II OSK 1142/22

II OSK 1142/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-10-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas /sprawozdawca/
Paweł Miładowski
Tomasz Bąkowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Ol 1064/21 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2022-02-22
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 29 ust. 1 pkt 29 lit. a i b, art. 30
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77 § 1, art. 80,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
141 § 4 zd. 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Warmińsko-Mazurskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 1064/21 w sprawie ze skargi J.B. i Z.B. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 17 listopada 2021 r. nr WIN-II.7843.4.67.2021 w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia o zamiarze przystąpienia do wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 22 lutego 2022 r., II SA/Ol 1064/21, w wyniku rozpoznania skargi J.B. i Z.B., uchylił decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 17 listopada 2021 r., nr WIN-II.7843.4.67.2021 oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] z 23 sierpnia 2021 r., znak AB.6743.4.44.2021, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej: k.p.a., zgłosił sprzeciw wobec przedstawionego 16 lipca 2021 r. przez J.B. i Z.B. zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych polegających na budowie płyty do składowania obornika wraz ze zbiornikiem na gnojówkę o pojemności 12 m3 na działce nr ew. [...], obręb [...], gmina [...].
Wojewoda Warmińsko-Mazurski złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
1) art. 29 ust. 1 pkt 29 lit. a-b p.b. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez przyjęcie, że w toku postępowania nie zostało zweryfikowane, czy obiekty objęte zgłoszeniem inwestorów stanowią uzupełnienie zabudowy zagrodowej na działce siedliskowej;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 141 § 4 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., oraz art. 30 ust. 5 zd. 2 p.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uchyleniu zarówno decyzji organu odwoławczego, jak i decyzji organu I instancji, przy jednoczesnym nakazaniu organowi I instancji w dalszym toku postępowania, by poddał kontroli zgłoszenie w świetle przesłanek określonych w art. 29 ust. 1 pkt 29 p.b. oraz uwzględnienie, że zgłaszający nie mają obowiązku przedkładania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, gdy na skutek uchylenia również decyzji organu I instancji w świetle przepisów prawa materialnego organy administracji architektoniczno-budowlanej utraciły kompetencję do rozstrzygnięcia sprawy na skutek upływu materialnoprawnego terminu do wniesienia sprzeciwu.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, oświadczając, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Skarżący J.B. i Z.B. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje:
Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez organ na podstawach uzasadniających uchylenie zaskarżonego wyroku, albowiem pomimo częściowo błędnego uzasadnienia wyrok ten odpowiada prawu.
W piśmiennictwie pojęcie siedliska odnosi się do nieruchomości wraz z posadowionymi na niej zabudowaniami zaspokajającymi potrzeby mieszkaniowe prowadzącego gospodarstwo rolne oraz umożliwiające racjonalne prowadzenie gospodarstwa rolnego stanowiącego zorganizowaną całość gospodarczą. Siedlisko stanowi zaplecze dla gospodarstwa, które ze względu na sposób zagospodarowania pełnić może, jak się wskazuje, kilka odrębnych funkcji: mieszkalną w części zabudowanej obejmującej budynek mieszkalny; gospodarczo-komunikacyjną obejmującą m.in. budynki inwentarskie i gospodarcze, takie jak obory, spichlerze, stodoły; budowle i urządzenia związane z funkcjami produkcyjnymi w rolnictwie, takie jak: silosy, piwnice, wybiegi, podwórza gospodarcze, a także produkcyjną obejmującą grunty będące w uprawie, takie jak sad, czy ogródek (warzywnik). Więź jaka powinna zachodzić pomiędzy składnikami siedliska wchodzącego w skład gospodarstwa rolnego uzasadnia mówienie o ich jedności gospodarczej kształtowanej celem, w jakim te elementy zostały tam umieszczone (por. Instytucje prawa rolnego, red. M. Korzycka, Warszawa 2019, s. 160; K. Czerwińska-Koral, Podział quoad usum nieruchomości rolnej, Warszawa 2015, s. 40 i n.). Takie rozumienie siedliska jest spójne z jego znaczeniem przyjmowanym w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 11 października 2022 r., II OSK 1452/21; wyrok NSA z 20 listopada 2020 r., II OSK 1940/20; wyrok NSA z 24 października 2012 r., II OSK 1173/11; wyrok NSA z 10 marca 2011 r., II OSK 463/10).
W oparciu o pojęcie siedliska tworzone są powiązane z nim pojęcia działki siedliskowej, jak też zabudowy zagrodowej, to jest zabudowy tworzącej siedlisko. Tymi właśnie pojęciami posłużył się ustawodawca w art. 29 ust. 1 pkt 29 lit. a i b p.b., który stanowi, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 p.b., budowa płyt do składowania obornika, a także szczelnych zbiorników na gnojówkę lub gnojowicę, jako obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, że powyższy przepis nie stanowi podstawy do ogólnego zwolnienia realizacji płyt do składowania obornika oraz szczelnych zbiorników na gnojówkę (gnojowicę) z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, albowiem ww. obiekty objęte są takim zwolnieniem wyłącznie, gdy ich budowa ma związek z przeznaczeniem do produkcji rolniczej, a przy tym uzupełniają one zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, który to warunek należy uznać za kluczowy element ujętej w tym przepisie normy prawnej (por. wyrok NSA z 14 listopada 2014 r., II OSK 1026/13).
Przyjęcie przez ustawodawcę, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową "w ramach istniejącej działki siedliskowej" uzasadnia stwierdzenie, że ww. sformułowanie odwołuje się do wydzielonej części nieruchomości bezpośrednio związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Nie można jej sprowadzać (zrównywać) z pojęciem działki ewidencyjnej (por. wyrok NSA z 1 września 2022 r., II OSK 722/20; wyrok NSA z 25 marca 2010 r., II OSK 922/09). Wymienione w art. 29 ust. 1 pkt 29 p.b. obiekty gospodarcze powinny uzupełniać zabudowę zagrodową. Służąc gospodarstwu rolnemu prowadzonemu przez zgłaszającego, mogą być w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zlokalizowane na kilku działkach ewidencyjnych, jeżeli usytuowanie budynków, budowli i urządzeń związanych z funkcjami produkcyjnymi w rolnictwie wskazuje na ich skoncentrowane wokół wspólnego "obejścia" i wykorzystywanie do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie.
Wbrew zatem prezentowanemu w skardze kasacyjnej stanowisku, okoliczność, że skarżący planowali wykonać obiekty objęte zgłoszeniem na działce nr ew. [...], obręb [...], stanowiącej niezabudowany grunt rolny, nie była przeszkodą do uznania, iż zgłoszenie z 16 lipca 2021 r. wpisuje się w ukształtowany normą art. 29 ust. 1 pkt 29 lit. a i b p.b. zakres robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jeżeli niespornością według Wojewody Warmińsko-Mazurskiego jest objęte to, że wskazana przez inwestorów działka ([...]) graniczy z działką nr ew. [...], obręb [...], na której inwestorzy zaplanowali wybudować inny obiekt budowlany (budynek gospodarczy) na podstawie udzielonego im pozwolenia na budowę, poprzedzonego decyzją ustalającą warunki zabudowy dla tej inwestycji w ramach rozbudowy istniejącej zabudowy zagrodowej (decyzja Wójta Gminy [...] z 6 kwietnia 2021 r. nr 44/2021, k. 10 akt), która znajduje się na bezpośrednio graniczącej z działką nr ew. [...]działce nr ew. [...], obręb [...]. W skardze kasacyjnej organ potwierdził, że należące do skarżących zabudowania znajdujące się na działce nr ew. [...], obręb [...] odpowiadają zabudowie zagrodowej w ramach istniejącego siedliska, co nakazuje przyjąć, że utrzymanie w mocy zaskarżoną decyzją sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do budowy płyty do składowania obornika wraz ze zbiornikiem na gnojówkę na sąsiedniej działce nr ew. [...], obręb [...] nie może być traktowane jako działanie opierające się na prawidłowej ocenie stanu faktycznego sprawy.
Przyjęcie przez Sąd I instancji, że w powyższym zakresie ustalenia faktyczne organu powinny były zostać uzupełnione w ramach postępowania wyjaśniającego, albowiem skarżący mieli nie być wezwani postanowieniem Starosty [...] z 29 lipca 2021 r. znak AB.6740.4.44.2021 do wykazania, że planowana inwestycja uzupełnia zabudowę zagrodową należy uznać w tych warunkach za bezzasadne. Ta ocena Sądu I instancji uchybia powołanym w skardze kasacyjnej przepisom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 29 lit. a-b p.b., niemniej omawiana wadliwość nie rzutuje na wyniku sprawy, jako że skutkiem wydania zaskarżonego wyroku Sądu I instancji jest uchylenie a nie utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji z 17 listopada 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z 23 sierpnia 2021 r.
Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie organem, że decydując o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...], Sąd I instancji pominął znaczenie normatywne przepisu art. 30 ust. 5 p.b., który stanowi, że organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Nie wykluczając, że w sprawie mogą zachodzić warunki do wniesienia sprzeciwu, a to zapatrywanie należy Sądowi I instancji przypisać w świetle stanowiska zajętego w wyroku, Sąd nie mógł nie zwrócić uwagi, iż charakter kompetencji przyznanej organom administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie regulacji materialnoprawnej zamieszczonej w art. 30 ust. 5 p.b. nie pozwalał po uprawomocnieniu się wyroku przeprowadzić Staroście [...] czynności sprawdzających, czy płyta do składowania obornika wraz ze zbiornikiem na gnojówkę uzupełnia zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, a w konsekwencji również pozbawiał tenże organ uprawnienia do wniesienia sprzeciwu, mogącego następnie podlegać kontroli instancyjnej sprawowanej przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego.
Termin, o którym mowa w art. 30 ust. 5 p.b., jest terminem materialnym i stanowi okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki (inwestora) w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Po upływie tego terminu organ definitywnie traci kompetencję do wydania decyzji o sprzeciwie. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie zauważa się, że norma kompetencyjna wyrażona w art. 30 ust. 5 p.b. w sposób zasadniczy wpływa tak na kształt postępowania odwoławczego w przypadku wniesienia przez organ sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych, który to sprzeciw inwestor decyduje się następnie zaskarżyć, jak też na rodzaj rozstrzygnięć, które organy administracji architektoniczno-budowlanej są upoważnione podjąć po wyeliminowaniu decyzji wnoszącej sprzeciw przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 16 lipca 2020 r., II OSK 850/20; wyrok NSA z 28 maja 2020 r., II OSK 2367/19; wyrok NSA z 26 maja 2020 r., II OSK 3345/19; wyrok NSA z 28 sierpnia 2018 r., II OSK 2199/16; wyrok NSA z 20 października 2015 r., II OSK 957/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2014 r., II OSK 35/13; wyrok NSA z 15 kwietnia 2013 r., II OSK 2358/11). Nie inaczej zagadnienie to jest oceniane w piśmiennictwie (por. A. Gliniecki [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, Warszawa 2016, s. 403).
Pominięcie przez Sąd I instancji specyfiki instytucji zgłoszenia polegającej na tym, że ustawodawca w art. 30 ust. 5 p.b. wprowadził ograniczenie czasowe do wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, w okolicznościach faktycznych sprawy zasadnie zostało przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego objęte zarzutem skargi kasacyjnej (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. oraz art. 30 ust. 5 zd. 2 p.b.), niemniej uchybieniu, którego się dopuścił Sąd I instancji, nie powinna zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego być przypisana kwalifikacja naruszenia prawa, które powinno prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Ocena prawna przyjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny odnośnie do zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 29 lit. a-b p.b., opierająca się na uznaniu, że w sprawie nie zachodziły warunki do zgłoszenia sprzeciwu, ma skutek eliminujący wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w zaskarżonym wyroku, a skoro tak, to nie ma podstaw, by orzeczenie o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wnoszącej sprzeciw mogło być postrzegane jako nieodpowiadające prawu. Rzeczą organu (Starosty [...]) będzie uwzględnienie, że konsekwencją procesową wydania zaskarżonego wyroku, od którego skarga kasacyjna Wojewody Warmińsko-Mazurskiego została oddalona, powinno być umorzenie toczącego się postępowania z racji wyeliminowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie decyzji o sprzeciwie z 23 sierpnia 2021 r. znak AB.6743.4.44.2021.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.