II OSK 1142/10

II OSK 1142/10 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2011-06-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-05-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Alicja Plucińska- Filipowicz /przewodniczący/
Joanna Banasiewicz
Maciej Dybowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Bd 1067/09 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2010-02-16
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 174 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia WSA del. Maciej Dybowski /spr./ Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 1067/09 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i zobowiązania do uiszczenia należności z tym związanych oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Sygn. akt II OSK 1142/10 U Z A S A D N I E N I E
Wyrokiem z dnia 16 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 1067/09 (dalej wyrok z 16 lutego 2010 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę [...] sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]września 2009 r. nr [...] w przedmiocie w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i zobowiązania do uiszczenia należności z tym związanych. Wyrok ów zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2009 r.) Starosta G. zezwolił firmie [...] sp. z o.o. w G. (dalej Spółka) na wyłączenie z produkcji rolniczej, w momencie uzyskania pozwolenia na budowę, użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego o ogólnej powierzchni [...] ha, zaliczonych do klasy R IIIa, stanowiących działkę nr [...], położoną w miejscowości K., gmina R. Jednocześnie Spółka zobowiązana została do uiszczenia należności w wysokości 22.205,92 zł, i do uiszczenia opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji w wysokości 10% należności, wyrażonej w tonach ziarna żyta, wynoszącej 34,10 tony ziarna żyta. Nadto zaznaczono, że w razie zbycia wymienionych gruntów przed lub po ich wyłączeniu z produkcji, obowiązki te przechodzą na nabywcę.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że ustalenia, iż grunty, o których mowa, wytworzone zostały z gleb pochodzenia mineralnego i zaliczone do klasy R IIIa dokonano na podstawie zaświadczenia nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. o ustaleniu pochodzenia i potwierdzenia klas bonitacyjnych gleb przeznaczonych do wyłączenia z produkcji rolnej oraz na podstawie projektu zagospodarowania działki. Opłaty ustalono w związku z art. 12a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266 ze zm., dalej ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych). W związku z brakiem możliwości wykorzystania próchnicznej warstwy gleby, na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych odstąpiono od nałożenia obowiązku zdjęcia oraz wykorzystania na cele poprawy wartości użytkowej próchnicznej warstwy gleby.
Od owej decyzji odwołanie złożyła Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika. Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a., przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i naruszenie art. 11 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przez przyjęcie założenia, że wyłączenie gruntów z produkcji rolnej dotyczy wszystkich gruntów oznaczonych w ewidencji gruntów, jako użytki rolne, a przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze polega na innym, niż rolniczy, sposobie użytkowania tych gruntów. Odwołujący się podniósł, że zgodnie z powyższą definicją należy wskazać w toku postępowania administracyjnego fakt dotychczasowego użytkowania danych gruntów, jako grunty rolne i wykazanie, że inwestor zaprzestanie tego sposobu użytkowania. Tymczasem, jak zauważył odwołujący się, w toku postępowania nie wykazano, że grunty położone w K., gmina R., jako działka nr [...], o powierzchni [...] m² były w ogóle użytkowane rolniczo. Odwołujący się wskazał, że decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], grunty znajdujące się na działce [...] zostały przeznaczone na cele nierolnicze. Decyzja ta, niezbędna była przy opracowywaniu przez gminę R. planu zagospodarowania przestrzennego.
Decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...], na podstawie art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1, ust. 6 – 8 ustawy o ochronie gruntów rolnych i art. 138 § 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało w mocy decyzję z [...] czerwca 2009 r.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało wynikający z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych warunek wyłączenia z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI, wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 – 10 ustawy oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne – jakim jest uprzednie wydanie decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Osoba uzyskująca pozwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji, obowiązana jest do uiszczenia należności i opłaty rocznej, w przypadku gruntów leśnych jest to nadto jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Kolegium podniosło, że w przedmiotowej sprawie działka, o wyłączenie z produkcji rolnej, której wniósł odwołujący się, stanowi grunt wytworzony z gleb pochodzenia mineralnego, zaliczony do klasy R IIIa. Organ wskazał również, że na podstawie informacji uzyskanej od Burmistrza Miasta i Gminy R., brak jest możliwości wykorzystania próchnicznej warstwy gleby w okolicach działki [...], w związku z czym organ pierwszej instancji odstąpił od nałożenia obowiązku zdjęcia oraz wykorzystania na cele poprawy wartości użytkowej gruntów próchnicznej warstwy gleby. Zgodnie z art. 12 ust. 6 – 8 ustawy o ochronie gruntów rolnych, ustalono stosowną należność i opłatę roczną. Organ odwoławczy podzielił dokonane przez Starostę G. ustalenie, że projekt zabudowy załączony do wniosku o wyłączenie gruntów z produkcji wskazuje na zasadność wyłączenia całej powierzchni działki, tj. [...] m².
Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy przez Spółkę, reprezentowaną przez pełnomocnika.
Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem organu, że grunty o których mowa, mimo przeznaczenia ich w miejscowym planie zagospodarowania na cele nierolnicze, nie zostały wyłączone z produkcji rolnej, w związku z czym należy dokonać ich wyłączenia, ustalając stosowną opłatę. Skarżący, w oparciu o ustawę o ochronie gruntów rolnych, dokonał rozróżnienia terminów "przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze" oraz "wyłączenie gruntów z produkcji", przy czym pierwszy przypadek kształtuje akt prawa miejscowego, drugi natomiast indywidualna decyzja administracyjna. Skarżący podniósł, że w przedmiotowej sprawie grunty, w skład których wchodzi działka [...], przeznaczone zostały na cele nierolnicze w drodze decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...]lipca 2008 r. Zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej R. przyjmującą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określono, że teren inwestycji ma funkcję produkcyjną, składową i magazynową. W związku z powyższym skarżący, wobec obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, działał w przekonaniu, że status prawny działki [...] jest określony i niebudzący wątpliwości.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w treści zakwestionowanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 lutego 2010 r. skargę oddalił. Motywując rozstrzygnięcie Sad I instancji wskazał, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach gospodarowania (art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.). Wójt, burmistrz lub prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego dokonuje kolejno wskazanych w art. 17 ustawy czynności, m.in. uzyskuje zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, pod określeniem "przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne" należy rozumieć ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych i leśnych. Przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych wymagających zgody organów określonych w art. 7 ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 1 ustawy). Zgodę odpowiedniego ministra lub marszałka województwa, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 – 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, należy wiązać z celami planowania przestrzennego. Celem tym jest m.in. określenie parametrów zabudowy dla konkretnego obszaru, a funkcją planowania przestrzennego jest m.in. określenie rodzaju przeznaczenia terenu. Decyzja o zmianie przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, znajdująca odzwierciedlenie w planie zagospodarowania przestrzennego, otwiera możliwość innego wykorzystania tych terenów.
Inną instytucją jest wyłączenie gruntów z produkcji, przez co rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. O ile przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne należy wiązać z etapem postępowania planistycznego, to wyłączenie gruntów z produkcji należy wiązać z czynnościami faktycznymi. Wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczanych m.in. do klasy IIIb może nastąpić jedynie po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie i w której określa się obowiązki związane z wyłączeniem. Wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę.
Analiza wskazanych przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazuje, że przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie wyłącza wydania decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej i leśnej w połączeniu ze wskazanymi w ustawie opłatami. Wskazane w skardze rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38, poz. 454) zostało wydane na mocy ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ([j.t.] Dz. U. z 2000 r., nr 100, poz. 1086 ze zm.) i służy celom wskazanym w tej ustawie. Ewidencje są potwierdzeniem określonego stanu faktycznego i mają charakter rejestracyjny. Art. 20 cytowanej ustawy wskazuje, jakie dane objęte są ewidencją. Rozporządzenie to nie zmienia istniejącej rzeczywistości ani jej nie tworzy.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] sp. z o.o., reprezentowana przez r. pr. J. K.
Skargę kasacyjną pełnomocnik Spółki oparł na naruszeniu prawa materialnego - art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i art. 8 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ([j.t.] Dz.U. z 2004 r. nr 121 poz. 1266 ze zm.) przez błędną jego wykładnię. Mając na uwadze przytoczoną podstawę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ([j.t.] Dz. U. z 2004 r. nr 121 poz. 1266 ze zm.) reguluje m.in. zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 1). Ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ograniczeniu przeznaczenia ich na cele nierolnicze i nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1). Przeznaczeniem gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne jest to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych (art. 4 pkt 6).
Istotnym problemem prawnym, który budzi zdaniem skarżącego kasacyjnie poważne wątpliwości, jest wzajemna relacja między przeznaczeniem gruntów na cele nierolnicze, a wyłączeniem ich z produkcji rolniczej. Sytuacja w tym zakresie uległa znacznej zmianie z dniem 11 lipca 2003 r. - z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80 poz. 717 "ze zm."). Wprowadzona tą ustawa modyfikacja art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest znacząca, bowiem od 11 lipca 2003 r. przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolne i nieleśne, następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, o ile np. zwarty obszar gruntów rolnych klas I -III przekracza areał 0,5 ha. Do 11 lipca 2003 r. każda powierzchnia gruntów rolnych klas I-III musiała zostać wskazana do przeznaczenia na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Do tego należy dodać, że do 11 lipca 2003 r. gmina nie ma obowiązku sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla wszystkich terenów. Powstaje sytuacja, w której przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze po 11 lipca 2003 r. nabiera nowego, innego znaczenia.
Przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze, dokonywane w wyniku aktu prawa miejscowego, aktu normatywnego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ma charakter generalny. Otwiera drogę do prowadzenia inwestycji.
Wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma też wpływ na prowadzoną przez starostę ewidencję gruntów i budynków. Z urzędu bowiem wprowadza się aktualizację danych wynikającą z aktów normatywnych - § 46 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38 poz. 454), w tym danych dotyczących przeznaczenia gruntów. Opierając się na danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków, dokonuje się ustalenia, aż do możliwości wykorzystywania nieruchomości.
Zdaniem skarżącego zmiana przeznaczenia gruntów dokonana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w istocie powoduje wyłączenie ich z produkcji rolnej w sposób trwały. Potwierdza to pośrednio także art. 8 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który stanowi, że art. 7 tej ustawy nie stosuje się do okresowego wyłączania gruntów z produkcji rolnej, wynikającego z klęsk żywiołowych lub wypadków losowych. Potwierdza to zdaniem skarżącego tezę, że od 11 lipca 2003 r. przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze, dokonane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jest pozbawieniem tych gruntów cech rolnych.
Wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotyczy tych gruntów, które nie objęto miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Ma ono stanowić ochronę gruntów rolnych i leśnych na obszarach, dla których nie zostały ustalone w akcie normatywnym zasady ładu przestrzennego. Co prawda w art. 11 ust. 1 ustawy znajduje się zwrot "przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne", to jego użycie w tym miejscu należy uznać za błąd, wynikający z nieprecyzyjnego dokonywania zmian ustawowych. Należy rozróżnić przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne od wyłączenia gruntów z produkcji. Pierwsze z nich jest dokonywane aktem generalnym, drugie jest czynnością indywidualną, dokonywana w drodze decyzji administracyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie postaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i art. 176 p.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., kasator ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną nie może precyzować zarzutów ani ich konkretyzować, nie może też domniemywać, który przepis prawa Skarżący miał na uwadze podnosząc określony zarzut.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.
W doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) przez jego błędną wykładnię dotyczy sytuacji, w której sąd I instancji nieprawidłowo odczytał normę zawartą w przepisach prawa materialnego, konstruując materialno prawny wzorzec rozstrzygnięcia organu administracji (H. Knysiak-Molczyk "Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym" LexisNexis 2010 s. 223-227). Jednakże to kasator w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaprezentował błędną wykładnię art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 oraz art. 8 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
U podstaw wykładni zaprezentowanej przez kasatora jest założenie, że z dniem wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, doszło do znacznej zmiany art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, bowiem od dnia 11 lipca 2003 r. przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zmiana przeznaczenia gruntów, dokonana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (będącym aktem normatywnym o charakterze generalnym), w istocie powoduje wyłączenie tych gruntów z produkcji rolnej w sposób trwały. Z tym ostatnim wnioskiem nie sposób się zgodzić. W istocie bowiem skarga kasacyjna, choć odwołuje się do dwu różnych i odrębnie uregulowanych instytucji prawa administracyjnego: 1) przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne (art. 4 pkt 6 i art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych); 2) wyłączenia gruntów z produkcji (art. 4 pkt 11 i art. 11 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), to wyprowadza błędne wnioski co do skutków pierwszej z nich.
Mimo, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 1 in princ. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), wymaga uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie skutkuje to rzeczywistym wyłączeniem z produkcji użytków rolnych.
Uchwała o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. Dz.U. nr 78, poz. 483, sprost. Z 2001 r., nr 28, poz. 319, z. z 2006 r., nr 200, poz. 1471, z 2009 r., nr 114, poz. 946), nie rodzi jednak jakichkolwiek faktycznych skutków w zakresie wyłączenia z produkcji użytków rolnych. W szczególności przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – w tym po dniu 11 lipca 2003 r. - nie pozbawia tych gruntów cech rolnych.
W świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, za wyjątkiem art. 8 ustawy, nie ma możliwości zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu rolnego, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje takiej możliwości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18.6.2008 r., II OSK 674/07).
Za wykładnią, zaprezentowaną przez kasatora, nie przemawia art. 8 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Art. 8 stanowi lex specialis w stosunku do art. 7 ustawy, wprowadzając wyłączenie mechanizmów przewidzianych w art. 7 ustawy i to wyłącznie wtedy, gdy wyłączenie gruntów z produkcji ma charakter okresowy i jednocześnie było spowodowane koniecznością podjęcia natychmiastowych działań interwencyjnych, a konieczność ta wynika z klęsk żywiołowych lub wypadków losowych (W. Radecki "Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Komentarz" Difin 2009 s. 82). Ratio legis art. 8 ustawy przejawia się w tym, że ustawodawca odstępuje od dopełnienia formalności związanych z planowaniem przestrzennym i uzyskiwaniem zgody na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, lecz wyłącznie w przypadkach, w których doszło do okresowego wyłączenia gruntów z produkcji, związanego z podjęciem natychmiastowych działań interwencyjnych wynikających z klęsk żywiołowych lub wypadków losowych. Z niewadliwych ustaleń Sądu I instancji wynika, że w sprawie nie spełniono przesłanek zastosowania dyspozycji art. 8 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wbrew stanowisku kasatora, także w przypadku zastosowania art. 8 ustawy, konieczne jest wydanie decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji, tyle tylko, że decyzje, o których mowa w ust. 1-2 art. 11, dotyczące gruntów wymienionych w art. 8, mogą być wydane po dniu faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji (art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych).
Nietrafnie kasator upatruje błędnego użycia w art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych zwrotu "przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne". Takie założenie kasatora jest dowolne i pozostaje w sprzeczności z założeniem racjonalności prawodawcy.
Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej),
lecz operacja, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych
w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość
z danym zbiorem przepisów (M. Zieliński "Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki" LexisNexis 2010 r. s. 47 i n.; Z. Ziembiński, Logika praktyczna, Warszawa 2002 r., s. 230). Normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych (uzasadnienie wyroku TK z dnia 10 grudnia 2002 r., P 6/02, OTK-A 7/02/91, pkt V ppkt 9). Koniecznym jest więc sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne (L. Morawski "Wykładnia w orzecznictwie sądów – komentarz" Toruń 2002 r., s. 77). Zgodnie z art. 7 Konstytucji i art. 6 kpa, organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Jedną z dyrektyw postępowania interpretacyjnego jest zasada, zgodnie z którą w toku interpretacji należy pomocniczo uwzględniać zasady legislacji, a w śród nich zwłaszcza zasady techniki prawodawczej (M. Zieliński – op. cit. s. 302 uw. 2.2, s. 316 uw. 6). Skarżący kasacyjnie nie przedstawia ani uzasadnienia w wersji słabej, ani uzasadnienia w wersji mocnej, nakazujących przyjąć, że ustawodawca w przepisie art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zbędnie użył kwestionowanego zwrotu. Nie ulega wątpliwości, że zdanie ustępu 1 art. 11 ustawy jest zbudowane zgodnie z regułami języka polskiego i brak jakichkolwiek podstaw, by ów kwestionowany fragment pominąć przy dokonywaniu wykładni prawa.
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w ciągu 16 lat obowiązywania była 21 razy nowelizowana (w tym dwakroć sam ustęp 1 art. 11) – gdyby ów zwrot (obecny w art. 11 ust. 1 od początku) był zamieszczony omyłkowo, nie ulega wątpliwości, że w toku tylu nowelizacji, przepis ów zostałby zmieniony.
Za prawidłową wykładnią zastosowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku przemawia także art. 28 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym, w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktryny, wyłączenie z produkcji rolnej jest czynnością faktyczną (nie jak to postrzega kasator "czynnością indywidualną w drodze decyzji administracyjnej"), która jedynie dla legalności, wymaga – co do zasady uprzedniego - wydania ostatecznej decyzji administracyjnej, zezwalającej na wyłączenie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 18.6.2008 r., II OSK 674/07; 18.5.2011 r., II OSK 655/10; W. Radecki – op. cit. s. 83, 91, 95-96).
Skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.