II OSK 1156/23

II OSK 1156/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Grzegorz Antas
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2333/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-03-01
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.G., D.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2333/22 w sprawie ze skarg X S.A. z siedzibą w [...] oraz A. G. i D. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 września 2022 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektonicznego – budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 1 marca [...]3 r., sygn. akt VII SA/Wa 2333/22, po rozpoznaniu sprawy ze skarg X S.A. z siedzibą w [...] oraz A. G. i D. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 września 2022 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno - budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę, w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej uchylenia decyzji Wojewody Śląskiego z 21 kwietnia 2022r. nr [...] i umorzenia postępowania organu pierwszej instancji w odniesieniu do działek nr [...] i nr [...] położonych w obrębie [...], w pkt II oddalił skargę A. G. i D. W., w pkt III zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz X S.A. z siedzibą w [...]zwrot kosztów postępowania sądowego.
Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody Śląskiego z 21 kwietnia 2022 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej X S.A. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę gazociągu DN 250, MOP 5,5 MPa, PN 6,3 wraz z demontażem odcinka gazociągu DN 250 - L=12m, relacji [...] - [...] w miejscowości [...] na działkach o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...][...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] [...], jednostka ewidencyjna [...] [...] oraz [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]obręb [...] [...], jednostka ewidencyjna [...] [...] - uchylił powyższą decyzję Wojewody i umorzył postępowanie organu I instancji
w części dotyczącej zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na działkach nr ew. [...] i [...], położonych w obrębie [...] [...]. W pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Od powyższej decyzji skargi wnieśli: A. G. i D. W. oraz X S.A. z siedzibą w [...], które zostały zarejestrowane odrębnie. Skarga osób fizycznych została zarejestrowana pod sygnaturą VII SA/Wa 2389/22, w której ww. zarzucili naruszenie: art. 29 i art. 30 ustawy Prawo budowlane (P.b.); art. 3 pkt 6, pkt 7a i pkt 8 P.b.; art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 50 ust. 1 oraz art. 52 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503, dalej: u.p.z.p.); art. 53 ust. 3 u.p.z.p. oraz § 9 ust. 1 i 2 oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588); art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 75 ust. 1 i art. 77 ust. 1 k.p.a.
Skarga X została zarejestrowana pod sygnaturą VII SA/Wa 2333/22 i obejmowała zaskarżenie decyzji GINB w zakresie uchylenia decyzji Wojewody Śląskiego z 21 kwietnia 2022 r. nr [...] i umorzenia postępowania organu I instancji dotyczącej zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę gazociągu na działkach o numerach: [...] i [...], położonych w obrębie [...] [...]. Zaskarżonej w części decyzji skarżący postawił zarzuty naruszenia: art. 35 ust. 1 oraz ust. 4, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 41 ust. 1-3 w związku z art. 3 pkt 7, art. 3 pkt 10 oraz art. 3 pkt 12 P.b. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz.U. z 2021 r. poz.1836 ze zm., dalej: specustawa gazowa) w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 105 § 1 k.p.a.; art. 35 ust. 1 oraz ust. 4 P.b. w zw. art. 15 ust. 2 i z art. 1 ust. 2 pkt 7 specustawy gazowej; art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 41 ust. 1-3 w zw. z art. 3 pkt 7, art. 3 pkt 10 i art. 3 pkt 12 P.b. w zw. z § 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz.U. z 2003 r. Nr 47, poz. 401) w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 specustawy gazowej.
W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Postanowieniem z 4 stycznia [...]3 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie połączył sprawy o sygnaturach: VII SA/Wa 2389/22 i VII SA/Wa 2333/22 do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Obie sprawy zostały po połączeniu prowadzone pod jedną, wcześniejszą sygnaturą - VII SA/Wa 2333/22.
Uzasadniając przywołane na wstępie rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga A. G. i D. W. nie zasługuje na uwzględnienie, natomiast skarga X spowodowała uchylenie decyzji w zaskarżonej części.
W ocenie Sądu z akt sprawy wynika, że inwestor spełnił wszystkie wymogi stawiane przez ustawę P.b. niezbędne dla uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz wymogi stawiane przez specustawę gazową, dołączając do swojego wniosku wymagane dokumenty. Organy obu instancji stwierdziły zgodność projektu budowanego z ustaleniami decyzji lokalizacyjnej, wymaganiami dotyczącymi ochrony środowiska, w szczególności z decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia 10 grudnia [...]0 r., znak: [...] o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (dalej: decyzja środowiskowa), zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletność projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także sporządzenie i sprawdzenie projektu przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem potwierdzającym wpis na listę członków izby samorządu zawodowego inżynierów budownictwa.
Odnośnie lokalizacji inwestycji na działkach skarżących: A. G. - nr [...] oraz D. W. – nr [...] Sąd podniósł, że skoro w dacie wydania pozwolenia na budowę w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja lokalizacyjna, to organy obu instancji nie były uprawnione do sprawdzania prawidłowości decyzji lokalizacyjnej, jak też postępowania poprzedzającego jej wydanie. Ewentualna kontrola legalności ostatecznej decyzji lokalizacyjnej może być dokonana wyłącznie w trybie nadzwyczajnym, lecz skoro decyzja ta nie została usunięta z obrotu prawnego, to była wiążąca w sprawie pozwolenia na budowę. W toku niniejszego postępowania administracyjnego organy orzekające słusznie zdaniem Sądu uznały, że na etapie pozwolenia na budowę są związane decyzją lokalizacyjną i nie mogą kształtować warunków lokalizacji przedmiotowej inwestycji odmiennie od ustalonych w tejże decyzji lokalizacyjnej. Zagadnienia dotyczące formy i wysokości odszkodowania za rzeczywiste szkody powstałe w wyniku realizacji inwestycji w zakresie budowy terminalu są przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego na podstawie art. 23 i art. 24 specustawy gazowej. Wszelkie więc zarzuty skarżących dotyczące nierozważenia propozycji alternatywnego przebiegu gazociągu nie mogą być w ocenie Sądu skuteczne w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o pozwolenie na budowę. Istotne jest, że o przebiegu inwestycji decyduje inwestor i autor projektu, a organy w postępowaniu o pozwolenie na budowę sprawdzają jedynie zgodność z prawem przebiegu inwestycji opisanej w projektach: architektoniczno-budowlanym i zagospodarowania terenu. W tym kontekście ważny jest zdaniem Sądu również fakt, że decyzja lokalizacyjna przedmiotowej inwestycji podlega natychmiastowemu wykonaniu (zob. jej punkt XVIII) na podstawie art. 34 ust. 1 specustawy drogowej, tzn. że staje się natychmiast wykonalna i jednocześnie stanowi tytuł egzekucyjny. Nie ma więc tu czasu i miejsca na zmianę przebieg linii gazociągu. Tym samym wszelkie zarzuty skarżących dotyczące przebiegu postępowania dotyczącego uzyskiwania decyzji lokalizacyjnej spornej inwestycji (np. zarzut braku doręczenia decyzji lokalizacyjnej) pozostają poza kontrolą zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu rację ma również organ odwoławczy, że w toku postępowania o pozwolenie na budowę nie przeprowadza się konsultacji w sprawie przebiegu inwestycji. Z uwagi natomiast na nadanie decyzji lokalizacyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności, działania na działkach skarżących oznaczonych numerami: [...] i [...] stanowiły realizację przysługujących inwestorowi uprawnień zgodnie z prawem.
Sąd podniósł, że w skardze A. G. i D. W. postawili zarzuty naruszenia wskazanych przepisów u.p.z.p., podnosząc brak analizy określonej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz nieuwzględnienie ich prawa własności do nieruchomości poprzez całkowitą zmianę dotychczasowego zagospodarowania działek nr [...] i [...] w związku z przebiegiem planowanej inwestycji. Tego rodzaju zarzuty prawidłowo organ odwoławczy uznał za niezasadne, ponieważ przedmiotowa inwestycja nie jest realizowana na podstawie u.p.z.p., tylko (jak już wyżej wskazywano) specustawy gazowej, która w treści art. 13 ust. 1 wprost przewiduje, że przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mają zastosowania w sprawach określonych w rozdziale ustawy dotyczącym przygotowania inwestycji w zakresie terminalu. Poza tym art. 14b specustawy gazowej przewiduje, że do inwestycji w zakresie terminalu, wobec której została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, nie stosuje się przepisów odrębnych ustaw w zakresie, w jakim uzależniają one przygotowanie lub realizację tej inwestycji lub jej części od uzyskania decyzji administracyjnej lub innego rozstrzygnięcia, chyba że inwestor wystąpi o ich wydanie.
Sąd nie podzielił zarzutów skargi osób fizycznych w odniesieniu do naruszenia art. 29 i art. 30 P.b. oraz art. 3 pkt 6, 7a i 8 P.b. poprzez uznanie, że wniosek inwestora nie dotyczył "budowy gazociągu", tylko "remontu gazociągu". W tym zakresie Sąd zauważa, że postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę dotyczyło wniosku inwestora z 2 marca 2022 r., który obejmował inwestycję pod nazwą: "Budowa gazociągu DN250; MOP 5,5 MPa; PN 6,3 relacji [...] – [...] w miejscowości [...]" (vide strona 2 wniosku). Następnie pismem z 16 marca 2022 r. inwestor zmienił nazwę planowanej inwestycji na: "Budowa gazociągu DN250; MOP 5,5 MPa; PN 6,3 wraz z demontażem odcinka gazociągu dn250-L=12m, relacji [...] - [...] w miejscowości [...]". Tak więc na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę inwestor dostosował nazwę zadania inwestycji w sposób niebudzący wątpliwości, że – jak wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji - chodzi o uzyskanie pozwolenia na budowę gazociągu o średnicy DN 250 mm i maksymalnym ciśnieniu roboczym MOP 5,5 MPa, wykonanego z rur stalowych, wzdłuż gazociągu istniejącego oraz wykonanie odcinka gazociągu w rejonie przekroczenia terenu zalewowego wraz z korytem rzeki [...] na długości 1645,60 m, włączenie projektowanego odcinka gazociągu do istniejącej sieci przesyłowej oraz rozbiórka (po włączeniu nowego odcinka gazociągu do eksploatacji) odcinka gazociągu nad rzeką [...] o długości 12 m (str. 8 projektu budowlanego). Przy czym z projektu zagospodarowania terenu (arkusze 1-3) wynika, że nie na całej długości projektowany gazociąg przebiega wzdłuż istniejącego gazociągu. Na niektórych odcinkach, w tym na działkach A. G. i D. W., gazociąg biegnie nową trasą. Słusznie więc organy orzekające określiły charakter przedmiotowej inwestycji jako budowę gazociągu wraz z rozbiórką (krótkiego odcinka).
Zdaniem Sądu z analizy art. 3 pkt 6, 7a i 8 P.b. jasno wynika, że przedmiotowa inwestycja nie jest remontem, tzn. nie polega na odtworzeniu stanu pierwotnego. Projektowany gazociąg usytuowany jest w innym miejscu niż istniejący i ma inną długość. Ponadto inwestycja nie obejmuje rozbiórki całego istniejącego gazociągu, a jedynie jego niewielkiego fragmentu. Nie ulega zatem zdaniem Sądu wątpliwości, że w omawianej sprawie mamy do czynienia z budową nowego odcinka gazociągu. Organy obu instancji prawidłowo więc przeprowadziły postępowanie w zakresie pozwolenia na budowę zgodnie z zasadą rozpoznania sprawy w oparciu o merytoryczną treść wniosku (budowa gazociągu, a nie jego remont). Sąd zauważył przy tym, że decyzja lokalizacyjna, mająca wiążące znaczenie w przedmiotowym postępowaniu, również dotyczyła "budowy gazociągu", wyłączenia z użytkowania odcinka gazociągu istniejącego i częściowym demontażu po włączeniu nowego gazociągu do eksploatacji, chociaż w ramach realizacji inwestycji pod nazwą "Remont gazociągu DN250; MOP 5,5 MPa; PN 6,3 relacji [...] -[...] w miejscowości [...]". Sąd podniósł, że wprawdzie na początkowym etapie inwestycyjnym, tj. w sentencji decyzji środowiskowej, organ właściwy do jej wydania powtórzył nieprecyzyjną – z punktu widzenia przepisów P.b. – nazwę inwestycji podaną we wniosku inwestora o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z 27 października [...]0 r., wskazując na "remont gazociągu", to jednak w tym zakresie w pełni podzielił stanowisko GINB zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przebieg projektowanego gazociągu w dokumentacji środowiskowej pokrywa się z przebiegiem inwestycji określonym w projekcie budowalnym. Nie ma więc istotnego znaczenia pierwotne określenie inwestycji jako "remont gazociągu", ponieważ zakres realizowanej inwestycji objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę jest identyczny z wnioskiem o lokalizację inwestycji celu publicznego oraz dokumentacją załączoną do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (charakterystyka przedsięwzięcia, załącznik mapowy do wniosku). Z akt administracyjnych wynika ponadto, że skarżący D. W. na etapie postępowania o wydanie decyzji lokalizacyjnej w piśmie z 15 czerwca 2021 r. składał zastrzeżenia, które świadczą, iż miał świadomość, że przedmiotem tego postępowania jest budowa, a nie remont gazociągu. Zgodnie z art. 29 ust. 5 P.b. inwestor ma prawo do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, zamiast dokonania zgłoszenia dotyczącego robót budowlanych. Chybione są więc zdaniem Sądu zarzuty skargi dotyczące naruszenia w niniejszej sprawie art. 29 i art. 30 P.b.
W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze A. G. i D. W. Sąd stwierdził, że nie miały one miejsca podczas wydawania zaskarżonej decyzji, w szczególności nie doszło do naruszenia zasady czynnego udziału w postępowaniu z art. 10 § 1 k.p.a. czy też obowiązków informacyjnych organu z art. 9 k.p.a. W toku postępowania przed Wojewodą ww. skarżący zostali zawiadomieni o wszczęciu postępowania, A. G. poprzez swojego pełnomocnika zapoznawał się z aktami sprawy w dacie 29 marca 2022 r., a w pismach z 28 marca 2022 r. i 30 marca 2022 r. skarżący składali swoje zastrzeżenia do przebiegu inwestycji przez ich działki, które były przedmiotem analizy inwestora, o czym świadczą skierowane do skarżących pisma z odpowiedziami z 4 i 8 kwietnia 2022 r. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę A. G. i D. W..
W odniesieniu do skargi X, kwestionującej część decyzji ostatecznej GINB w zakresie uchylenia decyzji Wojewody w części i umorzenia postępowania co do działek o numerach: [...] i [...], Sąd podzielił zarzuty w niej zawarte. Wskazał, że przede wszystkim GINB nie uzasadnił w sposób wszechstronny, dlaczego postępowanie dotyczące zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na ww. działkach jest bezprzedmiotowe. Zdaniem Sądu niewystarczającym uzasadnieniem tego stanowiska jest ocena organu odwoławczego, że na tych działkach nie przewidziano realizacji obiektów budowlanych, tylko usytuowanie pasa montażowego przedmiotowej inwestycji. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. przewiduje, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Z dołączonej do wniosku o pozwolenie na budowę dokumentacji projektowej wynika, że dla inwestora nie jest bezprzedmiotowe uwzględnienie we wnioskowanej decyzji działek o numerach: [...] i [...], stanowiących pas montażowy, który miał służyć wykonaniu szeregu prac przygotowawczych i montażowych nowego gazociągu, jak również jako teren manewrowania sprzętów mechanicznych. Organ odwoławczy, podejmując decyzję o bezprzedmiotowości części decyzji Wojewody, nie przeanalizował wskazanych w skardze X przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 3 pkt 7, 10, 12 P.b., art. 41 ust. 1-3 P.b. GINB nie odniósł się do wiążącego organy obu instancji charakteru wniosku inwestora o wydanie "pozwolenia na budowę", z uwzględnieniem wiążącej decyzji lokalizacyjnej oraz przeznaczenia działek nr [...] i nr [...] na pas montażowy gazociągu, zagospodarowany do wykonania robót, polegających na przygotowaniu, ułożeniu oraz zespawaniu na wskazanych działkach nadziemnego odcinka gazociągu i wciągnięcia do przewiertu HDD. W ocenie skarżącego są to roboty budowalne w rozumieniu art. 3 pkt 7 P.b. (obejmujące m.in. roboty montażowe), stanowiące jednocześnie obszar terenu budowy (art. 3 pkt 10 P.b.). Tymczasem organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji z jednej strony uznał, że działki przeznaczone na pas montażowy nie należą do obszaru robót budowlanych, jednocześnie jednak ocenił, że zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 35 ust. 1 P.b. oraz art. 15 ust. 2 specustawy gazowej. Jeśli więc GINB uznał, że w decyzji lokalizacyjnej ustalono granice pasów montażowych na cele wykonania projektu gazociągu (strona 4 decyzji), to w sytuacji wiążącego charakteru tej decyzji w postępowaniu o wydanie "pozwolenia na budowę" niezrozumiałe jest dla Sądu potraktowanie części decyzji Wojewody w zakresie działek nr [...] i nr [...] jako bezprzedmiotowej. Inwestor wskazał w swojej skardze, że na ww. działkach będą prowadzone prace o charakterze robót budowlanych, sam pas montażowy będzie stanowił teren budowy w rozumieniu art. 3 pkt 7 i pkt 10 P.b.
Sąd zauważył, że ustawa P.b. nie zawiera pojęcia "montażu". Pojęcie montażu jest adekwatne do procesu powstawania budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b., a tym samym realizacja tego rodzaju robót budowlanych wymagała uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W niniejszym postępowaniu na działkach przeznaczonych na pas montażowy przewidziane są prace spawalnicze i montażowe gazociągu o długości 450 m, wciągnięcie gazociągu do przewiertu HDD, dojazd oraz inne prace przygotowawcze i zabezpieczające (np. dostęp do urządzeń spawalniczych, wykopowych, transport materiałów). Organ odwoławczy nie ocenił przeznaczenia działek stanowiących pas montażowy w kontekście zaplecza budowy gazociągu, o którym jest mowa w art. 3 pkt 10 P.b. Skarżący X w skardze zwrócił uwagę, że brak uznania pasa montażowego za teren budowy w rozumieniu ww. definicji ustawowej jest naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 7 specustawy gazowej, czego GINB w swojej decyzji w części umorzenia nie rozważył. Poza tym zasadnie skarżący wskazał, że organ odwoławczy powinien z urzędu uwzględnić pas montażowy wyznaczony na działach nr [...] i nr [...] jako teren budowy, ponieważ inwestor na podstawie decyzji lokalizacyjnej posiada prawo do dysponowania tymi działkami na cele budowlane oraz uprawnienie do wykonywania na nich robót budowlanych. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 14 specustawy gazowej z dniem wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu inwestor uzyskuje prawo do dysponowania nieruchomościami, o których mowa w ust. 3 i ust. 6a oraz w art. 24 ust. 1, na cele budowlane niezbędne do realizacji i eksploatacji inwestycji w zakresie terminalu. Słusznie również w skardze inwestor zwrócił uwagę, że w powyższym przepisie ustawodawca wprowadził szersze pojęcie "realizacji" inwestycji w stosunku do definicji robót budowlanych.
Sąd ponadto wskazał na treść decyzji lokalizacyjnej, z której wynika, że działki nr [...] i nr [...] znajdują się w obrębie granic terenu inwestycji, w tym linii rozgraniczających teren inwestycji. GINB wyłączył z zaskarżonej decyzji ww. działki stanowiące pas montażowy i w tym zakresie uznał, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę gazociągu jest bezprzedmiotowe, jednak nie tylko tego nie uzasadnił, ale jest w swoim rozstrzygnięciu niekonsekwentny, ponieważ nie orzekł w ten sam sposób w odniesieniu do działki nr [...], przeznaczonej również na montaż gazociągu, czy też działki nr [...] objętej strefą kontrolowaną – brak robót (por. punkt IX.1., strona 6 i 7 decyzji lokalizacyjnej). Na wskazanych przez Sąd działkach również nie przewidziano realizacji jakichkolwiek obiektów budowlanych, a GINB w tej części nie umorzył postępowania organu I instancji. To w ocenie Sądu świadczy o dowolnej i niezrozumiałej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego dokonanej przez organ odwoławczy w odniesieniu do oceny zasadności objęcia pozwoleniem na budowę gazociągu działek nr [...] i nr [...]. Sąd dodał, że z akt administracyjnych wynika, iż sprawa uzyskania pozwolenia na budowę na ww. działkach niewątpliwie posiada charakter sprawy administracyjnej, a inwestor dysponuje interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. do uzyskania tego pozwolenia na budowę w granicach pasa montażowego, potrzebnego do przeprowadzenia inwestycji. Organ odwoławczy naruszył więc przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. przez brak właściwego uzasadnienia zastosowania umorzenia postępowania w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę gazociągu w zakresie dwóch działek, stanowiących pas montażowy. Samo wskazanie art. 105 § 1 k.p.a., jako podstawy prawnej częściowego umorzenia przedmiotowego postępowania administracyjnego, nie jest w tym przypadku zdaniem Sądu wystarczające, bez analizy całokształtu norm prawa materialnego, wynikających z P.b. i specustawy gazowej. W związku z powyższym Sąd uchylił decyzję GINB w zaskarżonej przez X części.
Skargą kasacyjną A. G. i D. W. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
1) prawa materialnego, a to:
a) art. 28 w zw. z art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z [...]3 r. poz. 682 z późn. zm.; dalej: P.b.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że X S.A. (inwestor) złożył pełny i poprawny pod względem formalnoprawnym wniosek o pozwolenie na budowę, podczas gdy przedłożona przez niego w toku postępowania dokumentacja dotyczyła innego przedsięwzięcia, tj. nie "budowy gazociągu", a jego "remontu" - jak wynika z treści decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 1 października [...] r. nr [...] z (numer sprawy: [...]) w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji, jak również z treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 10 grudnia [...]0 r. wydanej przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Katowicach (numer sprawy: [...]),
b) art. 3 pkt 6 i 8 P.b. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na utożsamieniu pojęcia "remontu" i "budowy", podczas gdy terminy te posiadają swoje definicje legalne na gruncie P.b., a ich zakresy znaczeniowe są rozbieżne, tj. budowa definiowana jako wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu nie może stanowić jednocześnie remontu, który obejmuje operacje na obiekcie już istniejącym,
c) art. 13 ust. 3 oraz art. 15 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1836 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przedłożona przez X S.A. w toku postępowania decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, podczas gdy (a contrario) nie zachodzi tutaj sytuacja związania decyzją lokalizacyjną, bowiem nie zachodzi tożsamość przedsięwzięcia analizowanego w toku wydawania decyzji przez Wojewodę Śląskiego z dnia 1 października 1 r. nr [...] z (nr sprawy: [...]) w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji (decyzja dotyczyła "remontu") a postępowaniem w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę (które dotyczyło "budowy"),
d) art. 35 ust. 1 pkt I lit. a P.b. w zw. z art. 15 ust. 5 ustawy o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (dalej zwanej specustawą gazową), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie w toku postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, że projekt jest zgodny z decyzją lokalizacyjną Wojewody Śląskiego z dnia 1 października 2021 r. nr [...] z (nr sprawy: [...]), podczas gdy dotyczyła ona innego przedsięwzięcia (decyzja dotyczyła "remontu"),
2) przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 ust. 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja powinna podlegać uchyleniu w całości.
Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżących kasacyjnie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W udzielonej odpowiedzi na skargę kasacyjną opracowanej w dniu 1 października 2025 r. X S.A. z siedzibą w [...] wniósł o oddalenie wniesionej skargi kasacyjne oraz zasądzenie na rzecz uczestnika kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżących poparł wniesioną skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z [...]4 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania podniesionych zarzutów kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Wyjaśniając przesłanki nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego należy zauważyć, iż Sąd pierwszej instancji przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonej decyzji GINB z dnia 7 września 2022 r., wskutek wniesionych dwóch skarg przez A. G. i D. W. oraz inwestora, podzielił stanowisko X S.A. i w pkt I zaskarżonego wyroku uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej uchylenia decyzji Wojewody Śląskiego z 21 kwietnia 2022r. nr [...] i umorzenia postępowania organu pierwszej instancji w odniesieniu do działek nr [...] i nr [...] położonych w obrębie [...], natomiast w zakresie skargi wniesionej przez A. G. i D. W. w pkt II kwestionowanego rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. i oddalił ich skargę. Skarga kasacyjna A. G. i D. W. zaskarża wyrok Sądu pierwszej instancji "w całości" a więc i również w zakresie w jakim uchylono zaskarżoną decyzję w części dotyczącej uchylenia decyzji Wojewody Śląskiego z 21 kwietnia 2022 r. nr [...] i umorzenia postępowania organu pierwszej instancji w odniesieniu do działek nr [...] i nr [...] położonych w obrębie [...], przy czym zarówno w petitum kasacji jak i w jej motywach brak jest zarzutów wobec tej części zaskarżonego wyroku dotyczących ww. działek [...] i [...]. Natomiast brak konkretnych zarzutów we wniesionym środku odwoławczym do tej części wyroku Sądu pierwszej instancji nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na dokonanie jego weryfikacji w tej właśnie części. Zasada związania zarzutami skargi kasacyjnej nie pozwala sądowi kasacyjnemu konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani ich uściślać, czy też w inny sposób korygować (por. wyroki NSA: z dnia 30 marca 2004 r., sygn. akt GSK 10/04 oraz z dnia 7 września 2004 r., sygn. akt FSK 102/04). Naczelny Sąd Administracyjny nie może zatem domniemywać zakresu zarzutów dotyczących ww. części rozstrzygnięcia WSA w Warszawie zamieszczonego w jej pkt I., stąd w tych okolicznościach przyjąć należy, iż związanie zarzutami skargi kasacyjnej nie pozwala Sądowi odwoławczemu brać pod uwagę naruszenia przepisów prawa innych niż wprost wskazane jako naruszone w treści skargi kasacyjnej. Zatem zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji wobec tejże części wyroku przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80,105 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. jest rozstrzygnięciem, które nie zostało skutecznie zakwestionowane wniesioną kasacją.
Natomiast przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania zamieszczonych w skardze kasacyjnej A. G. i D. W. to w okolicznościach tej sprawy pozostają one całkowicie nieusprawiedliwione. Zarzuty te koncentrują się w całości na jednej kwestii a to, że złożony i poprawiony projekt budowlany spornej inwestycji objętej postępowaniem w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dotyczył innego przedsięwzięcia niż to wynikające z wiążącej w sprawie decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 1 października 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji towarzyszącej w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu jak również z treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 10 grudnia 2020 r. wydanej przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Katowicach (numer sprawy: [...]), gdzie planowane przedsięwzięcie, zdaniem skarżących kasacyjnie, określano jako remont gazociągu DN 250 relacji [...]-[...] a nie jak przyjęto w zaskarżonej decyzji jako budowę gazociągu. Tym samym w przedmiotowym postępowaniu, zdaniem skarżących, przedłożona decyzja Wojewody Śląskiego z dnia 1 października 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji towarzyszącej w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu, nie wiąże organu architektoniczno-budowlanego, bowiem nie zachodzi tożsamość przedsięwzięcia analizowanego w toku niniejszego postępowania. Zdaniem skarżących inny jest zakres pojęcia "remontu" i "budowy". Stąd też w tych warunkach jak podniesiono to w zarzutach skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji wadliwie oddalił skargę stron w sytuacji gdy zaskarżona decyzja powinna podlegać uchyleniu w całości. Dlatego też w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazano na błędne zastosowanie art. 28 w zw. z art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, błędną wykładnię art. 3 pkt 6 i 8 Prawa budowlanego, niewłaściwe zastosowanie art. 13 ust. 3 oraz art. 15 ust. 2 i 5 specustawy oraz art. 35 ust. 1 pkt I lit. a P.b. w zw. z art. 15 ust. 5 specustawy gazowej. Natomiast w zakresie obrazy przepisów postępowania, powołano się na naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. Tak sformułowane zarzuty jednak nie pozwalały na eliminację z obrotu prawnego zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
W przedmiotowej sprawie jest niesporne, iż do Wojewody Śląskiego dnia 2 marca 2022 r. wpłynął wniosek X S.A. o udzielenie pozwolenia na budowę dla zamierzenia pn. "Budowa gazociągu DN250, Mop 5,5; PN6.3 relacji [...]-[...] w miejscowości [...]". Drogą elektroniczną 16 marca 2022 r. inwestor zmienił nazwę zamierzenia budowlanego na "Budowa gazociągu DN250, Mop 5,5; PN6.3 wraz z demontażem odcinka gazowego dn250-L=12m, relacji [...]-[...] w miejscowości [...]" co spowodowane było tym, że zaplanowano również rozbiórkę odcinka gazociągu nad rzeką [...].
Wojewoda Śląski decyzją z dnia 21 kwietnia 2022 r. na podstawie art. 15 ust.1 w zw. z art. 38 pkt 2 lit zg specustawy gazowej w zw. z art. 28, 33 ust.1, 34 ust.4 Prawa budowlanego zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla X S.A. w [...] obejmującego inwestycję "Budowa gazociągu DN250, Mop 5,5; PN6.3 wraz z demontażem odcinka gazowego dn250-L=12m, relacji [...]-[...] w miejscowości [...]" na działkach ewidencyjnych tam wymienionych w tym działkach należących do skarżących kasacyjnie a to nr [...] i [...]. Decyzja podlegała natychmiastowemu wykonaniu – art. 34 ust.1 specustawy gazowej.
Należy podkreślić, iż w toku postępowania przed organem pierwszej instancji A. G. jak i D. W. złożyli zastrzeżenia do przedmiotowego zamierzenia wskazując, że inwestor poszerzył je w sposób istotny w porównaniu z pierwotną nazwą inwestycji na etapie postępowania lokalizacyjnego dot. remontu ww. gazociągu. Inwestor wyjaśnił (patrz: pismo z 30 marca 2022 r.), że zakres realizowanego zamierzenia jest identyczny z wnioskiem o lokalizację inwestycji celu publicznego, zmienił jedynie tytuł a cel zamierzenia pozostał taki sam, nie zmienił się. Stanowisko to zaaprobował organ pierwszej instancji
Po rozpoznaniu odwołania A. G. i D. W. GINB decyzją z 7 września 2022 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji w części dotyczącej zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na działkach [...] i [...] położonych w obrębie [...] [...], zaś w pozostałym zakresie utrzymał decyzję I instancji w mocy.
Uznano, że na działkach [...] i [...] położonych w obrębie [...] [...] nie przewidziano realizacji jakichkolwiek obiektów budowlanych (przewidziano usytuowanie pasa montażowego inwestycji), stąd w tym zakresie uchylono decyzję I instancji i zastosowano art. 105 § 1 k.p.a.
Utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy w pozostałym zakresie organ odwoławczy wskazał, w szczelności mając na uwadze zarzuty kasacji, iż projektowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami decyzji Wojewody Śląskiego z 1 październik 2021r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji towarzyszącej w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu, jak też projekt ten odpowiada wymogom decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 10 grudnia 2020 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, w której to stwierdzono brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko. Stanowisko powyższe zaaprobował Sąd pierwszej instancji, z czym Sąd odwoławczy w pełni się zgadza podzielając to ustalenie jako jednoznacznie prawidłowe.
Twierdzenia skarżących kasacyjnie, iż w realiach tej sprawy nie zachodzi związanie decyzją lokalizacyjną Wojewody Śląskiego z dnia 1 października 2021 r. co do przedmiotu inwestycji oraz, że pod względem formalnoprawnym wniosek inwestora dotyczył innego przedsięwzięcia niż to oznaczone w decyzji lokalizacyjnej oraz decyzji środowiskowej jest twierdzeniem dowolnym nie wynikającym z analizy akt tej sprawy.
Przede wszystkim na wstępnym etapie planowanej inwestycji nazwa jej została określona w sposób ogólny jako "Remont gazociągu DN250, MOP 5.5 M.Pa; Pn 6,3 MP relacji [...]-[...] w miejscowości [...]". Nazwa ta była pochodną planów inwestycyjnych wnioskodawcy na spornym terenie ogólnie dotyczącym inwestycji towarzyszącej inwestycjom w zakresie terminalu. Poza tym zakres tej inwestycji szczegółowo określono w załączniku mapowym do wniosku inwestora, w którym wrysowano zarówno istniejący jak i projektowany gazociąg. Taki rodzaj inwestycji był przedmiotem oceny w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jak wynika z treści decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia 10 grudnia 2020 r. wprawdzie stwierdzono brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko wyżej oznaczonej inwestycji niemniej jednak jak wskazuje uzasadnienie tej decyzji organ zakwalifikował planowane przedsięwzięcie jako przebudowa instalacji do przesyłu gazu, do rodzaju przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust.2 pkt 2 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 31 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - jako przedsięwzięcie potencjalnie znacząco odziaływujące na środowisko. Organ jednoznacznie w motywach tej decyzji na jej stronie 4 określił, że planowana inwestycja polegać będzie na przebudowie (wymianie) odcinka istniejącego gazociągu o długości 1725 m. Długość odcinka projektowanego wynosi 1659mb. To taka inwestycja była przedmiotem oceny środowiskowej.
Decyzja administracyjna jest aktem administracyjnym, który składa się z rozstrzygnięcia i uzasadnienia. Obie te części stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym. Żadna z tych części nie może istnieć samodzielnie w obrocie prawnym. Z tego też względu powinny one być wewnętrznie spójne. Uzasadnienie decyzji, stanowiące jej obowiązkowy składnik, jest wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego rozstrzygnięcia (części dyspozytywnej decyzji). Zatem kwestia zatytułowania we wniosku inwestora o wydanie decyzji środowiskowej spornej inwestycji jako "Remont gazociągu DN250" w kontekście tego, iż przedmiotem oceny była kompleksowa ocena całości inwestycji przedstawionej w załączniku mapowym a więc jego budowa/przebudowa na oznaczonym odcinku gazociągu, pozostaje prawnie bez znaczenia skoro mamy w efekcie w ramach postępowania środowiskowego do czynienia z tożsamą inwestycją będącą przedmiotem decyzji w niniejszej sprawie. Zakres realizowanego zamierzenia nie jest zatem sprzeczny z decyzją środowiskową a zmodyfikowany tytuł inwestycji na obecnym etapie nie świadczy o zmianie rodzaju inwestycji w kontekście wydanej w tym zakresie decyzji środowiskowej.
Następnie w ramach przedmiotowego procesu inwestycyjnego wydano decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu. Decyzja lokalizacyjna Wojewody Śląskiego z dnia 1 października 2021 r. nr [...] w jej sentencji wyraźnie wskazywała, że inwestycja dotyczy budowy gazociągu, polegającego w przeważającej części wzdłuż gazociągu istniejącego metodą wykopów otwartych na długości około 1200mb, wykonaniu odcinka gazociągu w rejonie przekroczenia terenu zalewowego wraz z korytem rzeki [...] metodą bezwykopową tj. przewiertu HDD na długości około 450m, wykonaniu odcinków gazociągów w miejscu przekroczenia przez pasy uliczne metodą wykopów otwartych lub przewiertem, włączenia projektowanego odcinka gazociągu do istniejącej sieci przesyłowej, wyłączenia z użytkowania odcinka gazociągu istniejącego i częściowym demontażu po włączeniu odcinka nowego gazociągu do eksploatacji, w ramach inwestycji "Budowa gazociągu DN250, Mop 5,5; PN6.3 relacji [...]-[...] w miejscowości [...]". Decyzja ta zawierała określenie granic terenu objętego inwestycją, w tym linie rozgraniczające teren inwestycji. Decyzji tej w pkt XVIII nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Decyzja ta stosownie do treści art. 13 ust. 3 oraz art. 15 ust. 2 i 5 specustawy gazowej była wiążąca w postępowaniu o pozwolenie na budowę stąd wiązała wojewodę przy wydawaniu pozwolenia dla inwestycji towarzyszącej inwestycjom w zakresie terminalu. Skoro w dacie rozpatrywania sprawy w przedmiocie pozwolenia na budowę w obrocie prawnym funkcjonowała ww. decyzja lokalizacyjna z rygorem natychmiastowej wykonalności, to organy obu instancji nie były uprawnione do sprawdzania prawidłowości decyzji lokalizacyjnej, jak też postępowania poprzedzającego jej wydanie –patrz wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 622/21, co trafnie przyznał Sąd pierwszej instancji.
Zgodnie z art. 35 ust.1 pkt 1a Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.
Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego istotą decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest określenie rodzaju inwestycji, która stanowiąc realizację celu publicznego, wskazuje na warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Jednocześnie decyzja taka określa linie rozgraniczające teren. W tym kontekście kwestia jak dana inwestycja została zatytułowana we wniosku jest prawnie irrelewantna. Często bowiem nazwa inwestycji jest pochodną planów inwestycyjnych wnioskodawcy i wynika z określonego zatytułowania inwestycji w planach budżetowych. Wszelkie dywagacje dotyczące definiowania pojęcia przebudowy, jak i oceny czy dana inwestycja stanowi budowę a nie przebudowę, nie mają żadnego znaczenia dla sprawy-patrz wyrok NSA z dnia 4 października 2022 r. sygn. akt II OSK 2962/19. W tej sprawie decyzja lokalizacyjna dotyczyła bowiem zmiany zasady zagospodarowania terenu poprzez budowę gazociągu o wskazanych parametrach, wzdłuż gazociągu istniejącego oraz wykonania odcinka gazociągu w rejonie terenu zalewowego wraz z korytem rzeki [...], włączenia projektowanego odcinka gazociągu do istniejącej sieci przesyłowej oraz rozbiórki (demontażu) (po włączeniu nowego odcinka gazociągu do eksploatacji) odcinka gazociągu nad rzeka [...]. Te działania były przewidziane w ramach realizacji inwestycji nazwanej "Remont gazociągu DN250, MOP 5.5 M.Pa; Pn 6,3 MP relacji [...]-[...] w miejscowości [...]". Tak oznaczony w ww. decyzji lokalizacyjnej zakres inwestycji nie może być utożsamiany z remontem gazociągu o jakim mowa w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Planowana inwestycja nie polegała na odtworzeniu stanu pierwotnego, lecz wyraźnej rozbudowie spornego gazociągu z elementem remontu (demontażu) w odniesieniu jedynie do 12 metrowej jego starej części, niezależnie od tego, że gazociąg planowany usytuowany jest w innym miejscu niż istniejący i ma inną długość. Jednakże należy w tym miejscu podkreślić, iż tak określona inwestycja towarzysząca inwestycji w zakresie terminalu realizowana przez X S.A. w decyzji lokalizacyjnej stanowi wprost dopuszczalny w ramach specustawy gazowej projekt inwestycyjny polegający generalnie na budowie gazociągów w celu zmiany przebiegu trasy istniejących gazociągów przesyłowych wysokiego ciśnienia albo ich odbudowy, rozbudowy, przebudowy, remontu, rozbiórki lub zmiany sposobu użytkowania wraz z infrastrukturą niezbędną do ich obsługi (art. 38 pkt 2 lit. zg specustawy gazowej).
Zatem tak określona decyzja lokalizacyjna miała niewątpliwie charakter wstępny i określała dopuszczalność spornego zamierzenia w wyznaczonej przez inwestora lokalizacji wskazując ogólne warunki, którym inwestycja winna odpowiadać, natomiast uszczegółowienie tych warunków następowało na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, właśnie w ramach postępowania przed organami architektoniczno-budowlanymi.
Z kolei przedstawiony wniosek o zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę obejmował wraz z niezbędną dokumentacją doprecyzowany już na tym etapie zakres przedmiotowej inwestycji polegającej na "Budowie gazociągu DN250, MOP 5,5; PN6.3 wraz z demontażem odcinka gazowego dn250-L=12m, relacji [...]-[...] w miejscowości [...]". Inwestycja ta polega na budowie gazociągu o średnicy DN 250 mm i maksymalnym ciśnieniu roboczym MOP 5.5 MPa wykonanego z rur stalowych, wzdłuż gazociągu istniejącego oraz wykonania odcinka gazociągu w rejonie terenu zalewowego wraz z korytem rzeki [...] o dł-1645,60 m, włączenia projektowanego odcinka gazociągu do istniejącej sieci przesyłowej oraz rozbiórki (po włączeniu nowego odcinka gazociągu do eksploatacji) odcinka gazociągu nad rzeką [...] o długości 12 m. Taka inwestycja określona we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę pozostawała, co zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest niesporne, w zgodzie zarówno z decyzją lokalizacyjną Wojewody Śląskiego z 1 października 2021 r. nr [...] (z nadanym rygorem natychmiastowej wykonalności) jak również wymogami środowiskowymi wynikającymi z decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 10 grudnia 2020 r. o czym wyżej pisano. To, iż doszło do zmiany jedynie tytułu określającego realizowaną inwestycję, przy niezmienionym od samego początku właściwie określonym jej celu w ramach konkretnego zamierzenia sprawia, że opisywane w skardze kasacyjnej naruszenia prawa nie występują w przypadku przedmiotowej inwestycji towarzyszącej inwestycjom w zakresie terminalu.
Istotne w realiach niniejszego postępowania jest to, że na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę inwestor dostosował nazwę zadania realizacyjnego w sposób niebudzący wątpliwości do jej istoty a ta nie jest sprzeczna z zakresem inwestycji objętej rozstrzygnięciami wskazywanymi w petitum kasacji, a to decyzji lokalizacyjnej i środowiskowej. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie było podstaw do uznania, że w realiach niniejszej sprawy z naruszeniem art. 28 w zw. z art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego inwestor nie złożył pełnego pod względem formalnoprawnym wniosku o pozwolenie na budowę, właściwie określając zakres realizowanego przedsięwzięcia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żaden z zarzutów naruszenia prawa materialnego opisanych w skardze kasacyjnej nie zasługiwał zatem na uwzględnienie.
Tym samym w odniesieniu do skargi A. G. oraz D. W., w sytuacji braku ujawnienia przez Sąd pierwszej instancji naruszeń prawa materialnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy, Sąd ten nie miał uzasadnionych podstaw do zastosowania wskazanego w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Jak już wyżej wskazano w odniesieniu do skargi WSA w Warszawie słusznie zastosował konstrukcję prawną z art 151 p.p.s.a. (w pkt II zaskarżonego wyroku).
Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wobec bezzasadności wszystkich zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, skarga ta podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.