II OSK 1150/22

II OSK 1150/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-10-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący/
Jerzy Stankowski
Robert Sawuła /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II SA/Gd 531/21 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2022-02-09
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Dnia 10 października 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 10 października 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 531/21 w sprawie ze skargi Z.W. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 30 marca 2021 r., nr WI-I.7840.3.198.2020.KM w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 9 lutego 2022 r., II SA/Gd 531/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gdańsku w sprawie ze skargi Z.W. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 30 marca 2021 r., nr WI-I.7840.3.198.2020.KM, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę, w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Wejherowskiego z 31 sierpnia 2020 r., nr AB.6740.10.104.2020.21, w pkt 2. zasądził zwrot kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, R.W. (inwestor) złożył wniosek do Starosty Wejherowskiego o udzielenie pozwolenia na budowę dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obr. [...] w R. przy ul. [...]. Po usunięciu przez inwestora dostrzeżonych nieprawidłowości w dokumentacji, Starosta Wejherowski decyzją z 31 sierpnia 2020 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskodawcy pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego o dwóch lokalach mieszkalnych na działce nr [...], obręb [...] R., gm. R.
Dalej w wyroku II SA/Gd 531/21 przywołano, że odwołanie od wydanej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę wniosła Z.W., właścicielka działki sąsiadującej do terenu inwestycji, a sprawę ponownie rozpoznał Wojewoda Pomorski. Organ ten podał, że jak wynika z opisu technicznego do projektu zagospodarowania działki inwestycyjnej "na działce projektuje się usytuowanie jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwulokalowego, wolnostojącego, usytuowanego na granicy z działką sąsiednią nr [...]. Budynek o dwóch kondygnacjach nadziemnych z poddaszem nieużytkowym, całkowicie podpiwniczony. Budynek usytuowany będzie w odległości 5,50 - 5,77 m od granicy z drogą dojazdową – ul. [...], w odległości 3,05 m od działki budowlanej [...] oraz jedną ścianą bezpośrednio przy granicy z działką budowlaną nr [...]" (pkt III, str. 2). Działka nr [...] jest własnością odwołującej się, która zakwestionowała możliwość realizacji inwestycji na granicy z jej nieruchomością. Dla terenu objętego inwestycją obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania terenu zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej R. z 30 czerwca 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w R., zwanego "Stara R." ograniczonego od północy granicami planowanego węzła oraz trasy Obwodnicy Północnej Aglomeracji Trójmiejskiej, od zachodu ulicą I Dywizji Wojska Polskiego i od południa ulicą [...] (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z [...] sierpnia 2016 r. poz. [...] – "MPZP"). Zgodnie z załącznikiem graficznym do ww. uchwały działka inwestycyjna zlokalizowana jest w obrębie jednostki planistycznej oznaczonej na rysunku planu symbolem MN,U stanowiącej tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usługowej, mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami, usług nie zakłócających funkcji mieszkaniowej. Przedmiotowa inwestycja w ocenie organu II instancji jest zgodna, pod względem przeznaczenia terenu, z obowiązującym MPZP.
W wyroku przywołano dalsze ustalenia organu odwoławczego, wskazującego iż dla terenu objętego inwestycją obowiązują szczegółowe ustalenia zawarte w karcie terenu nr E5.MN,U opisanej w § 17 ust. 5 MPZP. Zgodnie z ustaleniami w zakresie parametrów i wskaźników oraz zasad zagospodarowania terenu inwestycja musi spełniać oznaczone paramtery: intensywność zabudowy - minimalną nie mniej niż 0,01 i maksymalną - dla zabudowy wolnostojącej nie więcej niż 0,75, dla zabudowy bliźniaczej nie więcej niż 0,9 (pkt 2b); minimalny procent powierzchni biologicznie czynnej wynoszący 40 % (pkt 2d) przy maksymalnej wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji 25 % a dla zabudowy bliźniaczej 35 % (pkt 2c). Z kolei nieprzekraczalna linia zabudowy, zgodnie z rysunkiem planu powinna wynosić 5,0 m (pkt 2e). Natomiast w zakresie zasad kształtowania zabudowy, dla budynków zlokalizowanych na działkach przylegających do ulicy serwisowej równoległej do ul. [...] (poza obszarem planu), co ma zastosowanie w niniejszej sprawie, określono: wysokość zabudowy do 12 m przy jednoczesnym określeniu ilości kondygnacji nadziemnych i dopuszczeniu 3 kondygnacji nadziemnych, w tym z poddaszem użytkowym (pkt 3a); szerokość elewacji frontowej do 16 m (pkt 3b); kąt nachylenia połaci dachowych między 30° a 45°, przy zachowaniu kształtu dachu dwuspadowego, bez określenia jego kierunku kalenicy głównej i dowolnym pokryciu w naturalnym kolorze wypalanej gliny lub odcieni od szarości do grafitu (pkt 3c). Nadto ustalono wysokość posadowienia posadzki parteru do 0,6 m (pkt 3e). W części opisowej do projektu zagospodarowania terenu zatytułowanej "Analiza parametrów przestrzennych" wykazano, że wszystkie powyższe wymagania MPZP zostały spełnione.
Sąd wojewódzki w swym wyroku wskazał, iż dostrzegł organ odwoławczy, że w niniejszej sprawie kwestią sporną była lokalizacja zaprojektowanego budynku mieszkalnego bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną nr [...], należącą do odwołującej się. W ocenie tej strony lokalizacja taka narusza m. in. ustalenia planu, w szczególności określone w pkt 2 lit. g) karty terenu E5.MN,U stanowiące o "zakazie lokalizacji zabudowy szeregowej" i dopuszczeniu przysunięcia się zabudowy do granicy działki tylko "dla działek o powierzchni mniejszej niż 350 m²", podczas gdy działka inwestycyjna ma powierzchnię wynoszącą 561 m².
Podkreślił Wojewoda, że inwestycja dotyczy budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, zgodnego z ustaleniami planu w zakresie funkcji terenu, a zatem nie można mówić o naruszeniu wskazanego przez skarżącą przepisu prawa lokalnego dotyczącego zakazu zabudowy szeregowej. Ten "zakazany" rodzaj zabudowy nie jest bowiem przedmiotem niniejszej sprawy. Podnoszona przez odwołującą się kwestia ograniczenia sposobu zagospodarowania jej nieruchomości w przyszłości, poprzez udzielenie pozwolenia na budowę dla budynku zlokalizowanego na granicy z jej działką i tym samym konieczność ewentualnego "wykonania zabudowy bliźniaczej czy niedozwolonej szeregowej" na jej nieruchomości, nie może być podstawą odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Argumenty odwołującej się, w ocenie organu II instancji, nie odnoszą się do konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, co umożliwiłoby ewentualną ocenę wpływu przedmiotowej inwestycji na planowany sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej.
Jak wskazano dalej w wyroku, Wojewoda wyjaśnił, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tj. Dz. U. 2020, poz. 1333 ze zm., "uPb"), w szczególności z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2019, poz. 1065 ze zm., rozp. MI 2002). Dalej organ II instancji wskazał, że generalną zasadą regulującą sytuowanie budynków na działce budowlanej, określoną w § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia jest, że budynek należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy i 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Z kolei ustęp 2 tego paragrafu przewiduje możliwość sytuowania budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. MPZP dopuszcza przysunięcie się zabudowy do granicy działki tylko dla działek o powierzchni mniejszej niż 350 m² (pkt 2 g karty terenu [...]). A zatem, mając na uwadze fakt, że przedmiotowa nieruchomość, tj. działka nr [...] ma powierzchnię przekraczającą daną wartość i wynosi 561 m², cytowany przepis rozporządzenia nie znalazł w omawianej sprawie zastosowania.
Zdaniem organu odwoławczego nie można utożsamiać dopuszczenia w MPZP budowy budynków na granicy działki dla działek o powierzchni mniejszej niż 350 m² z zakazem takiej budowy w innych przypadkach. W niniejszej sprawie wnioskowanie skarżącej, pomimo iż zgodne z literalną wykładnią przepisu MPZP, nie jest zasadne, bowiem nie bierze pod uwagę uprawnienia właściciela działki nr [...] do jej zabudowy na granicy, wynikającego z przepisu § 12 ust. 4 pkt 1 rozp. MI 2002. W ocenie Wojewody niedopuszczalna w niniejszej sprawie jest wykładnia rozszerzająca zakres ograniczeń wykonywania prawa wolności budowlanej, o której mowa w art. 4 uPb, a taką niewątpliwie byłby zakaz zabudowy na granicy na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej.
Wspomniał organ odwoławczy, że zgodnie z regułą hierarchiczną wykładni prawa (lex superior derogat legi inferiori) przepis prawny niższego rzędu uchyla przepis znajdujący się niżej w hierarchii ważności. Ową hierarchę ważności aktów prawnych statuuje art. 87 Konstytucji RP. Zgodnie z przyjętą hierarchią akty prawa miejscowego, jakim jest uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustępują rangą m. in. rozporządzeniom, w tym omawianemu rozp. MI 2002. Zatem, nawet gdyby taki zakaz był wprowadzony przepisami prawa lokalnego, należałoby go oceniać jako przekroczenie uprawnień władztwa planistycznego gminy. Dokonana analiza projektu budowlanego wykazała w ocenie Wojewody spełnienie przez inwestora wymagań przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 rozp. MI 2002, w tym kwestii przesłaniania.
Dalej organ zwrócił m. in. uwagę, że rozwiązanie zagospodarowania wód opadowych na terenie działki inwestora, przewidujące ich odprowadzenie z powierzchni dachu do studni chłonnych, jest zgodne z przepisami § 28 rozp. MI 2002. Jak wynika z opisu technicznego do projektu zagospodarowania wód opadowych, "dla przedmiotowej inwestycji wykonano badania geotechniczne podłoża gruntowego" (pkt 3.3, str. 142), "ilość odprowadzanych wód opadowych obliczono przyjmując natężenie deszczu miarodajnego dla dachów - w oparciu o normę [...]" (pkt 4.1, str. 143). "Całość wód opadowych zostanie zagospodarowana w obrębie własnej nieruchomości Inwestora, tj. na terenie działki nr [...] poprzez budowę kanalizacji deszczowej zbierającej wody opadowe do dwóch studni chłonnych. Sposób wykonania oraz posadowienia studni z uwzględnieniem warunków gruntowo wodnych na działce gwarantuje wsiąkanie wody w grunt bez ryzyka i wpływu na nieruchomości sąsiednie, dodatkowo wokół działki Inwestora wykonana jest podmurówka betonowa o wysokości 15-20 cm pod ogrodzenie, która zabezpiecza przez przedostawaniem się wód opadowych na działki sąsiednie" (pkt 4.3, s. 144-145). W projekcie budowlanym zawarto nadto stosowne obliczenia ilości wód opadowych oraz rysunek przedstawiający profil kanalizacji deszczowej, z którego wynika, że projektowana jest studnia chłonna o wysokości retencyjnej 2,0 m.
W ocenie Wojewody inwestycja stoi również w zgodzie z wymaganiami ochrony środowiska i nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco, czy potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z 9 listopada 2010 r. (Dz. U. 2016, poz. 71). Inwestor, stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 uPb, złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przedłożył, zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 przytoczonej powyżej ustawy, cztery egzemplarze projektu budowlanego, uzupełnionego w toku postępowania odwoławczego, wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu. Projekt budowlany sporządzony został przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem o wpisy na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Ponadto projektanci dołączyli do projektu budowlanego oświadczenie o jego sporządzeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt budowlany spełnia wymagania art. 34 ust. 3 uPb. Wojewoda podkreślał, że w myśl art. 35 ust. 4 uPb, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak wykazał, inwestycja nie narusza ustaleń MPZP, przedłożony projekt budowlany jest kompletny, a projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.
Z uwagi na powyższe organ odwoławczy uznał, że Starosta Wejherowski zasadnie zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę.
Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że we wniesionej skardze Z.W. zarzuciła naruszenie:
- art. 6 K.p.a.;
- art. 34 uPb poprzez zatwierdzenie do realizacji projektu budowlanego niezgodnego z § 12 rozp. MI 2002;
- art. 35 uPb poprzez zignorowanie i pominięcie istotnych odstępstw projektu od warunków wymaganych prawem poprzez zezwolenie na budowę budynku na granicy działek wbrew treści przepisów prawa;
- naruszenie MPZP – w zakresie ustaleń szczegółowych dla terenu oznaczonego symbolem: E5.MN,U (str. 156 -161), pkt 2 lit. g) planu (s. 157), który reguluje szczegółowe parametry i wskaźniki oraz zasady zagospodarowania terenu w pkt g wprowadza zakaz lokalizacji zabudowy szeregowej, [...], dla działek o powierzchni mniejszej niż 350 m² dopuszcza się przysunięcie zabudowy do granicy działki.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gdańsku uwzględnił skargę.
W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ nie skupił się na zarzutach skarżącej, nie wyjaśnił należycie, czy są one zasadne. Za odniesienie się do tych zarzutów nie mógł uznać zawartego na s. 3 zaskarżonej decyzji lapidarnego stwierdzenia organu, iż realizacja inwestycji nie ma znaczenia w związku z zakazem budowy szeregowej na obszarze objętym postanowieniami planu.
Zdaniem tegoż sądu skoro MPZP dopuścił usytuowanie budynku na działce budowlanej bezpośrednio przy granicy jedynie w sytuacji, gdy powierzchnia działki jest mniejsza niż 350 m², to w sprawie może mieć zastosowanie jedynie § 12 ust. 2 rozp. MI 2002 i nie ma możliwości ziścić się wyjątek z ust. 4, bowiem odwołuje się on do przepisów odrębnych, a za takie przyjąć należy regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Sąd wojewódzki przychylił się do poglądu wyrażonego m. in. w wyroku WSA w Łodzi z 15 stycznia 2015 r., II SA/Łd 952/14, iż "Budowa przy granicy nieruchomości lub też w zbliżeniu do granicy, może być uznana za legalną wyłącznie wyjątkowo, gdy istnieją po temu szczególnie uzasadnione przyczyny. Pozytywnie można rozstrzygać sprawę tej strony, która wykaże, iż budowa przy granicy z nieruchomością sąsiednią, lub w zbliżeniu do tej granicy, nie narusza zasad współżycia społecznego jak też nie zakłóca korzystania z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości, a także w zależności od konkretnej sprawy, wynika z zasady równości wobec prawa określonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP".
Mając powyższe na uwadze sąd pierwszej instancji przyznał rację skarżącej, że uczestnik postępowania planując budowę objętego postępowaniem budynku w granicy z działkami skarżącej kierował się wyłącznie własnym interesem, w sytuacji gdy nie zostało wykazane, aby mógł być on spełniony jedynie przy takim usytuowaniu budynku.
Z powyższych względów sąd wojewódzki uznał, że decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm., "Ppsa").
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda Pomorski – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości, i wnosząc o:
1. uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania,
ewentualnie:
2. w razie zaistnienia przesłanek określonych w art. 188 Ppsa - uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi w całości;
3. zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Sądowi pierwszej instancji zarzuca się na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa naruszenie prawa materialnego poprzez jego wadliwą wykładnię, a to:
1. § 12 ust. 4 pkt 1 rozp. MI 2002 w zw. z pkt 2 lit. g) karty terenu [...] MPZP poprzez jego błędną wykładnię polegającą uznaniu, iż przewidziane w § 12 ust.4 rozp. MI 2002 przypadki odnoszące się do sytuowania w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej budynku w granicach nienormatywnych względem granicy działki budowlanej dotyczą terenów zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej, dla których bądź nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego bądź miejscowy plan samodzielnie nie przewiduje dopuszczalności lokalizacji zabudowy po granicy działki, gdy tymczasem w odniesieniu do działek mniejszych niż 350 m² wynikająca z planu miejscowego dopuszczalność sytuowania na nich obiektów w przybliżeniu do działki sąsiedniej jest wprowadzeniem dodatkowych warunków dopuszczalności zabudowy na granicy, bez wyłączenia możliwości stosowania wyjątków zawartych w § 12 ust. 4 pkt 1 rozp. MI 2002;
2. art. 35 ust. 4 uPb w zw. z "art. 12" (przyjdzie uznać, że chodzi o "§ 12" – uwaga Sądu) ust. 1 rozp. MI 2002 poprzez uznanie, iż organy architektoniczno-budowlane posiadają możliwość badania przesłanki przemawiającej za dopuszczalnością usytuowania budynku przy granicy działki ze szczególnym uwzględnieniem poszanowania praw właścicieli nieruchomości sąsiednich, gdy tymczasem organy architektoniczno-budowlane takiej możliwości nie posiadają, zaś interes właściciela sąsiedniej nieruchomości w przypadku budowy przy granicy, przy spełnieniu warunku jego dopuszczalności określonego akcie prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ale również warunków dopuszczalności wskazanych w rozporządzeniu, chroniony jest jedynie w zakresie spełnienia wymogów nasłonecznienia i bezpieczeństwa pożarowego, co wprost wynika z § 12 ust. 1 rozp. MI 2002, w sytuacji gdy spełnione są przepisy art. 35 ust. 1 oraz art. 2 ust. 4 uPb organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogą odmówić wydania pozwolenia na budowę.
Skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się, że decyzja w sprawie pozwolenia na budowę jest decyzją tzw. związaną - spełnienie przez inwestora wszystkich warunków (w tym również stanowiących wyłączenie od zasadach ogólnych) obliguje organ do wydania decyzji pozytywnej.
Skarżący kasacyjnie prezentuje pogląd, iż w odniesieniu do działek mniejszych niż 350 m² wynikająca z MPZP dopuszczalność sytuowania na nich obiektów w przybliżeniu do działki sąsiedniej jest wprowadzeniem dodatkowych warunków dopuszczalności zabudowy na granicy, bez wyłączenia możliwości stosowania wyjątków zawartych w § 12 ust. 4 pkt 1 rozp. MI 2002.
W toku postępowania kasacyjnego wskazano następców prawnych zmarłego uczestnika-inwestora i poinformowano o terminie rozpoznawania wniesionego środka odwoławczego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (tekst jednol. Dz. U. 2023, poz. 1634) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiwsa 2010, nr 1, poz. 1).
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
A. Chybiony jest zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji § 12 ust. 4 pkt 1 rozp. MI 2002 w zw. z pkt 2 lit. g) karty terenu [...] MPZP.
Stosownie do treści § 12 ust. 4 pkt 1 rozp. MI 2002, w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd wojewódzki, weryfikując zaskarżoną decyzję w aspekcie dotyczącym projektu zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji, właściwie zinterpretował wymienione wyżej przepisy regulujące odległości sytuowania budynków od granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi.
Z uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika w istocie, że już sama szerokość działek inwestycyjnych (mniejsza niż 16 m) warunkowała zastosowanie w sprawie § 12 ust. 4 pkt 1 rozp. MI 2002. Tymczasem w zaskarżonym wyroku WSA w Gdańsku zasadnie podniesiono, że pozwolenie na budowę budynku przy granicy nieruchomości może być wydane wyjątkowo, gdy istnieją ku temu szczególnie uzasadnione przyczyny.
Odnosząc się do zarzucanej w skardze kasacyjnej wykładni przepisów ustanowionych w § 12 rozp. MI 2002 zaznaczyć należy, że stosownie do unormowania zawartego w ust. 1, zasadą jest sytuowanie obiektów na działce budowlanej w odległości 4 m od granicy działki w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy lub 3 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Natomiast kolejne przepisy § 12 przewidują wyjątki od wskazanych warunków sytuowania obiektów, dopuszczających możliwości ich lokalizacji w mniejszej odległości od granicy lub w granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi.
Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej lektura § 12 rozp. MI 2002 pozwala na wyprowadzenie wniosku, że przewidziane w § 12 ust. 4 cyt. rozporządzenia przypadki odnoszące się do sytuowania w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej budynku w granicach nienormatywnych względem granicy działki budowlanej, dotyczą terenów zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej, dla których bądź nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego bądź miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego samodzielnie nie przewiduje dopuszczalności lokalizacji zabudowy po granicy działki. Rację miał zatem sąd pierwszej instancji, że nie mógł mieć tym samym zastosowania w sprawie § 12 ust. 4 rozp. MI 2002 i wynikający z niego wymóg dysponowania przez inwestora działką budowlaną o szerokości 16 metrów (lub mniejszej szerokości) dla uzyskania zgody organu na usytuowanie budynku mieszkalnego bezpośrednio przy granicy działki. Skoro MPZP dopuścił usytuowanie budynku na działce budowlanej bezpośrednio przy granicy jedynie w sytuacji, gdy powierzchnia działki jest mniejsza niż 350 m² (pkt 2 g karty terenu [...] MPZP), to w sprawie może mieć zastosowanie jedynie § 12 ust. 2 rozp. MI 2002 i nie ma możliwości ziścić się wyjątek z ust. 4, bowiem odwołuje się on do przepisów odrębnych, a za takie przyjąć należy regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się w tym względzie do stanowiska wyrażonego przez sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, że powyższe oznacza, iż interes właściciela sąsiedniej nieruchomości w przypadku budowy obiektu przy granicy, przy spełnieniu warunku dopuszczalności w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, chroniony jest w zakresie wymaganym przepisami odrębnymi oraz w zakresie spełnienia wymogów paragrafów przywoływanego rozporządzenia enumeratywnie wymienionych w § 12 ust. 1, dla którego § 12 ust. 2 stanowi kontynuację. Wyjątki zawarte w § 12 ust. 2-4 rozp. MI 2002 określają oddzielne względem siebie sytuacje, jak i rozłączne przesłanki, które nie pozostają ze sobą w związku, ani nie uzupełniają się. Zatem skoro w rozpoznawanej sprawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawiera regulację odnosząca się do sytuowania budynku w granicy działki, to takie sytuowanie nie może odbywać się w oparciu o § 12 ust. 4 rozp., MI 2002, gdyż plan jako regulacje odrębne określa zasady takiej lokalizacji. Przepisy § 12 cyt. rozporządzenia należy traktować jako alternatywę rozłączną.
Jak stwierdził NSA w wyroku z 7 lipca 2022 r., II OSK 1332/19 (LEX nr 3397985), "zauważono w orzecznictwie i piśmiennictwie, że użycie w § 12 ust. 4 sformułowania "dopuszcza się" jednoznacznie wskazuje, że jest to rozwiązanie wyjątkowe, które wymaga nie tylko zaistnienia szczególnych okoliczności wymienionych w tych przepisach, ale także dbałości organu administracji architektoniczno-budowlanej w zakresie poszanowania interesów osób trzecich. Dlatego pozytywnie można rozpoznać wniosek inwestora, który wykaże, że budowa przy granicy z działką sąsiednią, lub w zbliżeniu do tej granicy, nie zakłóca korzystania z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości". W ww. zakresie NSA powołał się na dominującą linię orzeczniczą, a także na poglądy doktryny - M. Bursztynowicz, M. Sługocka, Warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Komentarz do § 12, opubl. WKP, sip. LEX).
Sąd Naczelny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela też stanowisko wyrażone w ww. wyroku NSA, że rozpoznając wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego przy granicy z sąsiednią nieruchomością, organ administracji publicznej powinien uwzględnić konstytucyjny obowiązek równego traktowania stron (art. 32 ust. 1 zd. drugie Konstytucji RP), jak również przepis art. 144 K.c., zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. W konsekwencji, zadaniem i obowiązkiem organu jest takie wyważenie interesów stron, aby inwestycja realizowana była bez naruszenia uzasadnionego interesu właściciela działki sąsiedniej, ale z zachowaniem uprawnień inwestora (por. też wyroki NSA z: 28 czerwca 2013 r., II OSK 551/12; 17 kwietnia 2014 r., II OSK 2816/12 - CBOSA).
Jeżeli więc w tej sprawie oczywistym było, że interesy stron postępowania administracyjnego były sprzeczne, to rzeczą organu rozstrzygającego o pozwoleniu na budowę budynku (i organu odwoławczego) było rzetelne wyjaśnienie nie tylko okoliczności wskazywanych przez inwestora w związku z zaprojektowanym posadowieniem budynków przy granicy działki, ale również zastrzeżeń zgłaszanych przez właściciela sąsiedniej nieruchomości.
B. Konsekwencją powyższych rozważań jest uznanie, że sąd pierwszej instancji nie naruszył także wskazanych w pkt 2. skargi kasacyjnej przepisów art. 35 ust. 4 uPb w zw. z § 12 ust. 1 rozp. MI 2002. W myśl bowiem art. 35 ust. 4 uPb, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z treści art. 35 ust. 1 tej ustawy wynika natomiast, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:
• zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
• zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
• kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt lb, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;
• wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa wart. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można się zgodzić z organem administracji publicznej co do rzekomej zgodności a priori projektowanej inwestycji z przepisami oraz MPZP.
Wydanie pozwolenia na budowę przy granicy nieruchomości stanowi istotny wyjątek i jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy istnieją po temu szczególnie uzasadnione przyczyny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2006 r., II OSK 794/05, LEX nr 209453). Skoro projektowanie i budowanie obiektów w zbliżeniu do granicy nieruchomości stanowi wyjątek, to wszelkie przepisy, które dopuszczają sytuowanie budynku w granicy lub blisko granicy należy interpretować w sposób ścisły (exceptiones non sunt extendendae). Innymi słowy, inwestycja projektowana w granicy działki jest poniekąd podejrzana o naruszenie interesów właściciela nieruchomości sąsiedniej. Dlatego też organy administracji architektoniczno-budowlanej powinny w takich przypadkach przyjąć inną perspektywę od tej, jaką zaprezentowano w skardze kasacyjnej. W szczególności z uzasadnienia decyzji Wojewody wynika chęć potraktowania swobody zabudowy jako zasady i poniekąd przyznanie pierwszeństwa interesom inwestora względem uprawnień innych osób. Rzecz w tym, że w przypadku inwestycji planowanej w zbliżeniu do granicy działki, organy administracji muszą szczegółowo zbadać kwestię dopuszczalności takiej zabudowy i co najmniej równoważnie potraktować interes właściciela nieruchomości sąsiedniej.
W rozpoznawanej sprawie tak Starosta Wejherowski, jak i organ odwoławczy (w ramach obowiązku ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy) nie rozważyły należycie, czy rzeczywiście zachodzą przesłanki do zezwolenia na usytuowania zaplanowanych budynków w granicach działek, chociaż łączyć się to będzie z nadmiernymi ograniczeniami w korzystaniu z sąsiedniej nieruchomości.
Mając powyższe na uwadze należy przyznać rację sądowi pierwszej instancji, że inwestor planując budowę objętego postępowaniem budynku w granicy z działką skarżącej kierował się wyłącznie własnym interesem, w sytuacji gdy nie zostało wykazane, aby mógł być on spełniony jedynie przy takim usytuowaniu budynku. Niewątpliwie takie potrzeby inwestora w tym względzie mogłyby być zaspokojone gdyby ograniczył on zakres inwestycji przez usytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy działek sąsiednich, co również byłoby zgodne z treścią § 12 ust. 2 rozp. MI 2002, a jednocześnie ograniczyłoby negatywny wpływ inwestycji na nieruchomości skarżącej i nie ograniczało możliwości realizacji zabudowy także na jej działce. Oczywiście co do zasady to właściciel decyduje o sytuowaniu swojego budynku, ale pod warunkiem, że nie następuje to kosztem korzystania zgodnie z prawem z nieruchomości sąsiednich. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy trudno przyjąć, że sporne usytuowanie budynku wypełnia zasadę równiej dla wszystkich stron, ochrony własności, zwłaszcza w świetle wskazanego wyżej naruszenia zasad sytuowania spornego obiektu w relacji do zapisów MPZP i § 12 rozp. MI 2002.
C. Z powyższych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa oddalono skargę kasacyjną uznając, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.