II OSK 1144/23

II OSK 1144/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-07-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Paweł Miładowski /przewodniczący/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II SA/Bd 313/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2022-09-28
Skarżony organ
Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 września 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 313/22 w sprawie ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 31 maja 2021 r., nr XXVI/252/21 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę
Uzasadnienie
Wyrokiem z 28 września 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 313/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: "WSA w Bydgoszczy", "Sąd wojewódzki", "Sąd I instancji") po rozpoznaniu skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego (dalej: "Wojewoda", "organ nadzoru") na uchwałę Rady Gminy Nowa Wieś Wielka z 31 maja 2021 r., nr XXVI/252/21 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "Uchwała", "Plan miejscowy", "plan") stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Rada Gminy Nowa Wieś Wielka (dalej: "Rada") uchwaliła 31 maja 2021 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego " Nowa Wieś Wielka Centrum".
Zaskarżonej uchwale Wojewoda zarzucił naruszenie: art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), dalej: "u.p.z.p."; art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.; art. 15 ust. 1 u.p.z.p. i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587), dalej: "rozporządzenie" oraz art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 zdanie pierwsze, art. 17 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Podniesiono m.in., że § 2 ust. 1 pkt 4 wprowadził własną definicję "intensywności zabudowy". Natomiast § 2 ust. 1 pkt 6 Uchwały wprowadził definicję "powierzchni całkowitej zabudowy". Zdaniem Wojewody istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu jest wprowadzenie w § 7 pkt 2 lit. b zaskarżonej Uchwały zakazu wtórnych podziałów geodezyjnych, niezgodnych z historyczną parcelacją. Dalej podniesiono, brak spójności tekstu i załącznika graficznego Uchwały polegający na tym, że w tekście Uchwały nie określono obsługi komunikacyjnej dla terenu oznaczonego symbolem 7MN/U (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usługowej). Skarżący podniósł, że z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 4 i § 8 ust. 2 rozporządzenia wynika, że projekt planu miejscowego musi zawierać część tekstową i graficzną. Rysunek planu jest załącznikiem graficznym do uchwały w sprawie planu miejscowego, obowiązuje w takim zakresie, w jakim test planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku. Stanowi uzupełnienie i wyjaśnienie tekstu, a zatem nie może zawierać ustaleń innych niż tekst uchwały. Dalej, zwrócono uwagę że czynności związane z przygotowaniem projektu planu w zakresie opiniowania i uzgodnienia w przedmiotowej sprawie miały miejsce i odnosiły się do projektu studium, a nie do samego studium. Wyjaśniono, że w trakcie sporządzania Planu miejscowego na etapie wystąpienia o opinie i uzgodnienia obowiązujące było studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Nowa Wieś Wielka przyjęte uchwałą Rady z 5 października 2010 r., nr XLI/418/10 - zmienioną uchwałą nr XLII/369/14, (dalej: "Studium z 2010 r."), natomiast na etapie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu obowiązywało studium przyjęte uchwałą Rady z 30 listopada 2020 r., nr XXI/205/20 (dalej: "Studium z 2020 r.").
Rada w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie lub stwierdzenie, że Uchwała została wydana z naruszeniem prawa lub stwierdzenie nieważności uchwały jedynie w części, tj. stwierdzenie nieważności § 2 ust. 1 pkt 4, § 2 ust. 1 pkt 6 oraz § 7 pkt 2 lit. b, a w pozostałej części oddalenie skargi.
Organ podniósł, że w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. ustawodawca określił obligatoryjne elementy planu miejscowego, wśród których znajdują się zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalna i minimalna intensywność zabudowy rozumiane jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. W ustawie nie określono jednak, jak należy rozumieć "powierzchnię całkowitej zabudowy", zatem uzasadnione było zdefiniowanie przez prawodawcę lokalnego pojęcia "powierzchni całkowitej zabudowy" we własnym zakresie. Odnośnie wprowadzonego zakazu dokonywania podziałów geodezyjnych wskazano, że wprowadzenie tego zakazu jest zgodne z wnioskiem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Toruniu z 17 lutego 2020 r. i dotyczy tylko fragmentu terenu ZP/U, w granicach nieczynnego cmentarza ewangelickiego ujętego w gminnej i wojewódzkiej ewidencji zabytków (Konserwator zabytków uzgodnił projekt planu pod warunkiem wprowadzenia spornego przepisu). Odnośnie braku wskazania obsługi komunikacyjnej terenu 7MN/U wyjaśniono, że nastąpiło to omyłkowo. Dodatkowo podniesiono, że z treści art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nie wynika bezwzględny nakaz określenia sposobu realizacji obsługi komunikacyjnej poszczególnych terenów objętych ustaleniami planu.
Odnośnie zarzutu dotyczącego procedowania planu w okresie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy organ podniósł, że w momencie uchwalania Planu miejscowego, tj. 31 maja 2021 r. był on w pełni zgodny z obowiązującym wówczas Studium z 2020 r.
WSA w Bydgoszczy uwzględnił skargę. Zdaniem Sądu wojewódzkiego w pierwszej kolejności doszło do istotnego naruszenia zasad i trybu sporządzenia planu, tj. brak procedowania Planu miejscowego w oparciu o obowiązujące Studium z 2020 r. Podniesiono, że w okolicznościach sprawy nie można stwierdzić, że w trakcie procedury planistycznej, w ramach prowadzonych w tej procedurze analiz, uzgodnień i opinii uwzględniano zapisy Studium z 2020 r., tj. dokumentu, który zgodnie z art. 9 u.p.z.p. określa lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego i który był obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Brak w szczególności jakichkolwiek analiz organu prowadzącego procedurę planistyczną odnośnie tego, czy i w jakim zakresie po uchwaleniu Studium z 2020 r. pozostają aktualne czynności podjęte w okresie obowiązywania Studium z 2010 r. Zdaniem Sądu I instancji podstawy do takiej oceny nie dają same akta planistyczne. Zatem słusznie podnosi Wojewoda, że zostały naruszone zasady i tryb sporządzenia planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., co dawało podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Następnie wskazano, że słuszne są także zarzuty skargi odnośnie wprowadzenia w uchwale definicji "intensywności zabudowy" (§ 2 ust. 1 pkt 4 Uchwały) oraz "powierzchni całkowitej zabudowy (§ 2 ust. 1 pkt 6 Uchwały). Zdaniem Sądu wojewódzkiego z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wynika, że ustawodawca zdefiniował pojęcie "intensywności zabudowy" (które ma być w planie określone poprzez maksymalną i minimalną wartość). Jest to mianowicie "wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej". Dalej wyjaśniono, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest zawarte w obowiązującej ustawie, bowiem w ten sposób narusza prawo w sposób istotny - zawsze tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Nie jest przy tym możliwe, aby prawodawca lokalny dokonał modyfikacji definicji ustawowej "intensywności zabudowy" poprzez własne określenie, jaki rodzaj zabudowy (nadziemna, podziemna) ma być uważany za "całkowitą powierzchnię zabudowy", a tym samym jaką powierzchnię należy brać pod uwagę przy obliczaniu wskaźnika intensywności zabudowy.
W kwestii wprowadzenia zakazu wtórnych podziałów geodezyjnych podniesiono, że żaden przepis u.p.z.p. nie przyznaje organowi uchwałodawczemu gminy kompetencji do określenia w planie miejscowym przesłanek dopuszczalności podziału geodezyjnego, ustalania zakazów czy nakazów przy dokonywaniu podziału nieruchomości.
Odnośnie niespójności pomiędzy tekstem, a rysunkiem planu w zakresie dotyczącym braku określenia obsługi komunikacyjnej dla terenu oznaczonego symbolem 7MN/U (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usługowej - § 3 i § 9 uchwały) Sąd I instancji stwierdził, że w tym zakresie doszło do naruszenia prawa, aczkolwiek jest to naruszenie nieistotne.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Nowa Wieś Wielka, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, ust. 2, ust. 2 pkt 6, ust. 3, art. 17, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że niedopuszczalne jest równoległe prowadzenie prac nad zmianą studium i zmianą planu miejscowego, jako również, że niezdefiniowanie pojęć powinno prowadzić wprost do rozumienia powszechnego, oraz na błędnym zastosowaniu przepisu § 8 ust. 2 rozporządzenia albowiem przepis ten został uchylony w dniu 24 grudnia 2021 r., a więc jeszcze przed wydaniem orzeczenia sądowego.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi lub uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Pismem z 31 stycznia 2023 r. skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.
Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona.
Jako najdalej idący i w pełni uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Z kolei art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustala zasadę, że ustalenia studium są wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych. Wzajemna korelacja tych aktów zakłada zatem priorytetowy charakter kierunków wyznaczonych w studium przy uchwaleniu planu miejscowego. W studium bowiem określa się kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 10 ust. 2 u.p.z.p.) i regulacje planów muszą się w taki sposób wkomponować w te kierunki i nadać im charakter normatywny, aby nie doszło do naruszenia wytyczonych w studium kierunków zagospodarowania gminy.
W niniejszej sprawie Sąd wojewódzki stwierdził nieważność uchwały w całości, gdyż jego zdaniem Rada Gminy nie uwzględniła faktu obowiązywania nowego studium uchwalonego 30 listopada 2020 r., co wynika ze zgromadzonej dokumentacji planistycznej, w tym kolejności poszczególnych czynności na etapie przygotowania projektu planu, procedury opiniowania i uzgadniania oraz odniesień zawartych w Prognozie oddziaływania na środowisko.
Sekwencja czynności planistycznych jest następująca. W dniu 10 września 2019 r. podjęto uchwałę nr IX/93/19 o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, kiedy obowiązywało jeszcze Studium z 2010 r. W tym czasie trwały prace w celu uchwalenia nowego studium i możliwości równoległego prowadzenia obydwu procedur słusznie Sąd wojewódzki nie zakwestionował. W dniu 30 listopada 2020 r. Rada Gminy Nowa Wieś Wielka podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia nowego studium (uchwała Rady Gminy Nowa Wieś Wielka nr XXI/205/20 z 30 listopada 2020 r.). W listopadzie 2020 r. Wójt Gminy wystąpił o uzgodnienie oraz opiniowanie przygotowanego projektu planu wraz z Prognozą oddziaływania na środowisko. Następnie wydał obwieszczenie o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu od 19 marca 2021 r do 23 kwietnia 2021 r. Plan ostatecznie został uchwalony w dniu 31 maja 2021 r. Faktem jest, że w części biegu procedury planistycznej obowiązywało Studium z 2010 r. W dacie uchwalenia planu obowiązywało już Studium z 2020 r. i zasadnie ten akt był przedmiotem badania, czy procedowany plan nie narusza jego ustaleń (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.), co znalazło odzwierciedlenie w § 1 planu. Tymczasem Sąd wojewódzki z samego faktu, że w trakcie procedowania planu zostało uchwalone nowe studium, a z dokumentacji planistycznej nie wynika wyraźnie, że było ono przedmiotem oceny Rady oraz organów uzgadniających, wyprowadził błędny wniosek, że naruszono zarówno procedurę, jak i zasady sporządzania planu w sposób istotny, co dawało podstawę do stwierdzenia nieważności planu w całości.
Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Z kolei pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (vide np. wyrok NSA z 9 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 3083/13).
Zdaniem NSA – co zasadnie skonkludował Sąd I instancji - sam fakt prowadzenia równolegle procedury uchwalenia nowego studium oraz uchwalenia planu miejscowego nie stanowi o istotnym naruszeniu trybu uchwalenia planu w zakresie zastosowania art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Analiza przepisu art. 17 u.p.z.p. regulującego procedurę planistyczną nie wymaga, aby na każdym etapie czynności konieczne było sprawdzanie zgodności projektu planu ze studium. Kluczowe jest natomiast stwierdzenie tego w dacie podjęcia uchwały w sprawie planu. Oznacza to, jak to miało miejsce w tej sprawie, że zmiana studium może nastąpić w trakcie procedury uchwalania planu, czyli także po sporządzeniu przez organ gminy projektu planu (patrz: wyroki NSA z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 821/16; z 23 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1353/18; z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1288/19, z 24 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 727/19). Zarówno Prognoza, jak i uzgadnianie oraz opiniowanie planu, uwagi do tego planu odnoszą się do treści planu, nie zaś do treści studium. Organ wykonawczy Gminy nie przedkłada organom uzgadniającym i opiniującym projektu planu wraz ze studium. Ostateczna odpowiedzialność, aby plan nie naruszał studium ciąży na radzie uchwalającej plan, a wcześniej na wójcie, burmistrzu czy prezydencie miasta przygotowującym projekt planu.
Natomiast możliwe byłoby naruszenie zasad sporządzania planu, o ile okazałoby się, że przyjęty plan narusza ustalenia nowego studium z 2020 r. W tym celu konieczne byłoby porównanie warstwy treściowej poprzedniego studium z nowym, a ostatecznie studium z 2020 r. z kontrolowanym planem miejscowym i wykazanie tych sprzeczności. Tymczasem Sąd wojewódzki nie powziął w tym zakresie żadnych ustaleń, nie przeanalizował na ile ustalenia studium z 2020 r. różnią się w stosunku do studium z 2010 r. A przede wszystkim nie zbadał, czy plan narusza przyjęte kierunki wyznaczone w studium z 2020 r. Nazbyt formalne podejście i skupienie się na procedurze, nie zaś zawartości merytorycznej tego studium doprowadziło do przedwczesnej konkluzji, że doszło do naruszenia trybu, jak i nie wiadomo czym było to podyktowane – zasad sporządzenia planu.
Jako uzasadniony należało uznać także zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zakresie zdefiniowania w § 2 ust. 1 pkt 4 planu pojęcia intensywności zabudowy oraz w pkt 6 - powierzchni całkowitej zabudowy. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie określa się obowiązkowo m.in. maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. W § 2 ust. 1 pkt 4 uchwały nie zmodyfikowano w/w ustawowej definicji pojęcia intensywności zabudowy.
Należy przyznać, że definiowanie w planie miejscowym pojęć opisanych w innych aktach normatywnych, w tym ustawach, narusza nie tylko § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 ze zm.), dalej: "z.t.p." mający odpowiednie zastosowanie do aktów prawa miejscowego (w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń), ale przede wszystkim § 149 z.t.p. Według tego przepisu w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Jednakże naruszenie określonych wyżej zasad legislacji samo w sobie nie stanowi podstawy do uznania, że uchwalając plan miejscowy naruszono tryb jego sporządzenia (vide np. wyrok NSA z 20 listopada 2018 r., sygn. II OSK 2828/16). Samo bowiem tylko powtórzenie przepisu ustawy w akcie prawa miejscowego, przy założeniu pełnej spójności z normą powszechnie obowiązującą nie oznacza, że taka norma zawarta w planie kopiująca akt wyższego rzędu jest nieważna. Przyjmuje się bowiem, że z.t.p. są zbiorem dyrektyw skierowanych do prawodawcy jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych oraz jak je grupować w aktach normatywnych. Natomiast nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa (vide wyrok NSA z 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 127/18, podobnie wyrok NSA z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 770/17). NSA w składzie niniejszym podziela ten pogląd, co oznacza, że przytoczenie w planie definicji skonstruowanej w ustawie nie powoduje nieważności omawianego przepisu planu.
Również definicja powierzchni całkowitej zabudowy przyjęta w § 2 ust. 1 pkt 6 planu jest dopuszczalna i nie narusza trybu ani zasad aktu planistycznego. Błędne jest stanowisko Sądu wojewódzkiego, że skoro prawodawca nie zdecydował się na zdefiniowanie tego pojęcia w akcie powszechnie obowiązującym, to niedopuszczalny jest taki zabieg w akcie prawa miejscowego. Przeciwnie – skutkiem braku takiej definicji jest stworzenie przestrzeni dla lokalnego prawodawcy, aby w akcie prawa miejscowego, jakim jest plan, takie definicje zamieścić. Zgodnie z § 143 z.t.p. do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone m.in. w dziale I rozdział 4. W rozdziale tym, w § 21 z.p.t. zamieszczono zakres przedmiotowy przepisów ogólnych. W przepisach tych zamieszcza się m. in. objaśnienia użytych w ustawie określeń i skrótów. Potocznie nazywana ta część jest słowniczkiem, aby wyjaśnić znaczenie pojęć użytych w danym akcie, które mogłyby nasuwać wątpliwości interpretacyjne w stosowaniu norm. Rada Gminy na podstawie i w granicach prawa przyjęła tę definicję pojęcia zawartego w u.p.z.p., ale niezdefiniowanego w tej ustawie. Zdefiniowanie pozwoli na jednolite stosowanie tych przepisów przez organy architektoniczno-budowlane. Projektant sporządzający projekt budowalny będzie zobligowany do rozumienia powierzchni całkowitej zabudowy nie według Polskich Norm, lecz według planu. Zgodnie z art. 2 pkt 3 ustawy z 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. z 2015 r., poz. 1483), norma jest podstawowym dokumentem normalizacyjnym, niebędącym aktem prawnym. W ustawie tej prawodawca przesądził, że stosowanie Polskich Norm, a więc norm krajowych, zatwierdzonych przez krajową jednostkę normalizacyjną, oznaczonych symbolem PN (art. 5 ust. 1), jest dobrowolne (art. 5 ust. 3) oraz że Polskie Normy mogą być powoływane w przepisach prawnych po ich opublikowaniu w języku polskim (art. 5 ust. 4). W tym wypadku nie nastąpiło przejęcie Polskiej Normy do aktu normatywnego, co jest dopuszczalne.
W kwestii naruszenia art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. (zawartość obligatoryjna i fakultatywna planu) powyższe ustępy składają się z wielu punktów, których skarżący kasacyjnie nie wskazał. Rolą Sądu kasacyjnego nie jest natomiast domyślanie się, jaki konkretnie wymóg odnoszący się do treści planu winien zostać skontrolowany kasacyjnie. W orzecznictwie zgodnie podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki NSA z 30 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 2001/12, z 14 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1799/12, z 17 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1665/17).
Nie ma natomiast racji skarżący kasacyjnie, że § 8 ust. 2 rozporządzenia nie jest przepisem adekwatnym w tej sprawie. Otóż faktem jest, że rozporządzenie z 2003 r. zostało zastąpione z dniem 24 grudnia 2021 r. rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2404). Jednakże zgodnie z § 12 ust. 1 tego ostatniego rozporządzenia, do projektów planów miejscowych sporządzanych i zmienianych na podstawie uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu podjętej przed dniem 24 grudnia 2021 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Ponieważ uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia niniejszego planu została podjęta w dniu 10 września 2019 r., zastosowanie znajduje rozporządzenie z 2003 r., nie zaś z 2021 r.
W tej sytuacji skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu jako zasadna. Jednocześnie zaistniały podstawy do zastosowania art. 188 p.p.s.a. bowiem istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę na plan jako bezzasadną.
Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Użyty w tym przepisie zwrot "nie narusza" oznacza, że pomiędzy treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a treścią uchwalonego planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność, wystarczy aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami. Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie postanowień zawartych w studium (vide wyrok NSA z 21 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2243/20). Kluczowym jest zatem, jakie kierunki dla terenu objętego planem przewiduje studium z 2020 r. Obszar ten zaznaczono na załączniku graficznym do studium z 2020 r. kolorem brunatnym, a odpowiada to zgodnie z legendą mapy obszarowi MN1 – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – intensywnej. Dla terenu tego funkcją wiodącą jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i układem komunikacyjnym obsługującym tę zabudowę. Natomiast jako funkcję uzupełniającą studium przewiduje usługi nieuciążliwe towarzyszące zabudowie mieszkaniowej, budynki zamieszkania zbiorowego: pensjonat, dom wycieczkowy, dom seniora, dom zakonny, internaty, istniejąca zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna o charakterze małych domów mieszkalnych do maksymalnie 12 lokali mieszkalnych, usługi sportu i rekreacji, zieleń urządzona, place gier i zabaw, parkingi. Jednocześnie zabudowa usługowa powinna mieć charakter lokalny. Taki zakres możliwości zagospodarowania w pełni mieści się z przeznaczeniem przewidzianym w planie, tj. zabudową jednorodzinną, wielorodzinną, usługową. W dacie zatem uchwalenia Planu miejscowego kierunki rozwoju gminy wyznaczone w studium z 2020 r. w pełni predestynowały Radę, aby przyjąć, że plan nie narusza ustaleń tego studium.
Jako niezasadne było także przyjęcie przez Sąd wojewódzki, że definicje sformułowane w § 2 ust. 1 pkt 4 i 6 planu naruszyły przepisy u.p.z.p., co zostało wcześniej omówione.
Odnośnie natomiast wprowadzonego w planie zakazu wtórnych podziałów geodezyjnych dla jednostki planistycznej ZP/U w granicach nieczynnego cmentarza ewangelickiego (§ 7 pkt 2 planu), to wymóg ten wynikał ze szczególnego charakteru tego obszaru jako ujętego w gminnej i wojewódzkiej ewidencji zabytków i jest wynikiem wymogów konserwatorskich. Otóż zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. b tiret 8 u.p.z.p. organ wykonawczy gminy występuje o uzgodnienie projektu planu z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków. W postanowieniu Kujawsko-Pomorskiego Konserwatora Zabytków nr WZN/1592/2020 z 4 grudnia 2020 r. uzgodniono projekt planu pod warunkiem m. in. wprowadzenia zakazu wtórnych podziałów geodezyjnych niezgodnych z historyczną parcelacją. Wymóg ten wynikał zapewne z konieczności zagwarantowania, aby teren dawnego cmentarza ewangelickiego nie uległ podziałom i tym samym zmniejszeniu poprzez odłączanie wydzielonych działek i zagospodarowywanie ich w inny sposób. Uzgodnieniem konserwatorskim organ planistyczny jest związany, co oznacza, że nie było możliwe uchwalenie planu wbrew warunkom konserwatorskim. Kluczowe było bowiem zagwarantowanie ochrony dla tego zabytku jako wydzielonego terenu i zachowanie jego spójności.
W kwestii skomunikowania terenu jednostki planistycznej 7MN/U, NSA podziela stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kwalifikujące jako naruszenie nieistotne zasad uchwalenia planu.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego nie orzeczono ze względu na brak wniosku o zasądzenie zwrotu takich kosztów.