II OSK 1150/06

II OSK 1150/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-09-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-07-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Krystyna Borkowska
Maria Rzążewska /przewodniczący sprawozdawca/
Teresa Kobylecka
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Gl 702/05 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2006-04-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 100 poz 1085
art. 12  ust. 1 i 4
Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw.
Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
art. 102
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1271
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Maria Rzążewska (spr.) Sędziowie Krystyna Borkowska Teresa Kobylecka Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 26 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej Spółki Akcyjnej O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 702/05 w sprawie ze skargi Spółki Akcyjnej O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zanieczyszczenia powierzchni ziemi oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w powołaniu na art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.", oddalił skargę O. S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] Nr [...] odrzucającą zgłoszenie O. S.A. w P. zanieczyszczenia przez C. S.A. powierzchni ziemi na terenie nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] na działce nr ew. [...] z obrębu K.
W uzasadnieniu wyroku Sąd odwołując się do treści art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) zwanej dalej "ustawą" uznał, że pierwszorzędne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miała okoliczność, czy skarżąca, jako podmiot dokonujący zgłoszenia w trybie tego artykułu jest "innym podmiotem" w stosunku do tego, który spowodował zanieczyszczenie. Powołując fakt połączenia M. i P S.A. z C. S.A. przez przeniesienie całego majątku C. S.A. na P. S.A., a następnie zmiany firmy spółki na P. S.A. i wykreślenia z rejestru C. S.A. w dniu [...]. Sąd wskazał, że w myśl obowiązującego wówczas art. 465 § 3 k.h. z chwilą wykreślenia spółki przejętej, spółka przejmująca wstąpiła we wszystkie jej prawa i obowiązki w drodze sukcesji uniwersalnej. Według ukształtowanej linii orzecznictwa sukcesja ta wywoływała skutki także w sferze praw i obowiązków publicznoprawnych. Przepis art. 463 k.h. był bowiem normą ustrojową dla spółek akcyjnych, sytuującą je w całym systemie prawnym, stąd jeżeli mówi o wstąpieniu spółki przejmującej we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej to nie ma powodów do ograniczania jej zasięgu tylko do zakresu stosunków cywilnoprawnych. Teza ta znajduje potwierdzenie także w literalnym brzmieniu art. 465 § 3 k.h., w którym nie było wyłączenia w zakresie praw i obowiązków o charakterze publicznoprawnym. W ocenie Sądu I instancji zasada sukcesji uniwersalnej należy do istoty łączenia się spółek, zaś sukcesja administracyjna jest elementem sukcesji uniwersalnej. Co prawda doktryna prawa administracyjnego przyjmuje zakaz sukcesji na płaszczyźnie prawa publicznego, lecz jednocześnie podkreśla, że od tej zasady ustawodawca wprowadził określone wyjątki kierując się bezpieczeństwem obrotu prawnego. Takimi wyjątkami są właśnie przepisy regulujące łączenie się spółek, tj. art. 465 § 3 k.h., a obecnie art. 494 k.s.h.
Odnosząc się do zasad wykładni celowościowej Sąd I instancji uznał, że jedynie brak związku prawnego, organizacyjnego i funkcjonalnego zanieczyszczającego z dokonanym zanieczyszczeniem pozwalałoby na traktowanie zgłaszającego jako "inny podmiot" w rozumieniu powołanego art. 12 ust. 1 ustawy. Natomiast w sytuacji występowania następstwa prawnego pomiędzy zgłaszającym a sprawcą zanieczyszczenia zgłoszenie zanieczyszczenia w celu zwolnienia się od obowiązku przeprowadzenia rekultywacji jest niedopuszczalne i w konsekwencji prawnie nieskuteczne. Przyjęcie odmiennego ustalenia prowadziłoby bowiem do konkluzji, że każda zmiana organizacyjna osoby prawnej, w następstwie której traci ona osobowość prawną, nie związana z jej likwidacją, wyłącza odpowiedzialność za dokonane zanieczyszczenia powierzchni ziemi lub gleby. Tego rodzaju teza jest nie do pogodzenia z działaniem racjonalnego ustawodawcy, którego celem, wyrażonym w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) było wprowadzenie daleko idącej, zinstytucjonalizowanej ochrony środowiska.
Z uwagi na powyższe Sąd I instancji uznał, że C. S.A. nie było "innym podmiotem" w rozumieniu art. 12 ust. 1 ustawy, a zgłoszenie podlegało odrzuceniu na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy.
Skarżąca spółka wniosła skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo istnienia przesłanek do uchylenia decyzji wskutek naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a nastąpiło poprzez przyjęcie niewłaściwej wykładni przepisów:
1) art. 12 ust. 1 ustawy polegającej na przyjęciu, że skarżąca spółka nie była uprawniona do złożenia zgłoszenia o zanieczyszczeniu gruntu przez inny podmiot, gdyż nie jest w rozumieniu tego przepisu podmiotem odrębnym od sprawcy zanieczyszczenia, które to stanowisko było konsekwencją błędnej wykładni:
- art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. Nr 3, poz. 6 ze zm.) polegającej na przyjęciu, że obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego, wynikający z tego przepisu z mocy prawa, został przejęty przez skarżącego w drodze następstwa prawnego wynikającego z połączenia spółek;
- art. 465 § 3 k.h. poprzez przyjęcie, że skarżący jako sukcesor generalny C. S.A., wskutek uregulowania zawartego w tym przepisie przejął odpowiedzialność za szkody w środowisku, spowodowane przez ten podmiot.
W ocenie skarżącej sukcesja uniwersalna, która następowała na podstawie art. 465 § 3 k.h. obejmowała jedynie następstwo prawne w zakresie stosunków cywilnoprawnych, natomiast następstwo prawne z zakresu prawa administracyjnego regulowały przepisy materialnego prawa administracyjnego. Według powoływanych przez nią głosów doktryny - istniały wątpliwości co do tego, czy sukcesja uniwersalna obejmowała również sukcesją administracyjnoprawną. Ten rodzaj sukcesji przy łączeniu się spółek, jako jeden z wyjątków od zakazu sukcesji administracyjnej został wprowadzony dopiero w art. 494 § 2 k.s.h.
Skarżąca podnosi, że sposób zredagowania art. 12 ust. 1 ustawy nie wskazuje na wyłączenie spośród kategorii władających ziemią zobowiązanych do zgłoszenia zanieczyszczenia gruntów podmiotów będących następcami prawnymi sprawców zanieczyszczeń. Zresztą w zakresie publicznoprawnej odpowiedzialności za zanieczyszczenie powierzchni ziemi nie można mówić o następstwie prawnym, a o pierwotnym nabyciu takich obowiązków przez każdorazowego nabywcę nieruchomości. Także odpowiedzialność za zanieczyszczenie środowiska "idzie za rzeczą", aczkolwiek nie dochodzi do następstwa prawnego. Taki stan obowiązywał przed wejściem w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska , a także obecnie gdy nabywca nieruchomości nie może się powołać na to, że szkodę wyrządził inny podmiot przed dniem objęcia przez niego władania (art. 102 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska). Stąd Sąd I instancji dokonał błędnej wykładani art. 82 powołanej ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, na mocy której, płynący z tego przepisu z mocy samego prawa obowiązek administracyjny miałby być przedmiotem sukcesji, a nie nabycia pierwotnego.
Zaskarżając orzeczenie w całości wnosząca skargę kasacyjną domaga się jego uchylenia w takim zakresie oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Nie jest uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 12 ustawy. Co prawda literalne brzmienie wymienionego przepisu mogłoby prowadzić do konstatacji, że "innym podmiotem" o jakim mowa w tym przepisie może być każdy podmiot, który spowodował zanieczyszczenia ziemi, w tym poprzednik prawny władającego ziemią, w dacie wejścia w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska, jednak uregulowania tego nie można odrywać od całokształtu przepisów statuujących zasady odpowiedzialności za zanieczyszczenie środowiska, w tym pomijać, że jest to przepis przejściowy. Stosowanie wykładni celowościowej i systemowej do interpretacji tego przepisu prowadzi do wniosku, że Sąd prawidłowo ocenił legalność jego zastosowania przez organ administracji przy wydaniu zaskarżonej decyzji.
Ustawa - Prawo ochrony środowiska, odmiennie od poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. ukształtowała odpowiedzialność za zanieczyszczenie ziemi i obowiązek jej rekultywacji. W uprzednio obowiązującym stanie prawnym (art. 82 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska) jednostki organizacyjne prowadzące działalność szkodliwie wpływającą na środowisko, w tym zanieczyszczające powierzchnię ziemi, miały obowiązek przywrócenia stanu właściwego środowiska, a obowiązki w tej mierze mogły być egzekwowane w drodze administracyjnoprawnej, jak też w sferze prawa cywilnego, w przypadku wyrządzenia szkody osobom trzecim. Regulacje tej ustawy nie wiązały odpowiedzialności za zanieczyszczenie powierzchni ziemi z uprawnieniami rzeczowymi, w tym z faktu władania daną nieruchomością nie wynikał wprost obowiązek rekultywacji w sytuacji, gdy władający nie był sprawcą zanieczyszczenia.
W ujęciu ustawy - Prawo ochrony środowiska odpowiedzialność za zanieczyszczenie powierzchni ziemi i wiążący się z nią obowiązek rekultywacji spoczywa na władającym powierzchnią ziemi, którym stosownie do art. 3 pkt 44 tej ustawy jest właściciel nieruchomości lub inny podmiot władający gruntem, ujawniony w ewidencji gruntów i budynków na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Stosownie do art.102 ust. 1 wymienionej ustawy, władający powierzchnią ziemi w przypadku jej zanieczyszczenia ma obowiązek przeprowadzenia rekultywacji z tym, że w przypadku koniecznego natychmiastowego jej wykonania może na koszt władającego dokonać jej starosta (art. 102 ust. 5 i ust. 7). Uwolnienie się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji może nastąpić w przypadku wykazania przez niego, że zanieczyszczenie spowodował inny podmiot i wówczas na tym podmiocie spoczywa obowiązek rekultywacji, z tym zastrzeżeniem, że jeśli zanieczyszczenia dokonano za wiedzą lub zgodą władającego, ponosi on obowiązek rekultywacji solidarnie ze sprawcą (art. 102 ust. 2 i 3).
Z treści art. 102 ust. 2 cytowanej ustawy wynika, że uwolnienie się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji, dotyczy wyłącznie tych przypadków, w których zanieczyszczenie gleby spowodował inny podmiot a do zdarzenia tego doszło po dniu objęcia władania.
Uregulowanie to ponad wszelką wątpliwość wyklucza możliwość uwolnienia się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji z powołaniem się na sprawstwo osoby trzeciej, jeżeli zanieczyszczenie miało miejsce przed objęciem władania. Oznacza to, że władający powierzchnią ziemi w świetle treści tego uregulowania nie może skutecznie powołać się na sprawstwo zanieczyszczenia swego poprzednika prawnego.
W ujęciu omawianego przepisu władający powierzchnią ziemi nabywając (przejmując) określoną zanieczyszczoną nieruchomość, przejmuje obowiązek dokonania rekultywacji i na nim ciąży wykonanie tego publicznoprawnego obowiązku. Natomiast odrębną kwestią są wzajemne relacje między zbywcą i nabywcą z tytułu kosztów rekultywacji i są one zależne od treści stosunku prawnego będącego podstawą przeniesienia własności, a wszelkie spory w tej mierze mogą być rozstrzygane w płaszczyźnie stosunków cywilnoprawnych.
Uregulowanie objęte art. 12 ustawy, którego błędną wykładnię zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu skarga kasacyjna, przewiduje obowiązek władającego powierzchnią ziemi w dacie wejścia ustawy - Prawo ochrony środowiska, tj. w dniu 1 stycznia 2001 r. zgłoszenie właściwemu staroście faktu zanieczyszczenia powierzchni ziemi, jaki spowodował inny podmiot przed wejściem w życie niniejszej ustawy z zastrzeżeniem dokonania tego zgłoszenia do dnia 30 czerwca 2004r.
Analiza treści omawianego przepisu wskazuje, iż dotyczy on przypadków, w których zanieczyszczenie powierzchni ziemi nastąpiło przed wejściem w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska i zostało spowodowane przez osobę będącą względem władającego, o jakim mowa w tym uregulowaniu, innym podmiotem, z czego wypływa wniosek, że delikt powodujący zanieczyszczenie musi zostać popełniony wówczas, gdy władający objął we władanie daną nieruchomość, co wyklucza możliwość uznania za "inny podmiot" - w rozumieniu tego unormowania - poprzednika prawnego władającego.
Podkreślenia wymaga, że przepis ten o charakterze międzyczasowym stwarzał możliwość uwolnienia się wymienionych w nim władających od dokonania rekultywacji w przypadku zanieczyszczenia ziemi przez inne podmioty wówczas, gdy nastąpiło to przed wejściem w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska i niewątpliwie celem ustawodawcy było stworzenie również i tym władającym ochrony w przypadku wyrządzenia szkody przez osoby trzecie, na równi z przewidzianą w art. 102 ust. 2 tej ustawy. Wymieniony przepis, o czym była mowa wyżej, wyklucza możliwość uwolnienia się od obowiązku rekultywacji w przypadku zanieczyszczenia ziemi przed objęciem nieruchomości we władanie, z czego wynika, że sprawstwo poprzednika prawnego władającego nie może być poczytane jako działanie innego podmiotu.
Przyjąć w związku z tym należy, kierując się wykładnią celowościową i systemową, że art. 12 ust. 1 ustawy odnosi się wyłącznie do tych przypadków, w których wyrządzenie szkody polegającej na zanieczyszczeniu ziemi zostało spowodowane po objęciu władania przez władającego, o jakim mowa w tym przepisie, a przed wejściem w życie ustawy Prawo ochrony środowiska. Wyklucza to uznanie jako "inny podmiot" w rozumieniu tego przepisu, poprzednika prawnego władającego.
Zgodzić należy się w związku z tym ze stanowiskiem Sądu I instancji, że następca prawny nie jest "innym podmiotem", o jakim mowa w art.12 ustawy i wobec tego skarżący nie mógł skutecznie dokonać zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi w powołaniu na ten przepis i w ten sposób uwolnić się od obowiązku rekultywacji, skoro sprawcą zanieczyszczenia był jego poprzednik prawny.
Uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione i przy braku przesłanek stosowania art. 183 p.p.s.a., na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.