II OSK 1148/06

II OSK 1148/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-08-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-07-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Bujko
Roman Hauser /przewodniczący sprawozdawca/
Zygmunt Zgierski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1429/05 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-03-16
II OSK 1415/07 - Postanowienie NSA z 2007-09-26
VII SA/Wa 1109/05 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2007-06-14
II OZ 513/06 - Postanowienie NSA z 2006-05-16
II OZ 1398/06 - Postanowienie NSA z 2006-12-14
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2007r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1429/05 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z 16 marca 2006 r. (VII SA/Wa 1429/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w L. (skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.
W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że Starosta J. decyzją z dnia [...]., Nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. F. Spółka Jawna pozwolenia na budowę obiektu handlowego 2 K wraz z parkingiem, drogami dojazdowymi, ciągami pieszymi, sieciami i przyłączami wody, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, gazu, energetycznego średniego i niskiego napięcia zasilającymi obiekt i urządzenia techniczne z nimi związane, oświetlenia zewnętrznego, stacji transformatorowej, zbiornikami wody dla tryskaczy, ścianami oporowymi i ogrodzeniem zlokalizowanym w J. na działce nr ewid [...] obręb nr [...] - S.
Powyższa decyzja Starosty J. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę została zaskarżona przez skarżącego sprzeciwem z dnia 11.03.2005r wniesionym do Wojewody [...]. W sprzeciwie tym zarzucono rażące naruszenie przepisów art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz.2016, ze. zm.) oraz uchwały nr XX/128/03 Rady Miejskiej w J. z dnia 26 listopada 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J. w obrębie ulic P, S, K, P, Ł i częściowo R (Dz. Urz. Wojewody Dolnośląskiego Nr 21, poz. 386). Naruszenie to zdaniem Skarżącego polegało na wydaniu przez Starostę J. decyzji sprzecznej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w szczególności z przepisami § 11 ust 1 pkt 1 lit. a i b i ust. 2 pkt 2 oraz § 11 ust 2 pkt 3 i 5 tej uchwały, a tym samym sprzecznej z przepisem art.35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 1994r Prawo budowlane.
W związku z powyższym skarżący wniósł w oparciu o art. 156 §1 pkt. 2 k.p.a. o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.
Wojewoda [...] rozpoznając sprzeciw Skarżącego postanowieniem z dnia [...] Nr [...] znak: [...] wstrzymał z urzędu wykonanie decyzji Starosty J. nr [...] z dnia [...], a następnie decyzją Nr [...] z dnia [....] znak [...] stwierdził w całości jej nieważność.
Od decyzji Wojewody [...] odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła E Spółka Jawna z siedzibą w L.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty J. z dnia [...] Nr [...] znak: [...].
W uzasadnieniu swojej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ustosunkował się przede wszystkim do przesłanek, które stanowiły w ocenie organu wojewódzkiego, podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty J. z dnia [...] zwłaszcza § 11 uchwały Rady Miejskiej w J. z dnia 26.11.2003r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J. w obrębie ulic P, S, K, P, Ł częściowo R, w którym zostało określone przeznaczenie terenu, na którym położona, jest nieruchomość, objęta przedmiotowym pozwoleniem na budowę.
Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ze wskazanego § 11 ust. 1 pkt b w/w planu miejscowego wynika, iż nieruchomość objęta pozwoleniem na budowę znajduje się na terenie przeznaczonym m.in. na świadczenie usług z zakresu handlu detalicznego. Jednocześnie wskazuje, iż w § 11 ust. 2 pkt 1 planu miejscowego wprowadzony został na tym terenie zakaz m. in. lokalizacji usług z zakresu handlu hurtowego.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, iż w niniejszej sprawie kwestią zasadniczą do rozstrzygnięcia było ustalenie co należy rozumieć pod pojęciami "handel hurtowy" i "handel detaliczny". W uzasadnieniu wskazał, iż w § 3 ust. 2 pkt 3c w/w planu miejscowego została zawarta definicja handlu detalicznego, zaś w pkt 3d handlu hurtowego. Stosownie zatem do treści tych przepisów przez handel detaliczny należy rozumieć działalność związaną ze sprzedażą detaliczną, natomiast przez handel hurtowy należy rozumieć działalność związaną ze sprzedażą hurtową towarów, także hipermarketu.
Jednakże zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, plan miejscowy nie definiuje pojęć "sprzedaż detaliczna", "sprzedaż hurtowa" i "hipermarket", a zatem zgodnie z treścią § 3 ust. 3 w/w planu miejscowego pojęcia te jako niezdefiniowane należy rozumieć zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wskazał, że ani ustawa z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), ani też ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) definicji takich nie zawierają.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w swoim uzasadnieniu stwierdził, iż skoro zawodzi interpretacja językowa, jak również wykładnia systemowa, polegająca na poszukiwaniu w systemie prawa budowlanego i prawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w/w pojęć uznać należy, iż przedmiotowa decyzja Starosty J. nie została wydana wbrew zapisom miejscowego planu gdyż dotyczyła pozwolenia na budowę obiektu handlowego 2 K wraz z infrastrukturą, którego, opis techniczny stanowi, iż prowadzona w nim będzie działalność detaliczna.
Idąc dalej organ odwoławczy wskazał, iż w/w decyzja Starosty J. z dnia [...] dotyczy pozwolenia na budowę obiektu handlowego wraz z infrastrukturą, zaś § 11 ust. 1 pkt Ib i ust. 2 pkt 1 w/w planu miejscowego odnosi się do rodzaju usług jakie mogą być prowadzone na przedmiotowym terenie, natomiast nie wprowadza ograniczeń, co do parametrów nowo wznoszonych obiektów budowlanych, takich jak powierzchnia użytkowa, kubatura. Z kolei wskazany przez Wojewodę [...] § 11 ust. 2 pkt 2 w/w planu miejscowego dotyczy rodzaju usług, jakie powinny być lokalizowane w parterach obiektów. Nie jest to jednakże równoznaczne z zakazem wznoszenia jakichkolwiek obiektów budowlanych.
Organ odwoławczy nie podzielił również stanowiska organu wojewódzkiego który uznał, iż zapisy planu miejscowego "przewidują jako przeznaczenie podstawowe lokalizację obiektów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami, które to usługi powinny być lokalizowane w parterach budynków mieszkalnych. Tym samym lokalizowanie na omawianym terenie samodzielnego dużego obiektu handlowego nie jest dopuszczalne".
W ocenie organu odwoławczego taka interpretacja zapisów planu miejscowego jest nieuprawniona. Zakaz lokalizacji dużych obiektów handlowych musi wynikać wprost z przepisów prawa lokalnego, a nie z interpretacji zapisów planu miejscowego.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zgodził się z tym, iż nie dochowano obowiązku, wynikającego z planu miejscowego, a dotyczącego obowiązku "kształtowania nowych obiektów w formie pierzejowej, z zachowaniem i nawiązaniem do gabarytów historycznej zabudowy zlokalizowanej wzdłuż ulicy K. i P.", gdyż ze znajdującej się w aktach sprawy kopii projektu zagospodarowania terenu wynika, iż obiekt objęty pozwoleniem na budowę zlokalizowany jest od ulicy D, wobec czego do przedmiotowego obiektu zastosowania nie miał w/w zapis planu miejscowego, odnoszący się do zabudowy pierzejowej.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odnosząc się do zarzutu Wojewody [...] dotyczącego rażącego naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 z późn zm.) w związku z § 3 ust. 1 pkt 11 lit. b Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz. 1490), uznał, iż takie naruszenie nie nastąpiło. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił stanowiska organu wojewódzkiego i stwierdził, iż przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz, że w rozpatrywanym przypadku nie było wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko. Zdaniem organu odwoławczego obiekt handlowy 2K swoimi parametrami tj. 1,7 ha powierzchni całkowitej oraz 3,236m powierzchni użytkowej nie spełnia warunków wymaganych w § 3 ust. 1 pkt 11 lit.b cytowanego wyżej rozporządzenia.
Powyższa decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie została zaskarżona przez skarżącego.
W uzasadnieniu skargi do WSA skarżący zarzucił decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego:
I. naruszenie przepisu art. 35 ust.l pkt. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz.2016 z późn. zm.) oraz § 11 ust. 1 pkt l lit. a i b i ust 2 pkt 2 i § 11 ust. 2 pkt 3 i 5 uchwały nr XX/128/03 Rady Miejskiej w J. z dnia 26 listopada 2003r w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J. w obrębie ulic P, S, K, P, Ł i częściowo R (Dz. Urz. Wojewody Dolnośląskiego Nr 21, poz. 386) -polegające na błędnym przyjęciu, że realizacja przedmiotowej inwestycji w postaci marketu " T" i udzielenie E. Spółce Jawnej pozwolenia na budowę jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy z przepisów przywołanego wyżej planu miejscowego wynika wprost, że decyzja Starosty J. wydana została z naruszeniem prawa miejscowego
II. naruszenie przepisu art. 46 ust. 1 i ust. 4 pkt. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.) oraz § 3 ust. 1 pkt 11 lit. b Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz. 1490) - polegającej na błędnym przyjęciu, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu handlowego w postaci marketu " T" Starosta J. nie miał obowiązku przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji, podczas gdy z cytowanych wyżej przepisów wynika, iż postępowanie takie należało przeprowadzić i zakończyć je wydaniem stosownej decyzji.
Zdaniem skarżącego decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest wadliwa ponieważ została oparta na błędnym przyjęciu, iż zatwierdzenie przez Starostę J. projektu budowlanego i udzielenie E. Spółka Jawna pozwolenia na budowę nastąpiło zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz że nie narusza przepisów Prawa ochrony środowiska.
Zdaniem skarżącego istotą sprawy jest to, iż wbrew przepisom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstał obiekt handlowy w miejscu do tego nie przeznaczonym. Zakaz lokalizacji tego rodzaju obiektów handlowych wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, wynika wprost z przepisów prawa lokalnego, a nie z ich interpretacji.
Zdaniem skarżącego objęta pozwoleniem na budowę inwestycja w sposób istotny narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J. w obrębie ulic: P, S, K, P, Ł częściowo R, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w J. z dnia 26 listopada 2003 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego Nr 21 z 2004 r., poz. 386.
Zgodnie z planem miejscowym dla jednostek strukturalnych oznaczonych symbolami MWU -1 i MWU-2 (gdzie powstał obiekt handlowy), jako przeznaczenie podstawowe ustalono zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami z zakresu ochrony zdrowia, przedstawicielstwa firm, obsługi firm, handlu detalicznego, gastronomii, kultury, turystyki, rozrywki i rzemiosła usługowego nieuciążliwego, a jako przeznaczenie uzupełniające ustalono lokalizację urządzeń komunikacji (dojazdy parkingi, place manewrowe), sieci infrastruktury technicznej oraz związane z nimi urządzenia (§ 11 ust. 1 pkt 1 i 2 części ogólnej planu). Ponadto § 11 ust. 2 pkt 2 ustala wprost wymóg przeznaczenia parterów zabudowy mieszkaniowej na usługi, o których wyżej mowa.
Skarżący wskazuje, że w części opisowej planu dotyczącej ustaleń szczegółowych dla poszczególnych jednostek (§ 11 ust. 3 i 4),m.in. dla jednostek MWU-1 MWU -2 ustalono dodatkowe obowiązki dotyczące kształtowania nowych obiektów w formie pierzejowej z zachowaniem i nawiązaniem do gabarytów historycznej zabudowy zlokalizowanej wzdłuż ulicy K. i P. Ponadto przepisy § 11 ust.2 pkt.3 i 5 przewidują dla nowych obiektów oprócz nawiązania do istniejącej zabudowy historycznej skalą obiektów wymóg dotyczący układu dachów, wysokości kondygnacji, liczby osi elewacji, detalu architektonicznego, podziału poziomego elewacji oraz zastosowania form stolarki okiennej i drzwiowej, a w przypadku dachów - nadto wskazują na konieczność zachowania dalszych wymagań określonych w pkt 5 tego przepisu. W pkt. 11 tegoż § przedstawione są także wymagania dotyczące nasycenia przedmiotowego terenu zielenią w stopniu co najmniej 25% powierzchni terenu.
Zdaniem skarżącego z ustaleń planu wynika wprost, że na wskazanym terenie nie jest możliwa lokalizacja dużych obiektów handlowych. Plan dopuszcza jedynie rozbudowę i budowę nowych obiektów w nawiązaniu do istniejącego układu historycznego w formie pierzejowej. Przy czym funkcją podstawową dla tego terenu jest budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne, w którym działalność usługowa może być tylko lokalizowana w parterach budynków.
Skarżący podzielił stanowisko Wojewody [...], w sprawie zaliczenia przedmiotowej inwestycji do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Wskazuje, że planowana inwestycja została zlokalizowana na całkowitej powierzchni terenu wynoszącej 1,72 ha stanowiącej zarazem powierzchnię użytkową tego przedsięwzięcia wraz z infrastrukturą towarzyszącą. W związku z tym inwestycja ta, zgodnie z obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz. 1490), jako centrum handlowe i usługowe o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 1 ha wraz z towarzyszącą infrastrukturą zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagany ( § 3 ust. l pkt. ll lit. b). Wydanie decyzji w sprawie planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z przepisem art. 46 ust.l ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. Nr 62, poz.627 z późn. zm.), wymaga z zastrzeżeniem ust. 7 przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, a w niniejszym przypadku Starosta J. nie przeprowadził wymaganego wskazanymi wyżej przepisami postępowania, przez co naruszył przepis art. 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r prawo ochrony środowiska.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym orzeczeniu i wniósł o oddalenie skargi.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił przede wszystkim, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od określonej w art. 16 §1 Kpa, ogólnej zasady stabilności rozstrzygnięć, zatem może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy w sposób bezsporny ustalono istnienie przyczyny powodującej jej nieważność określonej w art. 156 §3 Kpa.
Postępowanie nadzwyczajne jakim jest tryb stwierdzenia nieważności, inaczej niż w przypadku postępowania odwoławczego czy zażaleniowego, może być uruchamiane tylko w przypadkach ściśle określonych przez art. 156 kpa.
Przypadki te dotyczą takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną, wadliwością, że trwałość decyzji ostatecznej i związana z nią pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności.
Rażącego naruszenia prawa, upatruje się nie w błędach jego wykładni czy w interpretacji prawa, ale w przekroczeniach prawa jasnych i niedwuznacznych, nie dających się pogodzić z panującym w Państwie porządkiem prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa) mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa.
Skarżący żądając wszczęcia postępowania nieważnościowego i skarżąc decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego podniósł, że wbrew przepisom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstał obiekt handlowy w miejscu do tego nie przeznaczonym a zakaz lokalizacji tego rodzaju obiektów handlowych wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, wynika wprost z przepisów prawa lokalnego, a nie z ich interpretacji. Przywołał przy tym § 11 ust. 1 pkt l lit. a i b i ust 2 pkt.2 i § 11 ust. 2 pkt 3 i 5 uchwały nr XX/128/03 Rady Miejskiej w J. z dnia 26 listopada 2003 r w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J. w obrębie ulic P, S, K, P, Ł i częściowo R (Dz. Urz. Wojewody Dolnośląskiego Nr 21, poz. 386).
Sąd nie podzielił takiego stanowiska skarżącego, bowiem z treści § 11 w/w uchwały wynika, że dla terenów oznaczonych w rysunku planu symbolem MWU ustala się następujące podstawowe przeznaczenie:
a) zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna,
b) usługi z zakresu ochrony zdrowia, przedstawicielstwa firm, obsługi firm, handlu detalicznego, gastronomii, kultury, turystyki, rozrywki i rzemiosła usługowego nieuciążliwego;
Z zapisu tego wynika, zdaniem Sądu, że usługi z zakresu handlu detalicznego są równorzędnie traktowane jak zabudowa mieszkaniowa.
W ustępie 2 planu w pkt.1 wprowadzono zakaz lokalizacji usług z zakresu sprzedaży, obsługi i napraw pojazdów mechanicznych oraz handlu hurtowego. Zapisu tego nie można jednak odnieść do handlu detalicznego, jakim niewątpliwie jest omawiana inwestycja.
Sąd nie podzielił również poglądu skarżącego, że obowiązki dotyczące kształtowania nowych obiektów w formie pierzejowej z zachowaniem i nawiązaniem do gabarytów historycznej zabudowy zlokalizowanej wzdłuż ulicy K i P odnoszą się do całego terenu objętego oznaczeniem MWU, bowiem z treści § 11 ust. 3 i 4 jak i z definicji zabudowy pierzejowej wynika że zalecenia zawarte w tych ustępach dotyczą zabudowy zlokalizowanej wzdłuż ulic K i P a nie dotyczą całego terenu.
Odnosząc się natomiast do kwestii zaliczenia przedmiotowej inwestycji do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko Sąd stwierdził, że stosownie do treści § 3 ust. 1 lit. b Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz. 1490) sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko mogą wymagać następujące rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko centra handlowe i usługowe, o powierzchni użytkowej nie mniej niż 1 ha, wraz z towarzyszącą infrastrukturą,
Sąd nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, że całkowita powierzchnia terenu wynosząca 1,72 ha stanowi zarazem powierzchnię użytkową planowanej inwestycji. Również definicja powierzchni użytkowej centrum handlowego to nie to samo co powierzchnia terenu na którym to centrum jest zlokalizowane. To zróżnicowanie wynika chociażby z porównania zapisu podpunktu a i b pkt. 11 analizowanego przepisu oraz wyodrębnienie towarzyszącej infrastruktury (po przecinku), która nie mieści się w definicji powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 1 ha.
Sąd zwrócił również uwagę na fakt, że część terenu nie jest przewidziana pod inwestycję (rezerwa) a część jest przeznaczona pod zieleń.
Sąd podzielił więc stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż przedmiotowej inwestycji nie można zaliczyć do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz że w rozpatrywanym przypadku nie było wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko.
W skardze kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku.
W skardze tej zarzucił wyrokowi naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane polegające na przyjęciu błędnej oceny, iż projektowana inwestycja w postaci wybudowania hipermarketu T. jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy plan ten, na terenie objętym decyzją, dopuszcza wyłącznie lokalizację budownictwa mieszkaniowego z usługami na parterze tych obiektów, nawiązującego do istniejącego układu historycznego w formie pierzejowej. Zarzucił również naruszenie przepisu § 11 ust. 1 i 2 w związku z § 3 ust. 2 pkt 3d uchwały nr XX/128/03 Rady Miejskiej w J. z 26 listopada 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J. w obrębie ulic P, S, K, P, Ł i częściowo R. (Dz. Urz. Wojewody Dolnośląskiego nr 21, poz. 386) polegające na błędnej ich wykładni, wskutek czego bezpodstawnie przyjęto, że przepisy te nie zawierają zakazu lokalizacji obiektu handlowego w postaci hipermarketu T., objętego wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, podczas gdy z wykładni językowej tych przepisów wynika wprost zakaz lokalizacji tego rodzaju obiektów, w konsekwencji czego naruszono przepis art. 36 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, niewłaściwie go stosując poprzez udzielenie pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane przed wydaniem decyzji w sprawie pozwolenia na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu, a także z wymaganiami ochrony środowiska. Z przepisu tego wynika, zdaniem skarżącego, wprost obowiązek organu sprawdzenia, czy projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowa inwestycja zlokalizowana została w obrębie ulic oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolami MWU-1 i MWU-2. Zgodnie z § 11 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w J. z 26 listopada 2003 r. wynika, że dla jednostek oznaczonych tymi symbolami jako przeznaczenie podstawowe ustalono:
- zabudowę mieszkaniową wielorodzinną,
- usługi z zakresu ochrony zdrowia, przedstawicielstwa firm, obsługi firm, handlu detalicznego, gastronomii, kultury, turystyki, rozrywki i rzemiosła usługowego nieuciążliwego, z tym istotnym zastrzeżeniem, że usługi te mogą być zlokalizowane wyłącznie na parterach obiektów mieszkaniowych.
Ponadto, zdaniem skarżącego, w § 11 ust. 2 pkt 1 uchwały wyraźnie i jednoznacznie ustalono, że na terenach objętych pozwoleniem na budowę obowiązuje zakaz lokalizacji usług z zakresu handlu hurtowego, pod pojęciem którego należy także rozumieć hipermarkety. Prawo miejscowe w § 11 ust. 2 pkt 1 uchwały wyraźnie i jednoznacznie ustalono, iż na terenach objętych pozwoleniem na budowę obowiązuje zakaz lokalizacji usług z zakresu handlu hurtowego, pod pojęciem którego należy rozumieć również hipermarkety. Skarżący podkreślił, że prawo miejscowe w § 3 ust. 2 pkt 3 lit. d wprowadziło własną definicję pojęcia "handlu hurtowego", do którego zaliczyło również hipermarket. Co prawda plan miejscowy, ani inne akty prawne, w tym akty rangi ustawy nie definiują pojęcia "hipermarket", jednak, zdaniem skarżącego, należy to pojęcie interpretować zgodnie z powszechnie przyjętym znaczeniem, a powszechnie wiadomym jest, że sklepy T. to hipermarkety.
Dodatkowo skarżący podkreślił, że hipermarket T. swoim kształtem i wymiarami nie nawiązuje do zabudowy historycznej zlokalizowanej na terenie objętym pozwoleniem na budowę.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka E. Sp. jawna J. M., A. B. z siedzibą w L. wniosła o oddalenie w całości skargi kasacyjnej.
W uzasadnieniu podkreśliła, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej są bezzasadne, nie znajdują podstaw zarówno w istniejącym stanie faktycznym oraz prawnym. Spółka zwróciła również uwagę, że jest niedopuszczalne powoływanie się przez skarżącego na "powszechną wiedzę" jakoby sklepy T. były hipermarketami, ponieważ "pomimo braku ustawowej definicji mianem hipermarketu w doktrynie określa się obiekt handlowy, którego powierzchnia sprzedaży przekracza 2.000 m²". Spółka podkreśliła równie, że przedmiotowy obiekt nie narusza tych przepisów planu miejscowego, które wprowadzają wymóg kształtowania nowych obiektów jako kontynuacji zabudowy pierzejowej, z zachowaniem i nawiązaniem do gabarytów historycznej zabudowy. Nakaz ten obejmuje, zdaniem Spółki, jedynie obiekty zlokalizowane wzdłuż ulicy P. oraz od ulicy K., natomiast obiekt objęty pozwoleniem na budowę nie sąsiaduje bezpośrednio z żadną z ulic wymagających zachowania zabudowy pierzejowej. Istotnym również jest fakt, że projekt elewacji oraz planu zagospodarowania przestrzennego został pozytywnie zaopiniowany przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków (pismo z 23 lipca 2004 r.), a inwestor dołożył wszelkich starań, aby nawiązać i zachować historyczną zabudowę Starego Miasta – elewacja obiektu jest udekorowana arkadami nawiązującymi do sąsiedniej zabudowy, a do budowy obiektu użyto odpowiednich materiałów (czerwona cegła), pozwalających zachować odpowiednią panoramę rejonu.
Spółka także podniosła, że z treści § 11 ust. 2 pkt 2 miejscowego planu wynika obowiązek przeznaczania parterów zabudowy obiektów na usługi, o których mowa w pkt 1 lit. b) planu. Obowiązek ten jest adresowany do inwestorów, którzy realizują przedsięwzięcia o charakterze mieszkaniowym. Wówczas dla zapewnienia obsługi ludności plan przewiduje konieczność przeznaczenia parterów takich obiektów na usługi powołane w § 11 ust. 1 pkt 1 lit. b) planu. Niezasadne byłoby przyjęcie, iż obowiązek ten adresowany jest również do inwestorów realizujących przedsięwzięcia budowlane w zakresie usług powołanych w § 11 ust. 1 pkt 1 lit. b) planu, w przypadku gdy są to obiekty jednokondygnacyjne. Ze swej istoty bowiem spełniają one wymóg, o którym mowa w powołanym wyżej przepisie miejscowego planu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.).
Rozpatrując skargę kasacyjną w tym zakresie należy stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Należy przy tym zauważyć, że w ocenie NSA, przeprowadzona przez sąd pierwszej instancji kontrola legalności zaskarżonej decyzji została dokonana w oparciu o całokształt okoliczności faktycznych sprawy, z uwzględnieniem wszystkich przepisów prawnych istotnych w rozpoznawanej sprawie.
Słusznie wskazał WSA w Warszawie, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od określonej w art. 16 §1 Kpa, ogólnej zasady stabilności rozstrzygnięć, zatem może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy w sposób bezsporny ustalono istnienie przyczyny powodującej jej nieważność. Zgodnie z poglądami wyrażonymi w orzecznictwie rażące naruszenie prawa wymaga ustalenia ponad wszelką wątpliwość, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1992 r. sygn. akt V S.A. 86/92 i 432-466/92; ONSA Nr 1/1993, poz. 23).
O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja.
Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, niepublikowane)
Zdaniem składu orzekającego NSA, w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki niezbędne do stwierdzenia nieważności decyzji w postaci podnoszonego przez Skarżącego rażącego naruszenia prawa.
Wskazanie jako jednej z podstaw skargi kasacyjnej naruszenia przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) poprzez przyjęcie błędnej oceny, że projektowana inwestycja (budowa hipermarketu) jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy plan ten, na terenie objętym decyzją, dopuszcza wyłącznie lokalizację budownictwa mieszkaniowego z usługami na parterze tych obiektów, nawiązującego do istniejącego układu historycznego w formie pierzejowej jest nieuzasadnione.
Inwestycja objęta pozwoleniem na budowę została zrealizowana na nieruchomości, która zgodnie z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, położona jest w strefach oznaczonych symbolami planistycznymi MWU-1 i MWU-2. Dla obu jednostek planistycznych przewidziano przeznaczenie podstawowe w postaci zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz usług (...).
Zdaniem NSA, na co również wskazał sąd pierwszej instancji, w treści § 11 uchwały nr XX/128/03 Rady Miejskiej w J. z dnia 26 listopada 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J. wynika, że usługi są równorzędnie traktowane jak zabudowa mieszkaniowa. Obowiązek przeznaczenia parterów zabudowy obiektów na usługi jest zaś adresowany wyłącznie do inwestorów, którzy realizują przedsięwzięcia o charakterze mieszkaniowym. Nie istnieją żadne podstawy, aby przyjąć, że obowiązek taki adresowany jest również do inwestorów realizujących przedsięwzięcia budowlane w zakresie usług powołanych w § 11 ust.1 pkt 1 lit. b) planu.
Na marginesie, w związku z twierdzeniem strony o zakończeniu inwestycji, należy stanowczo podkreślić, że zrealizowanie inwestycji nie stanowi o nieodwracalności skutków prawnych, przesądzając jedynie o stanie faktycznym a nie prawnym sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2002 r., sygn. akt IV SA 974/00, niepublikowany).
W kwestii wymogu planu miejscowego dotyczącego kształtowania nowych obiektów jako kontynuacji zabudowy pierzejowej z zachowaniem i nawiązaniem do gabarytów historycznej zabudowy należy wskazać, że projekt elewacji oraz planu zagospodarowania przestrzennego został pozytywnie zaopiniowany przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków. Fakt ten ma istotne znaczenie w sprawie. Jako drugorzędne, acz istotne, należy powołać zapewnienia inwestora, że dołożył wszelkich starań, aby nawiązać i zachować historyczną zabudowę [...] Starego Miasta.
Również drugi zarzut Skarżącego w postaci naruszenia przepisu § 11 ust. 1 i 2 w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 d uchwały nr XX/128/03 należy ocenić jako bezpodstawny. Jak słusznie podkreślił w swojej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, w związku z brakiem definicji prawnych pojęć "sprzedaż detaliczna", "sprzedaż hurtowa", czy wreszcie "hipermarket", należy odwołać się do faktu, że opis techniczny obiektu handlowego 2 K wraz z infrastrukturą wskazywał, że prowadzona w nim będzie działalność detaliczna. Zdaniem NSA, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie wystarczające są twierdzenia Skarżącej, iż powszechnie wiadomo, że sklepy T. to hipermarkety, a w związku z tym doszło do naruszenia § 11 ust. 1 i 2 w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 d ww. uchwały.
W związku z powyższym, nie ma więc podstaw, aby twierdzić, że inwestycja w postaci budowy hipermarketu jest sprzeczna z uregulowaniami miejscowego planu. Tym samym, trzeci z zarzutów w postaci naruszenia art. 36 ustawy Prawo budowlane nie znajduje uzasadnienia.
Tak więc, kwestionowana decyzja nie stanowi zaprzeczenia stanu prawnego sprawy, a treść decyzji nie pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Należy podkreślić, że nie zachodził w tym przypadku ani błąd w wykładni prawa, ani przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Jeśli mielibyśmy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, to uchybienie prawu miałoby charakter oczywisty, jasny i bezsporny, nie dopuszczający możliwości odmiennej wykładni (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2002 r., sygn. akt III SA 3116/00, niepublikowany). W niniejszej sprawie, taka sytuacja nie zachodziła.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy ppsa, orzekł jak w sentencji.