ziemi; ponadto Prokuratura Okręgowa V Wydział Śledczy w Gdańsku w piśmie z dnia 5 czerwca 2013 r. poinformowała skarżącą, że na terenie żwirowni E. trwają prace biegłych powołanych w śledztwie o sygn. V Ds. [...], wobec czego niedopuszczalne jest podejmowanie jakichkolwiek tam działań, gdyż mogłoby to zostać uznane za utrudnianie czynności biegłym i rodzić odpowiedzialność karną. Skarżąca wskazała również na decyzję z dnia 1 marca 2013 r., którą Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w Poznaniu wstrzymał w całości ruch odkrywkowego zakładu górniczego kruszywa naturalnego E., co w praktyce oznacza zakaz prowadzenia do chwili obecnej jakichkolwiek prac na terenie tego zakładu.
Spółka argumentowała dalej, że chcąc uniknąć konsekwencji związanych z naruszeniem zakazu prowadzenia działalności w żwirowni E. musiała powstrzymać się od podejmowania dalszych czynności na jej terenie. Zaprzestała także dalszego wywożenia zanieczyszczonej ziemi z terenu żwirowni do firmy P1. sp. z o.o. Zaprzestanie działań ze jej strony podyktowane było zatem bezpośrednio decyzjami organów oraz wskazaniami Prokuratury Okręgowej w Gdańsku.
Wobec powyższego spółka nie zgodziła się z Ministrem, że nie podjęła żadnych kroków w celu usunięcia odpadów z terenu żwirowni, nie przejawiała jakiejkolwiek faktycznej inicjatywy zmierzającej do usunięcia naruszenia, czy też że miała wystarczająco dużo czasu na samodzielne podjęcie działań zmierzających do usunięcia odpadów. Podniosła, że na takie okoliczności wskazywała w toku postępowania przed organami obydwu instancji, które powinny były tym samym zbadać przedstawione przez spółkę argumenty.
Spółka zwróciła uwagę na to, że do chwili obecnej obowiązuje nakaz Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Poznaniu o wstrzymania ruchu zakładu górniczego E., co oznacza że skarżąca pozbawiona była możliwości wywiązania się ze skierowanego do niej wezwania do usunięcia skutków naruszeń zezwolenia na odzysk odpadów na terenie żwirowni.
Podniosła, że organy powinny ustalić jednolite stanowisko, z którego wynikałaby możliwość podjęcia przez skarżącą działań na terenie żwirowni i dopiero wtedy wyznaczyć realny termin usunięcia naruszeń. Natomiast skarżąca nie powinna być obciążona negatywnymi skutkami sprzecznych działań organów, w szczególności nie powinno nastąpić cofnięcie zezwolenia.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Zauważył też, że argumenty podnoszone przez skarżącą są tożsame z zarzutami podnoszonymi w odwołaniu. Na skarżącej jako posiadaczu odpadów spoczywały wszelkie obowiązki wynikające z u.o., nie ma zatem znaczenia czy skarżąca weszła w posiadanie odpadów w sposób świadomy czy nieświadomy. Zdaniem organu odwoławczego bez względu na to w jaki sposób skarżąca weszła w posiadanie tych odpadów, powinna ona przystąpić do natychmiastowego ich usunięcia, to jest pozbycia się tych odpadów celem ich właściwego unieszkodliwienia. W interesie skarżącej było niedopuszczenie do przyjęcia odpadów niebezpiecznych, niemniej jednak w razie ich stwierdzenia podjęcie natychmiastowych działań zmierzających do usunięcia tych odpadów. Minister podsumował, że tymczasem skarżąca, pomimo upływu przeszło roku od wezwania do usunięcia naruszenia, żadnych działań nie podjęła.
Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2015 r., IV SA/Wa 1595/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra z dnia 30 kwietnia 2014 r., DOP-281-30/16198/14/MT.
W motywach wyroku Sąd wskazał, że sprawa nie została przez organ należycie wyjaśniona - w szczególności doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1, art. 8 i art. 7 w zw. art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a., a nadto również art. 15 K.p.a., gdyż organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy na nowo, uchybiając tym samym istocie administracyjnego toku instancji.
W uzasadnieniu orzeczenia wyjaśniono, że zadośćuczynienie wymogom wynikającym z powyższych regulacji jest tym bardziej ważnie w postępowaniu, w których dochodzi do cofnięcia zezwolenia bez odszkodowania (art. 47 ust. 2 u.o.), powodującego zakończenie działalności objętej tym zezwoleniem (art. 47 ust. 3 tej u.o.), sprowadzającego się do obowiązku usunięcia odpadów i skutków prowadzonej działalności objętej tym zezwoleniem na własny koszt (art. 47 ust. 4 u.o.); uniemożliwiającego przez okres 2 lat od dnia uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję o cofnięciu zezwolenia uzyskanie nowego zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów, w przypadku gdyby wniosek dotyczyłby uprawnień wnioskodawcy objętych decyzją o cofnięciu zezwolenia (art. 47 ust. 7 u.o.).
Zdaniem Sądu wydanie decyzji o opisanym stopniu dolegliwości i tak daleko idących konsekwencjach powinno być uzasadnione w sposób jasny i wyczerpujący. Sąd zgodził się z Ministrem, że argumenty podnoszone w skardze są tożsame z twierdzeniami podnoszonymi w odwołaniu, niemniej podkreślił, że w zaskarżonej decyzji Minister argumentów tych w ogóle nie rozważył. W tym zakresie Sąd argumentował, że do odwołania zawierającego 4 zarzuty i liczącego 7 stron organ odwoławczy odniósł się w kilku ogólnikowych zdaniach. Sąd uznał więc, że dokonując wskazania okoliczności faktycznych i prawnych stanowiących podstawę podjętego rozstrzygnięcia Minister nie wykazał się wymaganą starannością.
Następnie w wyroku wskazano, że skarżąca w odwołaniu powołała się na szereg dokumentów oraz na fakt prowadzenia postępowania między innymi przez Prokuraturę Okręgową w Gdańsku (w tym pismo z 5 czerwca 2013 r.), a także wydanie decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Poznaniu z dnia 1 marca 2013 r. W ten sposób zaprzeczyła, jakoby zaszły przesłanki do cofnięcia zezwolenia. Do wezwania do zaprzestania naruszeń i usunięcia ich skutków nie zastosowała się w wyznaczonym terminie z przyczyn nieleżących po jej stronie oraz podejmowała inicjatywy zmierzające do usunięcia naruszeń (pismo z 25 kwietnia 2013 r., karty przekazania odpadów).
Zdaniem Sądu organ przy rozpatrywaniu sprawy nie wziął pod uwagę okoliczności i informacji wynikających z powyższych dokumentów, a dotyczących podejmowania czynności związanych z działaniem żwirowni w E., z jednej strony wzywających skarżącą do zaniechania naruszeń i usunięcia ich skutków, a z drugiej zakazujących podejmowania jakichkolwiek działań na terenie żwirowni. Sąd stwierdził, że w ten sposób organ pominął całkowicie okoliczności braku realnej możliwości zastosowania się przez skarżącą do wezwania do zaprzestania naruszeń i usunięcia nieprawidłowości w wyznaczonym terminie, co skutkowało cofnięciem zezwolenia.
Zdaniem Sądu Minister, mając na względzie obowiązek wynikający z wyżej powołanych zasad ogólnych i postępowania dowodowego, powinien wyczerpująco zbadać istotne dla sprawy okoliczności i dokonać prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, a jak dowodzi powyższe – tego nie uczynił. Sąd argumentował, że gdyby organ w trakcie postępowania je rozważył i ustosunkował się do nich w zaskarżonej decyzji, wówczas Sąd miałby podstawy do dokonania kontroli zaskarżonej decyzji w pełnym zakresie – tak pod względem procesowym, jak i merytorycznym.
Wyjaśniając, dlaczego uchylił zaskarżoną decyzję, Sąd wyjaśnił, że dla przejrzystości rozstrzygnięcia uchylił całą decyzję, dlatego przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ będzie zobowiązany co do punktu 1 wyeliminowanej z obrotu prawnego decyzji rozstrzygnąć na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., natomiast w zakresie punktu 2 wydać stosowne rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 K.p.a.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Minister Środowiska wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie oddalenie skargi Spółki. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia:
1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 – uw. NSA, dalej "P.u.s.a.") w zw. z art. 3 § 1, art. 151, art. 152, art. 145 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – uw. NSA, dalej "P.p.s.a.") przez: uchylenie decyzji Ministra również w punkcie 1 tej decyzji, w którym Minister uchylił punkty 2 i 3 decyzji Marszałka z dnia 23 stycznia 2014 r. w zakresie w jakim decyzja ta wykraczała poza upoważnienie do wydania tej decyzji określone w art. 47 ust. 2 u.o., a także orzekanie w tym zakresie na niekorzyść strony, mimo tego że Sąd w uzasadnieniu wyroku nie wskazał, aby decyzja Ministra w tej części, stanowiąc samodzielną część, naruszała prawo;
2. art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1, art. 151, art. 152, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, art. 8, art. 7 i art. 77, art. 107 § 3 i art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – uw. NSA, dalej "K.p.a.") w związku z art. 47 ust. 1 i 2 u.o. – poprzez uchylenie decyzji z dnia 30 kwietnia 2014 r. mimo tego, że na podstawie niebudzącego wątpliwości materiału dowodowego (protokół kontroli) zostało ustalone, że strona poddaje odzyskowi odpady niebezpieczne, naruszając w tym zakresie przepisy ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem oraz działa niezgodnie z wydanym jej zezwoleniem na odzysk odpadów, innych niż niebezpieczne, co stanowiło wystarczającą i obligatoryjną podstawę do wezwania Spółki do niezwłocznego zaniechania naruszeń, poprzez wyznaczenie jej terminu usunięcia nieprawidłowości. Wobec faktu, że strona w zakreślonym terminie nie usunęła naruszeń, zobowiązywało organ na podstawie art. 47 ust. 2 u.o. do cofnięcia zezwolenia bez odszkodowania.
W tym zakresie Minister argumentował, że okoliczności podnoszone przez Spółkę, które rzekomo uniemożliwiały stronie usunięcie naruszeń, nie są okolicznościami istotnymi na gruncie art. 47 ust. 11 2 u.o., gdyż strona ma gwarancję, że jej zezwolenie nie zostanie cofnięte tylko jeżeli zgodnie z art. 47 ust. 1 u.o. usunie niezwłocznie naruszenia, a jeżeli tego nie zrobi, to niezależnie od przyczyn takiego stanu rzeczy – organ jest obowiązany do cofnięcia zezwolenia.
Minister podniósł, że biorąc pod uwagę prawidłową wykładnię art. 47 ust. 1 i 2 u.o., organ nie miał obowiązku prowadzenia postępowania na podstawie art. 8, art. 7 i art. 77 i art. 15 K.p.a. co do okoliczności, które uniemożliwiają stronie niezwłoczne usunięcie naruszeń, gdyż okoliczności te nie były istotne w sprawie;
3. art. 47 ust. 1 i 2 w zw. art. 16 pkt 1 oraz art. 33 ust. 1 u.o. oraz art. 36 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. Urz. UE L 312 z dnia 22 listopada 2008 r., s. 3-30) przez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie bez żadnej podstawy prawnej, że jakikolwiek okoliczności mogą uprawniać stronę do naruszania przepisów ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem na odzysk odpadów innych niż niebezpieczne oraz do działania niezgodnego z wydanym zezwoleniem na odzysk odpadów innych niż niebezpieczne, oraz że okoliczności te mogą wyłączać możliwość cofnięcia zezwolenia (nawet w przypadku, gdy posiadacz odpadów, o którym mowa w art. 47 ust. 1 u.o., mimo wezwania, nadal narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem). Minister dodatkowo zaznaczył w tym kontekście, że z art. 47 ust. 2 u.o. wynika, iż jedynym warunkiem cofnięcia zezwolenia jest okoliczność (która została ustalona w sprawie), że posiadacz odpadów, o którym mowa w art. 47 ust. 1 u.o., mimo wezwania, nadal narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem. Inne okoliczności zdaniem organu nie mają znaczenia.
W dalszej części skargi kasacyjnej Minister podniósł, że w uzasadnieniu wyroku nigdzie nie została przedstawiona przez Sąd wykładnia art. 47 ust. 2 u.o., przyjmująca, że na gruncie tego przepisu ma znaczenie z jakich powodów strona narusza przepisy ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem.
Ponadto Minister podkreślił, że naruszenie K.p.a. w zakresie wskazanym przez Sąd może być podstawą uchylenia decyzji tylko wtedy, gdy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie wskazał w wyroku, w jaki sposób domniemane niewystarczające odniesienie się do argumentów podnoszonych przez stronę mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro okoliczności podnoszone przez spółkę uniemożliwiające jej rzekome zaniechanie naruszeń nie mają znaczenia na gruncie art. 47 ust. 1 i 2 u.o.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Podstawy skargi kasacyjnej zostały przedstawione jako zarzuty naruszenia trzech grup zestawionych ze sobą przepisów. Pierwsza grupa dotyczy zagadnienia proceduralnego – zakresu ingerencji Sądu pierwszej instancji w odniesieniu do zaskarżonej decyzji Ministra. Z kolei pozostałe dwie grupy odnoszą się do zagadnienia stanowiącego merytoryczną oś sprawy – a dotyczącego przesłanek stosowania art. 47 u.o.
Podnosząc proceduralny zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1, art. 151, art. 152, art. 145 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 134 § 2 Minister podważył zasadność uchylenia przez Sąd wydanej przez niego decyzji z dnia 30 kwietnia 2014 r., DOP-281-30/16198/14/MT w zakresie w jakim uprzednio zdecydował on o wyeliminowaniu z obrotu (tj. uchyleniu w trybie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.) rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego Marszałka w części zobowiązującej P. sp. z o.o. do przedłożenia opracowania zawierającego określenie ilości odpadów niebezpiecznych wraz z harmonogramem usunięcia odpadów i określającej termin wykonania tego obowiązku (punkty 2 i 3 decyzji z dnia 23 stycznia 2014 r., DROŚ-S.7244.7.2013.IS).
Argumentując powyższy zarzut Minister podkreślił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że uchylenie przez niego punktów 2 i 3 decyzji Marszałka (i umorzenie postępowania w pierwszej instancji) było konieczne i trafne, stąd następcze uchylenie jego rozstrzygnięcia przez Sąd w tym zakresie jawi się jako bezzasadne. Organ uwypuklił też, że sam Sąd nie wykazał, iżby wydana przez niego decyzja z dnia 30 kwietnia 2014 r. w rozważanej części naruszała prawo. W uzasadnieniu wyroku podano jedynie, że uchylenie tej decyzji w całości podyktowane było względami "czystości" procesowej.
Odnosząc się do opisanego wyżej zarzutu Ministra Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności wskazuje, że podziela stanowisko, zresztą obecnie w sprawie niesporne, że art. 47 ust. 2 u.o. nie upoważnia organu cofającego zezwolenie na przetwarzanie (odzysk) odpadów na zawieranie w tego rodzaju decyzji dodatkowych treści. Minister postąpił więc z całą pewnością trafnie, decydując o wyeliminowaniu z obrotu punktów 2 i 3 decyzji z dnia 23 stycznia 2014 r., DROŚ-S.7244.7.2013.IS.
Jednocześnie trzeba jednak wyjaśnić, że powyższe nie prowadzi automatycznie do wniosku o niedopuszczalności objęcia omawianej części decyzji wyrokiem uchylającym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Problem podniesiony przez Ministra w pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej dotyczy zagadnienia praktycznego, z którymi od lat borykają się sądy administracyjne. Zagadnienie to łączy się z często występującymi wątpliwościami, co do tego, czy o danej decyzji (lub innym akcie) można twierdzić, iż jest podzielna czy niepodzielna (innymi słowy: czy zawarte w niej rozstrzygnięcia pozostają od siebie niezależne) (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2014 r., II OSK 101/13, orzeczenia.nsagov.pl), a w konsekwencji, czy poszczególne jej części można objąć różnymi rozstrzygnięciami.
W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny zdecydował się uchylić zaskarżoną decyzję w całości wskazując na względy przejrzystości proceduralnej postępowania. Uczynił to, pomimo, że P. sp. z o.o. w skardze wyraźnie zakwestionowała jedynie punkt 2 decyzji Ministra (to jest o utrzymaniu w mocy punktu 1 decyzji Marszałka). Oceniając prawidłowość działania Sądu pierwszej instancji nie należy ograniczać się do badania li tylko prawidłowości części decyzji, która zdaniem skarżącego kasacyjnie nie powinna być uchylona. Nie może bowiem ujść z pola widzenia, że Sąd znalazł trafne podstawy do uchylenia decyzji w jej zasadniczej – pozostałej części (o tym niżej). Skoro tak, to miał zastosowanie art. 134 P.p.s.a. (statuujący zasadę niezwiązania sądu skargą), a także art. 135 P.p.s.a., w myśl którego "sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia".
Z uzasadnienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wynika, że Sąd ten uznał za zasadne uchylenie nieobjętego skargą punktu 1 decyzji Ministra ze względu na przejrzystość ("czystość") procesową. W realiach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, iż Sąd ten dążył do uniknięcia dwutorowości postępowania w odniesieniu do dwóch rozstrzygnięć jednej decyzji, a w dodatku opartych (przynajmniej oceniając to według treści rubrum decyzji pierwszej instancji) na tej samej podstawie prawnej, jaką jest art. 47 ust. 2 u.o.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji Ministra w punkcie 1 było usprawiedliwione. Owa "czystość" proceduralna, na którą powołał się Sąd, nie stanowi bowiem wyłącznie wartości abstrakcyjnej, ale można ją poczytywać w kategoriach zamiaru zapewnienia prostoty postępowania postrzeganej przez pryzmat art. 12 K.p.a. Dzięki uchyleniu decyzji Ministra w całości (obu punktach) nie dojdzie do sytuacji, która mogłaby być nieczytelna dla adresata, a więc wydania w różnym czasie, różnych rozstrzygnięć, w tym samym postępowaniu administracyjnym. Innymi słowy, uchylenie decyzji Ministra w punkcie 1 można uznać za "niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy" [w sposób przejrzysty dla jej adresata].
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, a więc zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1, art. 151, art. 152, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, art. 8, art. 7 i art. 77, art. 107 § 3 i art. 15 K.p.a. w związku z art. 47 ust. 1 i 2 u.o. oraz odrębnie powołanego zarzutu naruszenia art. 47 ust. 1 i 2 w zw. art. 16 pkt 1 oraz art. 33 ust. 1 u.o. oraz art. 36 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy – wskazać należy, że zarzuty te oscylują wokół jednego wspólnego zagadnienia. Zagadnienie to wiąże się ze sporem dotyczącym stosowania art. 47 ust. 1 i 2 u.p. i sprowadza się do pytania:
– czy w sytuacji literalnego spełnienia przesłanek z tego przepisu, można przyjąć, że w niektórych usprawiedliwionych przypadkach można nie wydać (wstrzymać się z wydaniem) decyzji cofającej zezwolenie na zbieranie lub przetwarzanie odpadów?
W ocenie Ministra nie ma żadnego powodu, który wyłączałby obowiązek organu wydania decyzji z art. 47 ust. 2 u.o. jeżeli spełnione zostają określone w nim przesłanki. W konsekwencji – zdaniem skarżącego kasacyjnie organu – skoro przepis prawa materialnego nie aktualizuje potrzeby badania żadnych innych przesłanek, to w oznacza to, iż Sąd naruszył art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1, art. 151, art. 152, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, art. 8, art. 7 i art. 77, art. 107 § 3 i art. 15 K.p.a. Według Ministra uchylono bowiem decyzję nakazując organowi badać okoliczności, które nie mają znaczenia dla sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się ze stanowiskiem Ministra, jakkolwiek – co trzeba podkreślić – nie odmawia całkowitej racji przedstawionej przez niego argumentacji prawnej.
W niniejszej sprawie stanowiska wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i Ministra jawią się jako skrajnie opozycyjne względem siebie. Sąd opowiada się bowiem za koniecznością uwzględnienia przy wydawaniu decyzji z art. 47 ust. 2 u.o. okoliczności takich jak: przeszkody w realizacji wezwania do "niezwłocznego zaniechania naruszeń" (zob. art. 47 ust. 1 u.o.), czy podjęte przez stronę starania w tym zakresie.
Minister z kolei – o czym była mowa już wyżej – uznaje wydanie decyzji z art. 47 ust. 2 u.o. za obowiązek organu, gdy ustalone zostanie, że strona nie zaniechała w terminie zarzucanych jej naruszeń (i to niezależnie od przyczyn takiego stanu rzeczy).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego oba powyższe stanowiska są zbyt daleko idące. Po pierwsze nie jest właściwym rozumowanie zakładające, że przesłanki takie jak starania strony albo przeszkody w wykonaniu wezwania z art. 47 § 1 u.o. mogą generalnie wyłączać obowiązek wydania decyzji z art. 47 § 2 u.o., a taka teza zdaje się wynikać z całokształtu rozważań Sądu pierwszej instancji.
Z drugiej jednak strony, nie można przyjmować, jak czyni to Minister, że cofnięcie zezwoleń określonych w art. 47 ust. 1 u.o. następować powinno zawsze i całkowicie bez wyjątków i w sposób automatyczny. Zaznaczyć trzeba, że postępowanie w celu wydania decyzji określonej w art. 47 ust. 2 u.o. jest postępowaniem jurysdykcyjnym, do którego mają zastosowanie przepisy K.p.a. Przepisy proceduralne nie mogą – rzecz jasna – wypaczyć celu przepisów materialnoprawnych, niemniej jednak należy pamiętać, że te pierwsze służą zagwarantowaniu w toku postępowania wszechstronnego i zgodnego z prawem rozpoznania sprawy (art. 6 i 7 K.p.a.), przez co należy rozumieć uwzględnienie nie tylko treści przepisu wyjściowego (in casu – art. 47 ust. 1 i 2 u.o.), ale i innych reguł i zasad zapisanych w systemie prawa jako całości.
Art. 47 ust. 2 u.o. jest przepisem restrykcyjnym i za takim jego stosowaniem Naczelny Sąd Administracyjny się opowiada. Jest to regulacja charakterystyczna dla administracyjnych przepisów sankcyjnych z zakresu prawa ochrony środowiska, które często opierają się na schemacie zakładającym stosunkowo kazuistycznie opisane naruszenie i wiąże z nim dotkliwe konsekwencje dla naruszającego.
Swoisty automatyzm sankcji (ewentualnie innych dotkliwych konsekwencji) w prawie ochrony środowiska od lat był kwestionowany przez zainteresowanych skarżących, jednakże dominuje pogląd o zasadności karania (obarczania innymi konsekwencjami) tych, którzy niszczą, bądź tworzą zagrożenie dla wspólnego dobra jakim jest środowisko (zob. np. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2014 r., II OPS 1/14, ONSAiWSA z 2015 r. Nr 2, poz.18).
Od opisanego wyżej poglądu przyjmuje się jednak pewien wyjątek, a mianowicie dopuszczono w orzecznictwie sądów administracyjnych możliwość odstąpienia od stosowania literalnie wyrażonej w normie prawnej sankcji za naruszenie norm prawa ochrony środowiska, jeżeli powodem naruszenia jest okoliczność leżąca po stronie organów administracji. Myśl taką wyrażono w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r., II OPS 2/11 (ONSAiWSA z 2012 r. Nr 2, poz. 22), w której stwierdzono, że zaniechania ze strony organów administracji mogą mieć znaczenie dla oceny konieczności wymierzenia opłaty podwyższonej z art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) (która jest z zasady opłatą wymierzaną bez wyjątku – uw. NSA).
Pytanie dotyczące stosowania art. 47 ust. 1 i 2 u.o. dotyczy innego przepisu i innej ustawy aniżeli rozpatrywane w uchwale II OPS 2/11. Zagadnienie prawne opisane w tej uchwale może jednak stanowić cenną perspektywę dla oceny niniejszej sprawy, w tym kwestionowanego przez Ministra sposobu zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 47 ust. 2 u.o.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zgodzić się z Ministrem, że analizowany przepis co do zasady nie wymaga od organów badania powodów, dla których strona nie zaprzestała zarzucanych jej naruszeń oraz tego, czy podejmowała w tym celu starania. Nie można jednak zapominać, że z wśród naczelnych zasad, wywodzonych z zasady demokratycznego państwa prawnego, wywodzi się między innymi konstytucyjną zasadę ochrony zaufania do państwa i prawa. Ta oznacza, że w państwie tym stanowienie i stosowanie prawa nie może być swoistą pułapką dla obywatela i że obywatel powinien mieć możliwość układania swoich spraw w zaufaniu, że nie naraża się na negatywne skutki prawne swoich decyzji i działań, niemożliwe do przewidzenia w chwili podejmowania (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 grudnia 1996 r., sygn. akt K 25/95, OTK 1996, nr 6, poz. 52).
W omawianym kontekście więc nie może pozostać obojętna z punktu widzenia art. 47 ust. 2 u.o. okoliczność (znana organowi administracji prowadzącemu postępowanie), że skonkretyzowany w oparciu o ten przepis nakaz "niezwłocznego zaniechania naruszeń" jest w sposób oczywiście prakseologicznie sprzeczny z innym nakazem (zakazem) ze strony organów Państwa, skonkretyzowanym w odniesieniu do tego samego przedmiotu. Tego rodzaju – co trzeba podkreślić – wyjątkowa sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie (przyjęte za punkt wyjścia okoliczności sprawy ustalono w wyroku i nie zakwestionowano ich w skardze kasacyjnej). Skarżąca między innymi wskazała, że nie mogła usunąć zarzucanych jej naruszeń (usunięcie odpadów niebezpiecznych), gdyż zostało jej to jednoznacznie zakazane przez Prokuraturę Okręgową w Gdańsku ze względu na prowadzone śledztwo, a także zakazane decyzją Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Gdańsku.
Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że w sprawie istotnie zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji ze względu na konieczność zbadania przez organ relacji zachodzących pomiędzy rozstrzygnięciami poszczególnych organów (w tym Prokuratury) prowadzących postepowania w sprawie żwirowni E.
Jednocześnie – w odpowiedzi na obawy Ministra, że powyższe może de facto "uprawniać stronę do naruszania przepisów ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem lub działania niezgodnie z zezwoleniem" (s. 7 skargi kasacyjnej) – Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zidentyfikowanie okoliczności, takich jak na przykład prokuratorski zakaz dostępu do miejsca przetwarzania odpadów, nie oznacza, że decyzji cofającej zezwolenie z art. 47 ust. 2 u.o. nie można wydać. Chodzi jedynie o to, aby działania szeroko rozumianych organów Państwa były skoordynowane, a termin "niezwłocznego zaniechania naruszeń" określony w art. 47 ust. 1 u.o. tak ustalony, aby jego dochowanie było możliwe.
Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie nie naruszono art. 47 ust. 1 i 2 u.o., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie zauważył, iż konieczne jest zbadanie okoliczności w jakich nakaz usunięcia odpadów (art. 47 ust. 1 u.o.) został wydany i czy spółka mogła go wykonać. Korygując wskazania Sądu pierwszej instancji zaznaczyć przy tym należy, że w przypadku naruszeń, o których mowa w art. 47 ust. 1 u.o., ewentualne wstrzymanie się organu z wydaniem decyzji z art. 47 ust. 2 u.o. dopuszczalne jest jedynie w wyjątkowych okolicznościach i to tylko wówczas, gdy ustalone zostanie, że ze względu na działania innych organów Państwa podmiot zobowiązany nie może zrealizować nałożonych na niego obowiązków.
Wśród przepisów matarialnoprawnych wymienionych jako ostatni zarzut skargi kasacyjnej powołano także art. 16 pkt 1 oraz art. 33 ust. 1 u.o. oraz art. 36 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. Urz. UE L 312 z dnia 22 listopada 2008 r., s. 3-30). Zarzut naruszenia tych przepisów nie jest zasadny. Wymienione regulacje nakazują postępować z odpadami zgodnie z określonym regułami, przyjętymi jako założenia systemu gospodarki odpadami (art. 16 pkt 1 i art. 33 ust. 1 u.o.) oraz nakazują Państwu zapewnić skuteczne środki przeciwdziałające ("skuteczne, proporcjonalne i odstraszające") naruszaniu celów dyrektywy 2008/98. Należy więc przyjąć, iż wymienione regulacje mogą mieć znaczenie dla oceny sprawy w szerszej perspektywie, natomiast nie podważają wniosków, które Naczelny Sąd Administracyjny wyprowadził w odniesieniu do stosowania w sprawie art. 47 ust. 1 i 2 u.o.
Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.