II OSK 1143/06

II OSK 1143/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-08-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-07-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bożena Walentynowicz
Jerzy Bujko /przewodniczący/
Marzenna Linska - Wawrzon /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Lu 158/06 - Wyrok WSA w Lublinie z 2006-04-25
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 174, 183, 203  par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 58  ust. 4,  art. 53  ust. 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2000 nr 71 poz 838
art. 28  ust. 1 pkt 2,  art. 29  ust. 3,  art. 53  ust. 4  pkt 9,  art. 29  ust. 1  pkt 2
Ustawa dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Jerzy Bujko Sędziowie del. Sędzia WSA Marzenna Linska – Wawrzon (spr.) Bożena Walentynowicz Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Lu 158/06 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej R. w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji w zakresie obsługi komunikacyjnej dla inwestycji budowlanej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. skargę oddala; 3. zasądza od Spółdzielni Mieszkaniowej R. w L. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. kwotę 260 (słownie: dwieście sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Lu 158/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "R" w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji w zakresie obsługi komunikacyjnej dla inwestycji budowlanej, uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta Miasta L. z dnia [...] Nr [...] oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "R" w L. kwotę 340 zł tytułem kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta L. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie zjazdu z Alei S. w L. na teren Spółdzielni Mieszkaniowej "R" z połączeniem z ul. M. oraz istniejącym przed kościołem parkingiem. W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji wskazał, że nie jest możliwe uzgodnienie projektu decyzji, ponieważ teren projektowanej inwestycji położony jest bezpośrednio przy drodze krajowej klasy głównej, co ogranicza ilość zjazdów zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Ponadto Spółdzielnia uzyskała w 2001 r. zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego, w którym obsługę komunikacyjną przewidziano przez drogi wewnętrzne: ulice M. i O.
Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium powołało się na przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz przepisy rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Kolegium podniosło, że droga klasy G, jaką jest Aleja S., powinna być powiązana z drogami nie niższej klasy niż L (wyjątkowo klasy D), a odstępy miedzy skrzyżowaniami na terenie zabudowanym nie powinny być mniejsze niż 500 m (wyjątkowo nie mniejsze niż 400 m). Na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstotliwość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas. Kolegium dodatkowo wyjaśniło, że jak wynika z relacji organu pierwszej instancji, projektowany zjazd usytuowany byłby w odległości ok. 120 m od najbliższego skrzyżowania oraz 22 m od tymczasowego zjazdu na parking przy kościele, nie zostaną zatem spełnione wymogi rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Dojazd do budynków Spółdzielni został zapewniony od ulicy S, przez drogę wewnętrzną – ul. O.
Skargę na postanowienie organu drugiej instancji wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "R", zarzucając:
- rażące naruszenie przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przez przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie w sprawie,
- naruszenie § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie przez definitywne przyjęcie, że odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 800 m,
- naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. przez całkowite pominięcie środków dowodowych zgłoszonych przez skarżącą na okoliczność możliwości wykonania zjazdu i bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego spowodowanego brakiem właściwych połączeń dróg w osiedlu mieszkaniowym "R".
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, dodatkowo wyjaśniając, że Kolegium nie uznało za wskazane dopuścić dowodu z opinii biegłego, ponieważ opinia taka "przewiduje zmianę wartości technicznych przewidzianych w rozporządzeniu", co tylko potwierdza, że z technicznego punktu widzenia zjazd można wykonać.
Uzasadniając wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał reguły rządzące postępowaniem administracyjnym po czym stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie organy administracji nie dążyły do należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Sąd przedstawił regulację art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz przepisu § 3 pkt 12 i § 9 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. nr 43, poz. 430).
Następnie Sąd wskazał, że projekt uzgadnianej decyzji dotyczy budowy zjazdu. W myśl przepisu § 3 pkt 12 rozporządzenia zjazd nie jest skrzyżowaniem. A zatem w świetle przytoczonego przepisu § 9 warunki dotyczące skrzyżowań nie dotyczą projektowanej inwestycji. Przepis ten nie określa także minimalnych odległości zjazdów od skrzyżowań. Błędne jest więc stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., że usytuowanie zjazdu w odległości 120 m od najbliższego skrzyżowania stanowi naruszenie przepisów rozporządzenia.
Przepis § 9 ust. 1 pkt 4 przewiduje jedynie ograniczenie liczby i częstości zjazdów z drogi klasy G. Obowiązkiem organów administracji w rozpoznawanej sprawie było zatem wyjaśnienie, czy liczba zjazdów z Alei S. i ich usytuowanie pozwalają na utworzenie kolejnego zjazdu w miejscu wskazanym przez skarżącą Spółdzielnię.
Okoliczność ta nie została jednak wyjaśniona zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Organy administracji nie poczyniły jakichkolwiek ustaleń faktycznych co do liczby zjazdów z alei S., nie wyjaśniły również, dlaczego dopuszczalne jest istnienie zjazdu prowadzącego na parking usytuowany przy kościele, a nie jest możliwe zlikwidowanie tego zjazdu, jak proponuje skarżąca i zbudowanie nowego, w nieznacznej tylko odległości od dotychczasowej. Organy administracji nie wyjaśniły, jaka jest optymalna liczba zjazdów z al. S. i nie wskazały zagrożenia, uzasadniającego odmowę uzgodnienia projektu decyzji.
Ponadto Sąd stwierdził, że uzasadnienie organu drugiej instancji nie wyjaśnia wszystkich istotnych okoliczności i odwołuje się do warunków dotyczących przede wszystkim skrzyżowań, które do zjazdów nie mają zastosowania. Zbędne było też odwoływanie się przez organ drugiej instancji do przepisu art. 29 ustawy o drogach publicznych, przepis ten nie ma bowiem w sprawie niniejszej zastosowania. dotyczy on budowy lub przebudowy zjazdu oraz zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, wydawanego w drodze decyzji administracyjnej, a nie uzgodnienia w drodze postanowienia w trybie art. 106 k.p.a.
W ocenie Sądu pierwszej instancji wskazane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, doprowadziło bowiem do wydania postanowienia w oparciu o niepełny i nie oceniony należycie materiał dowodowy. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Stwierdzone naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji uzasadnia uchylenie także postanowienia tego organu na podstawie przepisu art. 135 ustawy, jest to bowiem niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy
Skargę kasacyjną od wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., zaskarżając powyższy wyrok w całości.
Zaskarżonemu orzeczeniu Kolegium zarzuciło naruszenie prawa materialnego – art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz § 9 ust. 1 pkt 4 w związku z § 78 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia przewiduje jedynie ograniczenie liczby i częstości zjazdów z drogi publicznej klasy G, nie stanowi zaś unormowania wykluczającego budowę zjazdów z tej drogi poza drogami niższej kategorii, rozprowadzającymi następnie ruch kołowy poprzez drogi wewnętrzne; pominięcie w uzasadnieniu wyroku, iż na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi posiada uprawnienia do wyrażania zgody lub jej odmowy, w drodze decyzji administracyjnej, na lokalizację zjazdu, przez co naruszył ustawowe uprawnienia tego zarządcy, co stoi w sprzeczności z brzmieniem powołanego przepisu.
Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi kasacyjnej na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), poprzez oddalenie skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "R" w L. z dnia 17 stycznia 2006 r. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] znak [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania.
Zdaniem Kolegium zaskarżony wyrok jest wynikiem błędnej interpretacji norm prawnych zawartych w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
Przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych formułuje zasadę wyrażenia zgody przez zarządcę drogi na wykonanie zjazdu w ramach uznania administracyjnego, którego granice określa art. 7 k.p.a., a są nimi interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie takiej zgody. Zarząd drogi jest odpowiedzialny przede wszystkim za bezpieczeństwo na drogach publicznych, stąd też winien brać pod uwagę w pierwszym rzędzie zasadę zapewnienia bezpieczeństwa ruchu, któremu niewątpliwie zagrażają zjazdy z drogi realizowane poza skrzyżowaniami i węzłami komunikacyjnymi, zwłaszcza na drogach krajowych klasy głównej, na których występuje szczególnie duże natężenie ruchu. Zakłócenie tego ruchu drogowego na omawianym odcinku drogi krajowej, poprzez wykonanie zjazdu w niewielkiej odległości od skrzyżowania, niewątpliwie pogorszy bezpieczeństwo użytkowników tej drogi. Odpowiedzialność organów właściwych w zakresie administrowania drogami publicznymi za odpowiednie kształtowanie warunków komunikacji drogowej, m.in. przez wyrażenie zgody w zakresie wykonania zjazdu z dróg administrowanych przez te organy, mieści w sobie również obowiązek przestrzegania wytycznych projektowania dróg, zawierających podstawowe dla bezpieczeństwa ruchu normy techniczne. Dlatego zdaniem organu nie można zgodzić się ze stanowiskiem, iż możliwość – z technicznego punktu widzenia – zrealizowania zjazdu z drogi krajowej klasy głównej, jest okolicznością przesądzającą o pozytywnym załatwieniu wniosku Spółdzielni. Ponadto teren zajmowany przez Spółdzielnię Mieszkaniową "R" posiada sieć dróg lokalnych i wewnętrznych umożliwiających dostęp do drogi publicznej, wykluczających bezpośrednie połączenie z droga krajową, które nigdy nie było planowane.
Kolegium nie podzieliło stanowiska Sądu pierwszej instancji w kwestii braku ustaleń faktycznych, w tym ustalenia aktualnej liczby zjazdów na odcinku drogi, którego dotyczy sprawa bądź ustalenia optymalnej ilości takich zjazdów w tym terenie. Władze miasta L. wykluczając zjazdy z tej drogi zapobiegły zagrożeniom wywołanym zakłóceniem płynności ruchu drogowego a także ruchu pieszego, gdyż zjazd przecinałby ciąg pieszy o dużym natężeniu ruchu. Ustalenia takie byłyby niezbędne jedynie wobec braku ustaleń i rygorów właściwych dla drogi tej klasy oraz terenów doń przylegających.
Tymczasowy zjazd na parking kościoła ma charakter pozaprawny i nie może stanowić przesłanki do realizacji zjazdu wnioskowanego przez Spółdzielnię
Zdaniem Kolegium Sąd pierwszej instancji pominął również fakt, iż na podstawie art. 29 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi posiada uprawnienie do wyrażania zgody lub jej odmowy na lokalizację zjazdu. Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi kasacyjnej w oparciu o art. 188 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – dalej w skrócie p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd pierwszej instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polegało. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności (podobnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniach z dnia 31 marca 2004 r., OSK 59/04, ONSAiWSA 2004 z. 1, poz. 10; z dnia 20 września 2005 r., I OSK 794/05, niepubl.; z dnia 20 października 2005 r., I OSK 163/05, LEX nr 188715; z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, LEX nr 190971 oraz z dnia 17 stycznia 2006 r., II OSK 403/05, LEX nr 196461).
Strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego.
Problematyka lokalizacji inwestycji celu publicznego została uregulowana w rozdziale 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). W myśl art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, w odniesieniu do inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym, decyzje wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Stosownie do art. 53 ust. 4 ustawy decyzje tego rodzaju wydaje się po uzgodnieniu z organami wymienionymi w tym przepisie, zależnie od lokalizacji inwestycji – zgodnie z pkt 9 lokalizacja inwestycji w obszarze pasa drogowego wymaga uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi. Uzgodnień tych dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., o czym stanowi art. 53 ust. 5 ustawy. Oznacza to, iż omawiane uzgodnienie przybiera formę postanowienia, na które służy zażalenie.
Przepis art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nakazuje właściwemu organowi dokonanie analizy m.in. warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Jest to więc przepis blankietowy, który przy dokonywaniu tej analizy odsyła do innych przepisów prawa. Art. 53 ust. 4 nie precyzuje kryteriów, jakimi powinny kierować się organy, z którymi dokonuje się uzgodnienia lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie ulega jednak wątpliwości, że organy te mogą zaopiniować lokalizację inwestycji pozytywnie albo negatywnie, a kryterium decydującym jest zgodność planowanej inwestycji z przepisami prawa.
Przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania postanowienia przez organ pierwszej instancji, tj. 14 września 2005 r.) pozwalał na budowę zjazdu rozumianego jako połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym po uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. Stosownie do art. 29 ust. 3 ustawy zarządca drogi mógł odmówić wydania zezwolenia albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych dróg publicznych. Innymi słowy, w myśl tego przepisu zarządca drogi mógł odnieść się do proponowanej lokalizacji zjazdu pozytywnie albo negatywnie, przy czym kryterium decydującym o treści decyzji organu była zgodność z przepisami prawa, a konkretnie z unormowanymi w przepisach szczególnych warunkami technicznymi dróg publicznych.
Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w ramach procedury wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przewiduje konieczność uzgodnienia inwestycji z właściwym organem – w przypadku inwestycji na obszarach przyległych do pasa drogowego z zarządcą drogi (art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy) – przy czym treść opinii zarządcy drogi, mającej formę postanowienia, zależy od zgodności planowanej inwestycji z przepisami prawa, podobnie jak ma to miejsce w przypadku art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania postanowienia przez organ pierwszej instancji). Należy zatem uznać, że art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowił lex specialis względem obowiązującego w dniu wydania postanowienia z dnia 14 września 2005 r. art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych.
Ze względu na powyższe zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych należy uznać za chybiony o tyle, że przepis ten nie miał w sprawie zastosowania, jak to słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji. Zastosowanie w sprawie znalazły jednak inne powołane w treści skargi kasacyjnej przepisy prawa materialnego, a konkretnie przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430). Rozporządzenie to w § 9, w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, określa warunki połączeń dróg, dopuszczalne odstępy między węzłami lub skrzyżowaniami oraz warunki stosowania zjazdów. Zgodnie z pkt 4 przywołanego paragrafu droga klasy G powinna mieć powiązania z drogami nie niższej klasy niż L (wyjątkowo klasy D), a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 800 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 500 m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 600 m, a na terenie zabudowy – nie mniejsze niż 400 m, przy czym na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę.
Przepis § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia nie formułuje całkowitego zakazu budowy zjazdów z dróg klasy G, jednak zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w nim zalecenie ustawodawcy dotyczące ograniczenia liczby i częstości zjazdów należy rozumieć w ten sposób, że tam gdzie jest to możliwe, dojazd do dróg klasy G z nieruchomości leżących w pobliżu tych dróg należy zapewnić za pośrednictwem dróg niższych klas. W sytuacjach, gdy dojazd taki jest zapewniony lub istniejące warunki pozwalają na jego zapewnienie należy, mając na względzie bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, uznać budowę zjazdów łączących drogi klasy G z nieruchomościami przyległymi za wyłączoną.
Naruszenie prawa materialnego, a konkretnie przywołanego wyżej przepisu rozporządzenia, którego w niniejszej sprawie dopuścił się Wojewódzki Sąd Administracyjny polegało na tym, iż Sąd ten nie wykluczył możliwości budowy zjazdu łączącego teren Spółdzielni z Aleją S. w sytuacji, gdy dostęp z tego terenu do drogi publicznej jest zapewniony, a nadto istnieje możliwość wykonania kolejnego zjazdu z ul. S., która jest drogą publiczną niższej klasy. Organ odwoławczy zwrócił uwagę w uzasadnieniu decyzji, że taka obsługa komunikacyjna osiedla jest zgodna z projektem zagospodarowania terenu. Uchylając zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego i polecając organowi poczynienie dodatkowych ustaleń w sprawie Sąd pierwszej instancji dopuścił natomiast możliwość budowy kolejnego połączenia terenu osiedla z drogą publiczną klasy głównej, co nastąpiłoby wbrew wyraźnemu zaleceniu ustawodawcy.
Nie można zgodzić się z wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż orzekające w sprawie organy administracji dopuściły się naruszenia szeregu przepisów k.p.a., wydając rozstrzygnięcia bez przeprowadzenia ustaleń faktycznych co do liczby zjazdów z alei S. w L., na okoliczność istnienia zjazdu prowadzącego na parking przy kościele oraz ewentualnego zlikwidowania tego zjazdu zgodnie z propozycją strony skarżącej poprzez zbudowanie nowego zjazdu w nieznacznej odległości od dotychczasowej i przyłączenia do niego parkingu przy kościele, a także ustalenia optymalnej liczby zjazdów z Al. S. oraz analizy zagrożeń uzasadniających odmowę uzgodnienia proponowanej lokalizacji zjazdu. Z przepisu art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. wynikają zasady prawdy obiektywnej, w myśl której w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także zasada zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego, jednak w myśl art. 77 § 4 k.p.a. nie jest wymagane przeprowadzanie dowodu co do faktów powszechnie znanych. W niniejszej sprawie okoliczności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za nie udowodnione, można ustalić dzięki uwzględnieniu faktów powszechnie znanych, zasad doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania.
W sprawie niniejszej nie zachodzi konieczność ustalania liczby zjazdów z Al. S. i wyjaśniania, jaka ich liczba byłaby optymalna, skoro z treści § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. wynika, że należy ograniczać do minimum liczbę zjazdów z dróg klasy G, na ich budowę zezwalać jedynie wówczas, gdy nie istnieje inna możliwość zapewnienia dostępu do drogi publicznej z nieruchomości, a optymalna (choć oczywiście niemożliwa do zrealizowania) byłaby sytuacja, gdyby takich zjazdów nie było w ogóle.
Organy administracji wykazując, że teren Spółdzielni Mieszkaniowej ma zapewniony dostęp do drogi publicznej przez drogi wewnętrzne, słusznie zaznaczyły, iż taka obsługa komunikacyjna przyjęta została w zatwierdzonym projekcie budowlanym i udzielonym pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego. Nie bez znaczenia jest też fakt, że według pisma znajdującego się w aktach administracyjnych Prezydent Miasta L. odniósł się negatywnie do wnioskowanej przez Spółdzielnię zmiany obsługi komunikacyjnej osiedla, przy czym powołał się na to, iż zabudowa na tym terenie realizowana jest w oparciu o ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. i wykazane projekty realizacyjne zagospodarowania przestrzennego dla poszczególnych zespołów mieszkaniowych z uwzględnieniem obsługi komunikacyjnej.
Jeżeli chodzi o zagrożenia, jakie mogłyby się pojawić w wyniku realizacji projektowanej inwestycji, to nie ma potrzeby dokonywania ustaleń na tę okoliczność, skoro oczywistym jest, że chodzi o zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, a konkretnie wypadkami drogowymi. Zagrożenie to jest konsekwencją wysokiego i stale rosnącego natężenia ruchu drogowego, co jest okolicznością powszechnie znaną.
Trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że niewątpliwie zagrożeniem dla bezpieczeństwa ruchu są zjazdy realizowane poza skrzyżowaniami i węzłami komunikacyjnymi, zwłaszcza te na drogach krajowych, w tym klasy głównej, na których występuje szczególnie duże natężenie ruchu. Należy przy tym wziąć pod uwagę, że wypadki na drogach krajowych, gdzie pojazdy poruszają się z większą prędkością, są często poważniejsze w skutkach niż np. na drogach wewnętrznych na terenie osiedli mieszkaniowych czy w pobliżu parkingów.
Nie ma również potrzeby dokonywania ustaleń odnośnie ewentualnego zlikwidowania zjazdu z parkingu przy kościele i połączenia go z nowym, proponowanym przez stronę skarżącą zjazdem. Powszechnie wiadomym jest, że z tego typu parkingów użytkownicy drogi korzystają zwykle w niedziele i święta kościelne, w godzinach rannych, południowych oraz wieczorami, gdy w kościołach odbywają się nabożeństwa. W te dni natężenie ruchu drogowego jest mniejsze i użytkownicy drogi korzystający ze zjazdu nie przyczyniają się ani do zwiększenia zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, ani do zmniejszenia płynności tego ruchu. Natomiast budowa zjazdu z terenu osiedla, gdzie (jak wynika z akt administracyjnych) mieszka ok. 2000 osób, pociągnęłaby za sobą wymienione konsekwencje, szczególnie w dni powszednie w godzinach rannych oraz popołudniowych.
Ponadto trzeba zauważyć, że wprawdzie w postanowieniach organów obu instancji nie odniesiono się do kwestii zjazdu urządzonego przez Parafię rzymsko-katolicką w L., to jednak istotną była okoliczność, że według decyzji znajdującej się w aktach administracyjnych zjazd ten ma charakter tymczasowy. Zgodzić się trzeba z autorem skargi kasacyjnej, ze niewłaściwie Wojewódzki Sąd Administracyjny zinterpretował – w kontekście § 9 rozporządzenia ustalenia organów co do tego, że zaproponowany zjazd został usytuowany w odległości 120 m od najbliższego skrzyżowania oraz w odległości 20 m od zjazdu na parking przy kościele. W istocie okoliczność ta miała służyć zobrazowaniu stanu faktycznego drogi krajowej i jej okolic, a w konsekwencji wskazaniu, że tak zaprojektowany zjazd zakłóciłby organizację ruchu na drodze krajowej.
Zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji zaprezentowanej wyżej interpretacji § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. zapobiegłoby wytknięciu orzekającym w sprawie organom administracyjnym rzekomych uchybień przepisom postępowania, co byłoby równoznaczne z utrzymaniem w obrocie prawnym zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a także postanowienia organu pierwszej instancji.
W ustalonym przez organy obu instancji stanie faktycznym sprawy oraz przy uwzględnieniu materiału zebranego w postępowaniu administracyjnym należało uznać, że nie doszło do naruszenia tych przepisów prawa, które stanowiły podstawę wydanych rozstrzygnięć.
Odmowa uzgodnienia przez Prezydenta Miasta L. projektu lokalizacji zjazdu, utrzymana następnie w mocy przez SKO, była nie tylko konsekwencją treści § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Była również efektem prawidłowego wyważenia proporcji pomiędzy słusznym interesem obywateli, tj. członków Spółdzielni Mieszkaniowej "R", którym niewątpliwie należy zapewnić odpowiedni do ich potrzeb dostęp do drogi publicznej – jednak w sposób zgodny z przepisami prawa, a interesem społecznym, który w niniejszej sprawie wyraża się jako konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ruchu na drodze krajowej.
Ze względu na brak naruszeń przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, kierując się normą wyrażoną w art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, po czym rozpoznał sprawę oddalając skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "R".
O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł zgodnie z art. 203 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.