II OSK 1140/19

II SA/Łd 355/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-05-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Piotr Mikołajczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art.138 par.2 k.p.a.
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 81, art. 81a, art. 50
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 64e, art. 151a par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 15, art. 77 par. 1, art. 105 par. 1, art. 136 par. 1, art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Dnia 26 maja 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 maja 2023 roku sprawy ze sprzeciwu E. C. od decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 2 marca 2023 roku nr 35/2023 znak: WOP.7721.31.2023.DB w przedmiocie postępowania w sprawie legalności budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oddala sprzeciw. ał
Uzasadnienie
Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z dnia 2 marca 2023 r. nr 35/2023 Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Radomsku o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia 16 sierpnia 2022 r. E.C. zwróciła się do organu powiatowego o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], obr. [...], R., ul. [...]. Wnioskodawczyni wskazała na odległość budynku mieszkalnego na działce nr [...], która jest mniejsza niż 4 m od granicy z działką nr [...] (ul. [...]) i od granicy z działką nr [...] (ul. [...]) oraz na fakt, że budynek posiada okna na parterze od strony działki nr [...] i w piwnicach od strony działki nr [...]. Zdaniem wnioskodawczyni sporny budynek prawdopodobnie został wykonany niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego w zakresie wymogów technicznych.
W dniu 27 września 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Radomsku przeprowadził oględziny ustalając, że działka nr ewid. [...] stanowi własność A.K. Na działce znajduje się budynek mieszkalny wybudowany na podstawie decyzji Naczelnika Miasta Radomska z dnia 11 maja 1977 r. znak: GT.NB.II.A.8381/29/77, którą udzielono J.K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego. W dniu oględzin dokonano pomiarów budynku, które zostały naniesione na szkic. Ustalono, że budynek został rozbudowany i nadbudowany wraz ze zmianą użytkowania poddasza na cele mieszkalne, na podstawie zgłoszenia z dnia 30 maja 2017 r. znak: GBI.6743.1.65.2017.MB do Starosty Radomszczańskiego. Inwestorem powyższych robót budowlanych była A.K.
W odpowiedzi na wezwanie organu A.K. pismem z dnia 31 października 2022 r. poinformowała, iż ściana budynku od ul. [...] oraz ściana przeciwległa od strony działki nr [...] jest ocieplona styropianem o grubości 15cm.
Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Radomsku decyzją z dnia 30 grudnia 2022 r. nr 112/2022, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...].
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E.C. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie: art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 35 § 1, § 2, § 3, art. 36, art. 61 § 1, § 3, § 4, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79, art. 80, 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a., a ponadto art. 5 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 36 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28 ust. 1, art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane; § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez niezapewnienie wszystkim stronom udziału w prowadzonym postępowaniu, nierzetelne udokumentowanie przeprowadzonych oględzin, bezprawne przyjęcie, że usytuowanie okien w ścianach od strony działek sąsiednich zostało dokonane zgodnie z przepisami prawa, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, nadto wydanie rozstrzygnięcia na podstawie danych niezgodnych ze stanem faktycznym.
Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 2 marca 2023 r. nr 35/2023 Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Radomsku o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w sprawie zastosowanie będą miały przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). Zdaniem organu odwoławczego rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Radomsku nie zostało poprzedzone wyczerpującym postępowaniem dowodowym pozwalającym na wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Jak bowiem ustalił organ I instancji Naczelnik Miasta Radomska decyzją z dnia 11 maja 1977 r., znak: GT.NB.II.A.8381/29/77 udzielił J.K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego o kubaturze 650 m3, powierzchni zabudowy 103,65 m2, powierzchni użytkowej 77,72 m2, na nieruchomości położonej w R. przy ul. [...]. Z opisu technicznego wynika, że przedmiotowy budynek projektowany był jako parterowy, całkowicie podpiwniczony z dachem o konstrukcji drewnianej, kryty papą. Z planu realizacyjnego, stanowiącego załącznik do decyzji z dnia 11 maja 1977 r. wynika, że usytuowanie omawianego budynku mieszkalnego zaprojektowano w odległości 3 m od granicy z działką nr [...] (ul. [...]) i 3,80 m od granicy z działką nr [...] (ul. [...]). Dokonując analizy rysunków organ stwierdził, że pierwotny projekt budynku przewidywał na poziomie piwnic od strony działki nr [...] (ul. [...]) dwa okna o wymiarach 75 cm x 80 cm i 150 cm x 80 cm oraz na poziomie parteru również dwa okna 220 cm x 150 cm i 75 cm x 150 cm. Od strony działki nr [...] (ul. [...]) nie zaprojektowano żadnego okna. Następnie w dniu 30 maja 2017 r. A.K. w Starostwie Powiatowym w Radomsku dokonała zgłoszenia nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego położonego w R., ul. [...] wraz z projektem budowlanym, oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Pismem z dnia 13 czerwca 2017 r. Naczelnik Wydziału Budownictwa i Architektury Starostwa Powiatowego w Radomsku poinformował, że przyjęto zgłoszenie i nie wnosi sprzeciwu w sprawie robót budowlanych objętych zgłoszeniem: rozbudowa z nadbudową i przebudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmiana sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne, na działce nr ewid. [...]. Jak wynika z projektu zagospodarowania działki teren objęty inwestycją to działka w zabudowie mieszkaniowej, zabudowana budynkiem mieszkalnym, budynkiem gospodarczym. Analizowany budynek mieszkalny jest budynkiem wolnostojącym, zlokalizowanym w odległości 3,0 m od granicy z działką nr ewid. [...], którego obszar oddziaływania mieści się na działce nr [...]. Odległość między budynkiem mieszkalnym a budynkiem mieszkalnym zlokalizowanym na sąsiedniej działce wynosi 8,0 m, zarówno rozpatrywany budynek mieszkalny jak i budynek mieszkalny zlokalizowany na sąsiedniej działce są budynkami murowanymi, wykonanymi z elementów o klasie odporności ogniowej R30, REI 60. Dokonując analizy inwentaryzacji znajdującej się w projekcie "Rozbudowa z nadbudową i przebudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na cele budowlane" sporządzonego w maju 2017 r. przez mgr inż. M.N., posiadającego uprawnienia w specjalności architektonicznej i konstrukcyjno-budowlanej, organ ustalił, że: - na poziomie piwnic od strony działki nr [...] (ul. [...]) są dwa okna o wymiarach 75 cm x 80 cm i 148 cm x 80 cm, natomiast od strony działki nr [...] (ul. [...]) nie ma żadnego okna; - na poziomie parteru od strony działki nr [...] (ul. [...]) jest jedno okno o wymiarach 75 cm x 151 cm, od strony działki nr [...] (ul. [...]) jest jedno okno o wymiarach 225 cm x 151 cm. W aktach sprawy znajduje się wniosek A.K. z dnia 29 czerwca 2016 r., skierowany do Starosty Radomszczańskiego o wyrażenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. W uzasadnieniu wnioskodawczyni wskazała, że na działce nr ewid. [...], obręb [...] w R. znajduje się budynek mieszkalny, wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 11 maja 1977 r., zatwierdzającej projekt techniczny wraz z planem realizacyjnym stanowiącym integralną część pozwolenia na budowę. Zatwierdzony decyzją projekt budowlany uwzględniał wykonanie otworów okiennych w ścianach równoległych do granic działek sąsiednich budynku mieszkalnego usytuowanego w odległości mniejszej niż 4,0 m, a mianowicie 3,0 m od granicy z działką nr ewid. gruntów [...] i 3,80 m od granicy z działką nr ewid. gruntów [...]. Istniejący prawie od 40 lat budynek mieszkalny wymaga przeprowadzenia prac remontowych dachu, a tym samym planowana jest zmiana konstrukcji dachu oraz niewielka nadbudowa ścian szczytowych budynku wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne. Przygotowanie dokumentacji projektowej poprzedzającej wykonanie tych prac budowlanych musi być zgodne z obowiązującymi przepisami, a tym samym warunkami technicznymi, co wymusza potrzebę zamurowania istniejących już otworów okiennych w pokojach dzieci. W szczególności od strony południowej budynku, gdzie wpada najwięcej światła. Starosta Radomszczański postanowieniem z dnia 19 maja 2016 r., nr 51/2016 udzielił zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych A.K. polegające na wykonaniu w projektowanej nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i zmianie sposobu użytkowania jego poddasza na cele mieszkalne zlokalizowanego na działce budowlanej nr ewid. gruntów [...], w R., ściany z otworami okiennymi w odległości 3,0 m od granicy z sąsiednią działką budowlana nr ewid [...] i ściany z otworami okiennymi w odległości 3,8 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną o nr ewid. [...]. A.K. uzyskała również decyzję Prezydenta Miasta Radomska z dnia 10 maja 2017 r., którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie z nadbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne na terenie działki o nr ewid. [...]. Jak wynika z projektu "Rozbudowa z nadbudową i przebudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na cele budowlane" projektuje się dokonanie nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego spowodowanego zaadaptowaniem strychu na pomieszczenia mieszkalne oraz zaprojektowano nowe rozwiązanie skomunikowania parteru z piwnicą i poddaszem. Projektuje się rozbudowę obiektu o nowy przestronny ganek, który zapewni właściwą komunikację między kondygnacjami, gwarantując użytkownikom swobodne poruszanie się w ramach jednej kondygnacji. Istniejący ganek oraz istniejący czterospadowy dach na budynku mieszkalnym pozostaną rozebrane i wykonane na nowo według projektu. Na poddaszu zaprojektowano nowe pomieszczenia mieszkalne - powstaną trzy pokoje, łazienka, kuchnia i garderoba. Pokoje od strony frontowej doświetlono przestronnymi oknami co pogłębiło dodatkowo walory estetyczne elewacji. Ponadto, cały budynek zostanie poddany termomodernizacji, co zapewni komfort użytkownikom budynku oraz pozwoli na zmniejszenie kosztów związanych z utrzymaniem mieszkania. Organ wojewódzki stwierdził zatem, że przedmiotowy budynek wybudowany został w oparciu o pozwolenie na budowę, jego usytuowanie względem granicy z działkami sąsiednimi, tj. z działką nr [...] (ul. [...]) i z działką nr [...] (ul. [...]) jest zgodne z planem realizacyjnym, stanowiącym załącznik do decyzji z dnia 11 maja 1977 r. udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku. W trakcie realizacji omawianego budynku inwestor od strony działki nr [...] (ul. [...]) zamiast czterech okien wykonał trzy, a od strony działki nr [...] (ul. [...]) wykonał jedno okno, które nie było przewidziane w projekcie budowlanym. W niniejszej sprawie zastosowanie ma zatem przepis art. 36a ust 5 i 5a ustawy Prawo budowlane w brzmieniu aktualnym nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. Organ odwoławczy stwierdził, że wykonanie większej liczby otworów okiennych niż przewidywał projekt budowlany nie stanowi istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Jednakże samowolne wykonanie okna od strony działki nr [...] (ul. [...]), które nie było przewidziane w pierwotnym projekcie narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z dyspozycją § 12 ust. 1 rozporządzenia, jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy; 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Starosta Radomszczański postanowieniem z dnia 19 maja 2016 r. nr 51/2016 udzielił zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych A.K. polegające na wykonaniu w projektowanej nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i zmianie sposobu użytkowania jego poddasza na cele mieszkalne zlokalizowanego na działce budowlanej nr ewid. gruntów [...], ściany z otworami okiennymi w odległości 3,0 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ewid. [...] i ściany z otworami okiennymi w odległości 3,8 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną o nr ewid. [...]. Jednakże decyzja Naczelnika Miasta Radomska z dnia 11 maja 1977 r. nie przewidywała od strony działki nr [...] (ul. [...]) żadnego okna. Jak wynika z postanowienia Starosty Radomszczańskiego z dnia 19 maja 2016 r. nr 51/2016 A.K. uzyskała zgodę na wykonanie otworów okiennych w projektowanej nadbudowie. Wobec tego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Radomsku winien przeprowadzić odrębne postępowanie naprawcze w przedmiocie okna wykonanego od strony działki nr [...] (ul. [...]), ustalając m. in. okres powstania okna, tj. czy okno powstało w trakcie budowy czy później. Ponadto, wykonane zostały trzy słupy podtrzymujące balkon od strony wschodniej budynku. Balkon został wykonany zgodnie z dokumentacją techniczną zatwierdzoną decyzją z dnia 11 maja 1977 r. Dokumentacja ta nie obejmowała jednak tych slupów, które natomiast zostały objęte inwentaryzacją dołączoną do zgłoszenia nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego położonego w R., ul. [...]. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że słupy zostały wykonane w okresie po 2012 r. (data zdjęcia załączonego do odwołania), na którym brak wykonanych słupów, a przed 2017 r. (data sporządzenia inwentaryzacji budynku). Nie można zatem wykonanych słupów traktować w kategorii odstępstw od pozwolenia na budowę, gdyż zostały one wykonane po przystąpieniu do użytkowania budynku, a nie w trakcie jego budowy. Zdaniem organu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Radomsku winien dokonać oceny legalności i prawidłowości wykonania tych słupów w innym postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 Prawa budowlanego. Co prawda organ szczebla powiatowego prowadził postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], która nie budzi wątpliwości, gdyż jak ustalono budynek powstał na podstawie pozwolenia na budowę oraz następnie zgłoszenia, nie stwierdzono istotnych odstępstw wprowadzonych podczas budowy, a następnie nadbudowy i rozbudowy budynku, to roboty budowlane związane z wykonaniem słupów podtrzymujących balkon oraz wykonanie otworu okiennego od strony działki nr [...] nie zostały przez organ wyjaśnione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości. W szczególności prowadzone przez organ I instancji postępowanie wykazało, że okna występujące w ścianie północnej w odległości 3,0 m istnieją legalnie, gdyż taką odległość budynku z otworami okiennymi przewidywał plan realizacyjny. Organ odwoławczy zauważył ponadto, że w toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji winien zweryfikować krąg stron prowadzonego postępowania. W stosunku do okna wykonanego od strony działki nr [...] (ul. [...]) stroną postępowania jest K.J., R.J. oraz A.K., natomiast stroną nie powinna być E.C. z uwagi na brak interesu prawnego w sprawie. Przedmiotowe okno w żaden sposób nie oddziałuje na jej nieruchomość. Wobec powyższego zdaniem organu należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, celem wyeliminowania uchybień stwierdzonych w postępowaniu odwoławczym. Ponownie prowadząc postępowanie powiatowy organ nadzoru budowlanego powinien wyjaśnić wskazane nieprawidłowości i dokonać rozstrzygnięcia stosownie go uzasadniając. Organ dodał, że co prawda właściciele działki nr ewid. [...] (ul. [...]) nie zostali powiadomieni o oględzinach i nie brali w nich udziału, to w dalszym etapie prowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Radomsku zawiadomił ich o wszczęciu postępowania jak i o innych podejmowanych czynnościach. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ I instancji skorzystał z przepisu art. 10 K.p.a. i zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z całością materiału dowodowego oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów.
Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła E.C. Zaskarżanej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 6. art. 7, art. 9, art. 11, art. 15, art. 28. art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 136 § 1, art. 138 § 1 i § 2 K.p.a.; - art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), - art. 5 ust. 2 i art. 54 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), - art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 9, art. 36a ust. 5 i ust. 5a, art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), - § 12 ust. 1 i § 309 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), poprzez: nieprawidłowe zastosowanie przepisów dotyczących trybu kasacyjnego w postępowaniu odwoławczym, nierozpatrzenie sprawy, a jedynie powielenie argumentacji organu I instancji, podanie błędnych wytycznych dotyczących zastosowania przepisów, tj. nieobowiązujących w chwili zaistnienia zdarzenia, brak odniesienia się do zarzutów odwołania, - sprzeczność uzasadnienia decyzji z rozstrzygnięciem, niewłaściwą subsumpcję prawną. Skarżąca wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wymierzenie kary grzywny Łódzkiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Łodzi na podstawie art. 64c § 6 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 64c § 4 ustawy.
W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca opisała przebieg sprawy i wskazała, że plan realizacyjny i projekt budowlany, noszące datę zatwierdzenia przez zespół projektowy późniejszą od daty wydania i odbioru decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, nie mogły stanowić załącznika do decyzji wydanej wcześniej. Ponadto, na projekcie realizacyjnym w części dotyczącej usytuowania budynków podano, iż dotyczy budynku w R. przy ul. [...] (obecnie [...]), a więc zupełnie innego adresu niż wskazany w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Tym samym stwierdziła, że Naczelnik Urzędu Miasta Radomska wydał decyzję z naruszeniem obowiązujących wówczas przepisów prawa budowlanego, bowiem bez posiadania planu realizacyjnego i projektu budowlanego (§ 46 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20.02.1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48)). Skarżąca stwierdziła, że w sprawie wydano decyzję z rażącym naruszeniem prawa jakim było wyrażenie zgody na usytuowanie okien bez zachowania wymogów wynikających z obowiązujących wówczas przepisów prawa budowlanego oraz z powodu wydania decyzji bez wymaganych dokumentów, tj. planu realizacyjnego i projektu budowlanego, czyli z naruszeniem obowiązujących w roku 1977 przepisów technicznobudowlanych, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, czego nie wziął pod uwagę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi. Zdaniem strony A.K. dokonując rozbudowy budynku obowiązana była dostosować budynek do obowiązujących przepisów Prawa budowlanego, w tym § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czego organ II instancji nie ocenił. Ponadto, przepis art. 9 ustawy Prawo budowlane nie może mieć zastosowania w procedurze zgłoszeniowej i dotyczy wyłącznie inwestycji, w których wydawana jest decyzja w sprawie pozwolenia na budowę. Strona zakwestionowała zastosowanie w sprawie art. 25 ustawy zmieniającej, który jak stwierdziła dotyczy jedynie spraw wszczętych i niezakończonych, nie zaś wszelkich zdarzeń, które miały miejsce w przeszłości. Kwestionując prawidłowość zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. strona podniosła, że organ odwoławczy nie wykazał naruszenia przepisów postępowania, nie wyszczególnił, które przepisy zostały naruszone, nie uzasadnił w decyzji, że postępowanie dowodowe ma być przeprowadzone w całości lub w znacznej części. Zdaniem strony organ II instancji nie przeprowadził analizy materiału dowodowego i prawnego sprawy, a jedynie powołał się na znajdującą się w aktach sprawy decyzję GT.NB.II.A.8381/29/77 z dnia 11 maja 1977 r. oraz plan realizacyjny i projekt budowlany, których moc dowodowa budzi poważne wątpliwości. W opinii skarżącej organ odwoławczy mógł w trybie art. 136 K.p.a. ustalić, kiedy zostało wykonane okno od strony działki nr [...] i kiedy zostały wybudowane słupy podpierające balkon. Organ odwoławczy dokonał faktycznego rozstrzygnięcia poprzez orzeczenie o legalności budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...], a tym samym orzekł w zakresie prowadzonego postępowania administracyjnego, bowiem nakazał jedynie przeprowadzenie odrębnego postępowania naprawczego, stąd rozstrzygnięcie decyzji pozostaje w sprzeczności z jej uzasadnieniem. Strona podkreśliła, że korzysta z przymiotu strony nie tylko ze względu na usytuowanie okien w budynku sąsiednim niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, ale również z uwagi na to, że część słupów podpierających balkon na sąsiedniej działce oddziałuje na jej nieruchomość, powodując jej zacienianie.
W odpowiedzi na sprzeciw Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
W niniejszej sprawie przedmiotem wniesionego sprzeciwu strona skarżąca uczyniła decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 2 marca 2023 r., którą uchylono w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Radomsku z dnia 30 grudnia 2022 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
Sprzeciw został wniesiony na podstawie art. 64a p.p.s.a., zgodnie z którym od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). Wskazać należy również, iż zgodnie z art. 64b p.p.s.a. w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się. Ponadto, co istotne rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.).
Przechodząc do oceny zasadności przedmiotowego sprzeciwu wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określone w powyżej powołanym przepisie uprawnienia kasatoryjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy i stanowią odstępstwo od przyjętej ogólnej zasady, orzekania przez ten organ, co do istoty sprawy. Przy czym wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. jest uzasadnione jedynie w przypadku stwierdzenia, że doszło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz że zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Co więcej wydając decyzję kasatoryjną, organ odwoławczy jest zobligowany do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, co wprost wynika ze zdania drugiego wyżej przywołanego przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Inaczej mówiąc organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przy czym rozstrzygnięcie kasatoryjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego sprawy, nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym w kompetencjach organu odwoławczego mieści się uzupełnienie, w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, poprzez przeprowadzenie określonego dowodu, co również wyłącza dopuszczalność wydania decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy ma bowiem nie tylko obowiązek dokonania kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z 7 maja 2019 r., II OSK 1140/19; wyrok WSA w Kielcach z 15 lutego 2018 r., II SA/Ke 26/18, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).).
Natomiast obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest dokonanie oceny prawidłowości takiej decyzji pod kątem zasadnego skorzystania przez organ odwoławczy z uprawnienia wynikającego z art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Zasadniczo więc, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, to kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny całkowicie zignorowane (por. wyrok NSA z 10 września 2019 r., I OSK 1932/19, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd rozpoznający sprzeciw skarżącej uznał, iż objęta nim decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi nie narusza prawa, a tym samym nie wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego.
W przedmiotowej sprawie sprzeciw od zaskarżonej decyzji, wydanej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a., wniosła E.C. – właścicielka dz. nr [...] przy ul. [...] w R. Skarżąca w toku postępowania administracyjnego domagała się zbadania legalności istniejącego budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce nr [...]. Organy, prowadzące postępowanie w oparciu o art. 81, 81a Prawa budowlanego, ustaliły, że sporny budynek powstał legalnie – na podstawie decyzji Naczelnika Miasta Radomska z dnia 11 maja 1977 r., a ponadto został rozbudowany i nadbudowany na podstawie zgłoszenia z dnia 30 maja 2017 r., co potwierdza zaświadczenie Starosty Radomszczańskiego z dnia 13 czerwca 2017 r. Organ odwoławczy wykazał jednakże konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji w zakresie tych elementów obiektu, które zostały zrealizowane nielegalnie, wskazując jednocześnie konkretne okoliczności faktyczne, których ustalenie ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W tym miejscu zaakcentowania wymaga, że organ I instancji umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Natomiast organ odwoławczy dostrzegł potrzebę ustalenia kluczowych w tym postępowaniu okoliczności tj. powstania okna w elewacji południowej budynku (w zakresie ustalenia czasu powstania i możliwości prowadzenia postępowania naprawczego w tym zakresie) oraz wykonanych po przystąpieniu do użytkowania budynku trzech słupów podtrzymujących wykonany w budynku balkon (w tym zakresie organ odwoławczy przesądził, że należy przeprowadzić postępowanie naprawcze z art. 50 Prawa budowlanego, bowiem słupy powstały w okresie między uzyskaniem pozwolenia na budowę budynku a zgłoszeniem rozbudowy i nadbudowy budynku). Jak wskazano z akt sprawy nie wynika bowiem, aby okno i słupy były objęte powołanym pozwoleniem na budowę, czy też zgłoszeniem. Co istotne, mając na uwadze treść skargi, decyzja Naczelnika Urzędu Miasta Radomska z dnia 11 maja 1977 r. dotycząca pozwolenia na budowę, jako rozstrzygnięcie ostateczne, nie może podlegać kontroli legalności w postępowaniu dotyczącym legalności budowy budynku mieszkalnego.
Organ odwoławczy wobec stwierdzenia, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona w sposób pozwalający na jej rozstrzygnięcie merytoryczne, prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a. Postępowanie przed organem pierwszej instancji przeprowadzone zostało bowiem z naruszeniem przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. i art. 105 § 1 K.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wybór właściwego trybu legalizacyjnego wymaga bowiem od organów nadzoru budowlanego jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W efekcie umorzenie postępowania przez organ pierwszej instancji z uwagi na jego bezprzedmiotowość (brak przedmiotu postępowania) było przedwczesne, skoro przedmiot postępowania w dalszym ciągu istnieje. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, bowiem w sprawie należy przeprowadzić postępowanie naprawcze (słupy), ewentualnie przesądzić czy można je przeprowadzić i w jakim trybie (okno).
Przekazując sprawę organ wskazał jednocześnie, zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Kluczowe jest w niniejszej sprawie, iż wobec umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego niemożliwe jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Prowadziłoby to bowiem do pozbawienia stron postępowania możliwości wniesienia odwołania i tym samym możliwości dokonania kontroli instancyjnej wydanego rozstrzygnięcia, co z kolei byłoby równoznaczne z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 K.p.a. Wydana przez organ II instancji decyzja, z ewentualnym wykorzystaniem możliwości wskazanych w art. 136 § 1 K.p.a., jak tego oczekuje skarżąca, w istocie byłaby rozstrzygnięciem merytorycznym, podczas gdy decyzja pierwszoinstancyjna o umorzeniu postępowania w sprawie miała charakter czysto formalny. Umarzając postępowanie organ pierwszej instancji uznaje, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe, czyli nie ma sprawy administracyjnej, i do wykazania jej braku zmierza wyjaśnienie zawarte w uzasadnieniu. Wydanie decyzji merytorycznej przez organ II instancji powodowałoby, że prowadzone postępowanie stałoby się faktycznie postępowaniem jednoinstancyjnym, chociaż decyzja zapadła formalnie w drugiej instancji (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 890/21; wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 288/22; dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy podkreślić, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, ani nawet w znacznej części. Organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dodatkowego (art. 136 § 1 K.p.a.) oraz wyjaśniającego postępowania w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 K.p.a.), natomiast gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ drugiej instancji jest obowiązany uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy ma zawsze możliwość uzupełnienia materiału dowodowego, niemniej powyższa kompetencja ma charakter ograniczony, albowiem nie może polegać na gromadzeniu nowych dowodów, czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania i ich rozważenie wymaga podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych (por. wyrok NSA z 17 października 2017 r., II OSK 263/16, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak pełnej analizy materiału dowodowego we wskazanym wyżej zakresie stanowił naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej.
Wobec tego organ odwoławczy zasadnie zastosował art. 138 § 2 K.p.a., uchylając zaskarżoną decyzję w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżona decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7 i 77 § 1 i 105 § 1 K.p.a.), a wady tej nie dało się usunąć poprzez przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z art. 136 K.p.a. przez wzgląd na zasadę dwuinstancyjności. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że organ odwoławczy jest kompetentny do przeprowadzenia wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie przez ten organ odwoławczy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części narusza zasadę dwuinstancyjności. Każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana (co do istoty) przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron (por. np. wyrok NSA z 20 maja 1998 r., IV SA 2058/97; dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle zasady dwuinstancyjności nie może jednak dojść do sytuacji, że większość faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zostałaby wyjaśniona dopiero w postępowaniu odwoławczym.
Z tych względów Sąd stwierdził zaistnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. i na podstawie art. 64e w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw.
is