II OSK 1153/24

II OSK 1153/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-08-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jacek Chlebny /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Gdesz
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6281 Regulacje spraw majątkowych
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1509/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-10-20
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia NSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1509/23 w sprawie ze skargi I. w S. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lutego 2023 r., znak: DNI.mr.621.154.2022 w przedmiocie wyrażenia zgody na nieodpłatne przekazanie na własność nieruchomości rolnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 października 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1509/23, oddalił skargę I. w S. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 lutego 2023 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na nieodpłatne przekazanie na własność nieruchomości rolnej.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z dnia 9 czerwca 2022 r. Dyrektor I. w S. zwrócił się do Wojewody Zachodniopomorskiego o nieodpłatne przekazanie na rzecz osoby prawnej Kościoła Katolickiego – I. w S. (dalej: I. lub skarżący) nieruchomości rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, położonej w [...]. Jako podstawę nieodpłatnego przekazania tej nieruchomości wskazał na art. 70a ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. 2019 r., poz. 1347 ze zm.; dalej: ustawa o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego). Dyrektor I. podkreślił, że kierowana przez niego jednostka jest osobą prawną Kościoła Katolickiego w Polsce, na podstawie [...]. Nieruchomość rolną I. planuje nabyć pod centrum terapeutyczne. Dyrektor I. wskazał ponadto, że wszystkie realizowane przez I. zadania wpisują się w szeroko rozumianą działalność charytatywno-opiekuńczą, wskazaną w art. 39 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, a tym samym uprawniają I. do zwrócenia się z wnioskiem o nieodpłatne przekazanie tej nieruchomości.
Wojewoda Zachodniopomorski pismem z dnia 17 czerwca 2022 r. wystąpił do Oddziału Terenowego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa w Szczecinie (dalej: KOWR) z prośbą o wyrażenie zgody na przekazanie wyżej wskazanej nieruchomości na rzecz I.
Dyrektor Generalny KOWR, postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2022 r. nie wyraził zgody na nieodpłatne przekazanie na własność I. wnioskowanej nieruchomości rolnej. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że w piśmie skierowanym do Wojewody I. wskazał jako podstawę nieodpłatnego przekazania nieruchomości art. 70a ust. 1 i 3 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego. Z samego ustępu 1 tego artykułu nie wynika jakie osoby prawne Kościoła Katolickiego mogą nieodpłatnie nabywać nieruchomości na mocy ustawy, a określa jedynie, że regulacja ta nie dotyczy całego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a jedynie Ziem Zachodnich i Północnych. Natomiast uprawnione osoby prawne Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej oraz limity powierzchni przekazywanych nieodpłatnie nieruchomości określa ustęp 2. Przepis ten wskazuje parafie, diecezje, seminaria duchowne, diecezjalne i zakonne oraz domy zgromadzeń zakonnych jako podmioty uprawnione do występowania o nieodpłatne przekazanie gruntów, jeżeli spełniać będą pozostałe warunki wymienione w tej normie prawnej. Przepisy te, jak podkreślił Dyrektor Generalny KOWR w swoim rozstrzygnięciu, należy interpretować łącznie. Dyrektor Generalny KOWR uznał, że I. w S. jest osobą prawną Kościoła Katolickiego, ale nie taką, która jest wymieniona w art. 70a ust. 2 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego, tj. parafią, diecezją, seminarium duchownym, diecezjalnym, zakonnym lub zgromadzeniem zakonnym, dlatego też nie może nabyć nieodpłatnie nieruchomości na mocy art. 70a ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu zażalenia I., postanowieniem z 17 lutego 2023 r. utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Generalnego KOWR z 31 sierpnia 2022 r. Wskazał, że przyjęcie wykładni zaproponowanej przez I., tj. interpretacji art. 70a ust. 1 i ust. 2 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w oderwaniu od siebie, powodowałoby, że wszystkie osoby prawne Kościoła Katolickiego, które spełniają przesłanki wynikające z art. 70a ust. 1 ustawy mogłyby nabywać nieruchomości bez jakichkolwiek limitów obszarowych oraz niezależnie od tego, czy prowadzą gospodarstwo rolne, czy też nie. Dokonując wykładni art. 70a ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego Minister dał prym wykładni literalnej, która jednoznacznie obrazuje, które osoby prawne Kościoła Katolickiego mogą nieodpłatnie uzyskać grunty i o jakiej powierzchni. Zdaniem Ministra art. 70a ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego stanowi swoistą inwokację do całości regulacji objętej omawianym artykułem, określając, że regulacja ta nie dotyczy całego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a jedynie Ziem Zachodnich i Północnych. Natomiast uprawnione kościelne osoby prawne Kościoła Katolickiego oraz limity powierzchni przekazywanych nieodpłatnie nieruchomości określa art. 70a ust. 2 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego. Tym samym I., który nabył osobowość prawną na podstawie [...] nie jest osobą prawną Kościoła Katolickiego wymienioną w art. 70a ust. 2 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego uprawnioną do nieodpłatnego przekazania nieruchomości. Z tych względów przekazanie wnioskowanej nieruchomości na rzecz I. byłoby niezgodne z art. 70a ust. 2 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że
organy właściwie uznały, że zarówno ustęp 1, jak i ustęp 2 art. 70a ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego powinny być stosowane łącznie. Przyjęcie wykładni zaproponowanej przez I. tj. interpretacji ustępu 1 i ustępu 2 art. 70a ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w oderwaniu od siebie, powodowałoby, że wszystkie osoby prawne Kościoła Katolickiego, które spełniają przesłanki z art. 70a ust. 1 ustawy, mogłyby nabywać nieruchomości bez jakichkolwiek limitów obszarowych oraz niezależnie od tego, czy prowadzą gospodarstwo rolne, czy też nie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy słusznie zwróciły uwagę, że art. 70a ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego stanowi swego rodzaju inwokację do całości regulacji objętej tym artykułem, określając jedynie, że regulacja ta nie dotyczy całego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a jedynie Ziem Zachodnich i Północnych. Natomiast katalog osób prawnych Kościoła Katolickiego uprawnionych do nieodpłatnego nabywania na własność gruntów znajdujących się w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz limity powierzchni przekazywanych nieruchomości określa art. 70a ust. 2 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego. Dekodowanie normy prawnej z art. 70a ustawy jest możliwe przy łącznym uwzględnieniu wszystkich zawartych w tym artykule jednostek redakcyjnych, tj. ustępu 1, ustępu 2 i ustępu 3.
Skargę kasacyjną wniósł I. w S., zaskarżając go w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 70a ust. 1 w zw. z art. 70a ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczpospolitej Polskiej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że tylko podmioty wymienione w ust. 2 tego przepisu (parafie, diecezje, seminaria, domy zgromadzeń zakonnych) są uprawnione do nieodpłatnego nabycia gruntów w trybie 70a ust. 1 tej ustawy, podczas gdy ust. 1 tego przepisu stanowi samodzielną podstawę do nieodpłatnego przekazania gruntów osobom prawnym Kościoła Katolickiego, które po dniu 8 maja 1945 r. podjęły działalność na Ziemiach Zachodnich i Północnych;
2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez oddalenie skargi i w konsekwencji nieuchylenie wydanych w rozpoznawanej sprawie postanowień, mimo że organ nie podjął kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, nie dokonał wyczerpującego rozpatrzenia materiału zgromadzonego w sprawie oraz zarzutów sformułowanych przez skarżącego w zażaleniu z dnia 9 września 2022 r.
Na podstawie przywołanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi na decyzję, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wniósł również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzekł się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
2. Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 70a ust. 1 w zw. z art. 70a ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczpospolitej Polskiej.
W rozpoznawanej sprawie kwestią wymagającą oceny jest zakres podmiotowy art. 70a ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego, w szczególności czy ust. 2 tego artykułu należy traktować jako ograniczający lub precyzujący zakres zastosowania ust. 1.
Zgodnie z art. 70a ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego osobom prawnym Kościoła Katolickiego, które po dniu 8 maja 1945 r. podjęły działalność na Ziemiach Zachodnich i Północnych, mogą być, na ich wniosek, przekazane nieodpłatnie na własność grunty znajdujące się w zasobach Państwowego Funduszu Ziemi albo w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa. W art. 70a ust. 2 ustawy ustawodawca przewidział limity obszarowe. Norma obszarowa uzależniona jest od dwóch kryteriów: 1) od rodzaju kościelnej osoby prawnej oraz 2) od rodzaju działalności, jaką kościelna osoba prawna prowadzi. Dodatkowe ograniczenie polega na tym, że powierzchnia przekazanej nieruchomości i nieruchomości, które są już własnością kościelnej osoby prawnej, nie może łącznie przekroczyć określonej wielkości. Norma obszarowa zwiększa się, gdy dom zakonny prowadzi działalność polegającą na zakładaniu i prowadzeniu szkoły lub innej placówki oświatowo-wychowawczej lub placówki opiekuńczo-wychowawczej. Norma ta jest ponadto większa, jeśli dom zakonny prowadzi działalność charytatywno-opiekuńczą. Wielkość przekazanej nieruchomości rolnej, wraz z gruntami rolnymi będącymi już własnością wnioskodawcy, nie może przekraczać w odniesieniu do gospodarstw rolnych parafii – 15 ha; gospodarstw rolnych diecezji – 50 ha; gospodarstw rolnych seminariów duchownych, diecezjalnych i zakonnych – 50 ha; gospodarstw rolnych domów zgromadzeń zakonnych – 5 ha, chyba że domy te prowadzą działalność, o której mowa w art. 20 i art. 39; w tych wypadkach mogą być przekazane nieruchomości rolne o powierzchni do 50 ha.
Z treści art. 70a ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego wynika ogólna możliwość wystąpienia z wnioskiem o nieodpłatne przekazanie nieruchomości przez osobę prawną Kościoła Katolickiego działającą na tzw. Ziemiach Zachodnich i Północnych po 8 maja 1945 r. Natomiast art. 70a ust. 2 konkretyzuje tę możliwość poprzez wskazanie katalogu uprawnionych podmiotów kościelnych, tj.: parafii, diecezji, seminariów oraz domów zgromadzeń zakonnych, dodatkowo wskazując na maksymalne powierzchnie możliwe do przekazania. W ocenie NSA art. 70a ust. 2 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego nie pełni wyłącznie funkcji określającej limity powierzchni, jak twierdzi skarżący, lecz wyznacza katalog osób prawnych Kościoła, którym może być przekazana nieruchomość w trybie art. 70a ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego. Przepis ten ma charakter normy kompleksowej, zawierającej zarówno przesłanki pozytywne (ust. 1), jak i ograniczenia podmiotowo-przedmiotowe (ust. 2).
3. Wbrew twierdzeniom skarżącego, wykładnia językowa art. 70a ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego nie prowadzi jednoznacznie do konkluzji, że każda osoba prawna Kościoła Katolickiego może skutecznie ubiegać się o nieodpłatne przekazanie gruntów rolnych. Zasady wykładni prawa administracyjnego wymagają uwzględnienia również wykładni systemowej i funkcjonalnej w przypadku istnienia wątpliwości co do znaczenia przepisu, a te w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie występują. Brak jednoznacznego sformułowania ustawowego oznaczającego, że "każda osoba prawna Kościoła" może wystąpić z wnioskiem, uprawnia do przyjęcia, że zamiarem ustawodawcy było ograniczenie kręgu uprawnionych podmiotów do tych wyraźnie wymienionych w art. 70a ust. 2 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego. Podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że art. 70a ust. 2 stanowi przepis współkształtujący zakres stosowania art. 70a ust. 1, a nie jedynie regulujący limit powierzchniowy nieruchomości.
Zauważyć należy, że art. 70a nie znajdował się w ustawie o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego od momentu jej uchwalenia. Został on wprowadzony dopiero ustawą zmieniającą z 11 października 1991 r. W założeniu regulacja ta miała na celu rekompensatę szkód wynikających ze zmiany granic państwa polskiego. Znaczna część nieruchomości kościelnych osób prawnych po II wojnie światowej pozostała poza granicą Polski. Celem regulacji zawartej w art. 70a ustawie o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego było zatem uregulowanie sytuacji majątkowej Kościoła Katolickiego na Ziemiach Zachodnich i Północnych, w związku z faktem objęcia przez Kościół funkcji administracyjnych i duszpasterskich na tych terenach po zakończeniu II wojny światowej. Ustawodawca uznał, że to właśnie tradycyjne jednostki kościelne – parafie, diecezje, zgromadzenia zakonne i seminaria – realizują cele, które uzasadniają szczególne uprzywilejowanie w zakresie nabywania nieruchomości państwowych. Rozszerzenie katalogu uprawnionych podmiotów na inne osoby prawne Kościoła, niezależnie od ich społecznie użytecznego charakteru, wymagałoby jednoznacznej podstawy ustawowej, której brak. Zasada legalizmu (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: Konstytucja RP) nakłada na organy administracji obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Działalność skarżącego – jakkolwiek niewątpliwie cenna społecznie – nie może przesądzać o istnieniu prawa do nabycia nieruchomości publicznej na preferencyjnych zasadach w drodze decyzji administracyjnej. Tego rodzaju przywileje mają charakter wyjątku i podlegają ścisłej wykładni.
Podzielić należy pogląd, że zarówno ustęp 1, jak i ustęp 2 art. 70a ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego powinny być stosowane łącznie. Organy oraz Sąd pierwszej instancji słusznie zauważyły, że przyjęcie innej interpretacji art. 70a ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego prowadziłoby do sytuacji, w której wszystkie inne kościelne osoby prawne, poza wymienionymi w art. 70a ust. 2 tej ustawy, mogłyby otrzymywać nieodpłatnie na własność nieruchomości o nieograniczonej obszarowo powierzchni. I. w S. jest osobą prawną Kościoła Katolickiego. Nie jest jednak osobą prawną Kościoła Katolickiego wymienioną w art. 70a ust. 2 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego, tj. parafią, diecezją, seminarium duchownym, diecezjalnym, zakonnym lub zgromadzeniem zakonnym, dlatego też nie może nabyć nieodpłatnie nieruchomości na podstawie art. 70a ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego.
4. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut niekonstytucyjności art. 70a ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego – poprzez domniemane naruszenie zasady równości wobec prawa – również nie zasługuje na uwzględnienie. Regulacja w art. 70a ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego odnosi się do wyodrębnionego, szczególnego kręgu podmiotów w ramach Kościoła Katolickiego, które ustawodawca uznał za szczególnie związane z celem restytucji majątku kościelnego na obszarze Ziem Zachodnich i Północnych. Różnicowanie to ma więc racjonalne i obiektywnie uzasadnione podstawy i nie nosi cech arbitralności ani dyskryminacji. Przeciwnie, zdaniem NSA, interpretacja przepisów prowadząca do przyznania uprawnień podmiotowi niewskazanemu expressis verbis w ustawie,
jak chciałby tego skarżący, wymagałaby wykładni contra legem.
W wyroku z 8 czerwca 2011 r., sygn. K 3/09, Trybunał Konstytucyjny zaznaczył, że rozwiązania ustaw o stosunkach między państwem a kościołami i innymi związkami wyznaniowymi nie regulują w sposób jednolity dla wszystkich kościołów i związków wyznaniowych materii uzyskiwania własności na Ziemiach Zachodnich i Północnych. Stan taki nie jest jednak równoznaczny z naruszeniem zasady równouprawnienia kościołów i związków wyznaniowych.
Przypomniał, że ustawy regulujące status poszczególnych kościołów i związków wyznaniowych uchwalane były na podstawie porozumień zawieranych przez reprezentantów Rady Ministrów z przedstawicielami tych podmiotów. Wyrażają one kompromis między roszczeniami kościołów i związków wyznaniowych a możliwościami naprawienia przez państwo wyrządzonych szkód. Ustawodawca, tworząc ustawy wyznaniowe, uwzględniał uwarunkowania historyczne, liczebność, strukturę i zakres działalności poszczególnych kościołów i związków wyznaniowych.
5. Zamierzonego skutku nie może odnieść również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a Organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. Zebrany materiał dowodowy był wystarczający do wydania zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Dyrektora Generalnego KOWR. Przesłanki podjętego rozstrzygnięcia zostały wyczerpująco przedstawione przez organy. Wbrew twierdzeniom skarżącego, Minister odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do zarzutów sformułowanych w zażaleniu z 9 września 2022 r.
6. Z powyższych względów należy uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznały, że I. w S. nie należy do kręgu podmiotów uprawnionych do nieodpłatnego nabycia nieruchomości w trybie art. 70a ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego.
7. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.