II OSK 1140/06

II OSK 1140/06 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2006-09-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-07-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Alicja Plucińska- Filipowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 892/06 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2006-05-24
Skarżony organ
Rada Izby Inżynierów Budownictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz po rozpoznaniu w dniu 28 września 2006 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. i Okręgowej Lubuskiej Izby Inżynierów Budownictwa w Zielonej Górze na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 892/06 w zakresie odrzucenia skargi A. B. i Okręgowej Lubuskiej Izby Inżynierów Budownictwa w Zielonej Górze na uchwałę Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia 15 lutego 2006 r. Nr 12/R/06 w przedmiocie wprowadzenia zmian organizacyjnych w zakresie obszaru działania okręgowych izb na terenie województwa lubuskiego. postanawia: oddalić skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 892/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. B. i Okręgowej Lubuskiej Izby Inżynierów Budownictwa w Zielonej Górze na uchwałę Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia 15 lutego 2006 r. Nr 12/R/06 w przedmiocie wprowadzenia zmian organizacyjnych w zakresie obszaru działania okręgowych izb na terenie województwa lubuskiego.
W uzasadnieniu powyższego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", sądy administracyjne rozpoznają sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, powierzone kompetencji tych sądów z mocy ustaw szczególnych.
Problematyka zaskarżonej uchwały Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa w ocenie Sądu I instancji nie należy do spraw określonych w art. 3 ( 3 ppsa, z mocy którego kognicją sądu administracyjnego objęte są decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, akty prawa miejscowego, akty jednostek samorządu terytorialnego, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Kwestia rozstrzygana tą uchwałą nie należy do spraw określonych w art. 3 ( 2 ppsa. W myśl art. 3 ( 3 ppsa kontrolą sądowo-administracyjną mogą być objęte również inne sprawy na mocy ustawy szczególnej. Taką ustawą szczególną jest ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów /Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42 ze zm./, zwana dalej "ustawą o samorządach zawodowych", w której zostały wskazane rodzaje spraw, w których może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego.
W sprawie niniejszej rozpatrywana skarga dotyczy wprowadzenia zmian organizacyjnych w zakresie obszarów działania okręgowych izb na terenie województwa lubuskiego. Zakres uregulowany zaskarżoną uchwałą nie mieści się w katalogu spraw rozpatrywanych przez sądy administracyjne, jak również nie dotyczy uprawnień lub obowiązków konkretnego podmiotu i dotyczy spraw organizacyjnych samorządu zawodowego.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wnieśli A. B. i Okręgowa Lubuska Izba Inżynierów Budownictwa w Zielonej Górze reprezentowani przez radcę prawnego D. P. zarzucając:
1/ naruszenie przepisów postępowania
a/ tj. art. 58 ( 1 pkt 6 w zw. z art. 3 ( 2 pkt 4 i § 3 ppsa wobec uznania, że sprawa wprowadzenia zmian organizacyjnych w zakresie obszarów działania okręgowych izb na terenie województwa lubuskiego, objęta zaskarżoną uchwałą nie jest sprawą administracyjną podlegającą kognicji sądów administracyjnych,
2/ naruszenie prawa materialnego poprzez:
a/ niewłaściwe zastosowanie art. 40 ust. 2 ustawy o samorządach zawodowych poprzez niezastosowanie ww. artykułu w ustalonym stanie faktycznym tj. przynależności skarżącego A. B. do LOIIB w Zielonej Górze i w konsekwencji pominięcie jego uprawnienia do wniesienia skargi,
b/ niewłaściwe zastosowanie art. 3, art. 7 ust. 1, art. 9 ust. 2, art. 13, art. 15 ust. 2, art. 40 ust. 1, art. 58 ust 1 oraz ust. 2 ustawy o samorządach zawodowych poprzez niezastosowanie ww. artykułów w ustalonym stanie faktycznym tj. przynależności skarżącego A. B. do LOIIB w Zielonej Górze i posiadania w związku z tym biernego i czynnego prawa wyborczego, tworzenia samorządów zawodowych z mocy prawa jedynie przez ich członków, posiadania przez LOIIB osobowości prawnej i majątku, przez co w konsekwencji pozbawiono zaskarżonym aktem (uchwałą) skarżących praw wynikających z ww. przepisów prawa,
c/niewłaściwe zastosowanie art. 10 ust. 2 w zw. art. 61 ustawy o samorządach zawodowych poprzez niezastosowanie ww. artykułu tj. przyjęcie, że Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa mogła rozstrzygać o likwidacji Lubuskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z siedzibą w Gorzowie Wlkp. i Lubuskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z siedzibą Zielonej Górze i powołaniu jednej Lubuskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa oraz ustalać obszar działania nowej izby, a także rozporządzać majątkiem i dokumentacją na rzecz "nowej" okręgowej izby,
d/niewłaściwe zastosowanie art. 32 ust. 1 ustawy o samorządach zawodowych poprzez niezastosowanie ww. artykułu w ustalonym stanie faktycznym tj. podpisanie zaskarżonej uchwały jedynie przez dwóch członków Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, pomimo że jest to organ kolegialny, a więc uchwały powinny zostać podpisane przez wszystkich członków.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, iż art. 9 ust. 2 ustawy samorządowej stanowi, iż okręgowe izby tworzą ich członkowie, których przynależność powstaje z chwilą uzyskania wpisu na listę członków okręgowej izby właściwej według miejsca zamieszkania. Z przynależnością do konkretnej okręgowej izby związanych jest szereg uprawnień wynikających wprost z ustawy. Stosownie do art. 40 ust. 1 członek izby ma prawo korzystać z pomocy w zakresie podnoszenia kwalifikacji zawodowych oraz zapewnienia właściwych warunków wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie lub czynności urbanisty, korzystać z ochrony i pomocy prawnej izby, oraz korzystać z działalności samopomocowej. Z mocy prawa ma też czynne i bierne prawo wyborcze do organów okręgowych izb, a w tym możliwość bycia delegatem na okręgowe zgromadzenie, prawo do wyboru delegata, a także prawo do pełnienia określonych funkcji w organach. Ustawa określa też okres trwania kadencji organów okręgowej izby.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzi się także, że Sąd I naruszył art. 3 § 3 ppsa, ponieważ przepis ten przewiduje kognicję sądów administracyjnych jeżeli wynika to z ustawy szczególnej. Zgodnie z art. 40 ust. 2 członek samorządu zawodowego może zaskarżyć uchwałę okręgowej izby do właściwych organów Krajowej Izby, a uchwałę Krajowej Izby do sądu administracyjnego. Przepis ten został umieszczony w rozdziale regulującym prawa i obowiązki wynikające z członkostwa w okręgowych izbach. Z przepisu tego nie wynika dopuszczalność wnoszenia skarg tylko w sytuacji postępowań indywidualnych, w których mają zastosowanie przepisy Kpa, a więc nie wyłącza on możliwości wnoszenia skarg w innych sprawach, które co prawda nie są wymienione wprost w ustawie korporacyjnej, ale dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z mocy przepisów prawa. Przepis ten stanowi samodzielną podstawę prawną wnoszenia skarg do sądu administracyjnego nie odwołując się do pojęcia "interesu prawnego". Jednakże interes prawny zawiera się już w przynależności do właściwej izby, wymaga więc jedynie, aby wnoszący skargę był członkiem samorządu zawodowego. W takim ujęciu osoba nie należąca do izby samorządu zawodowego nie miałaby prawa zaskarżenia uchwały tego samorządu do sądu administracyjnego.
Jako podstawę prawną swojego działania Krajowa Rada wskazała art. 10 ust 2 ustawy o samorządzie zawodowym architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, na podstawie którego można wywieść, że żadna wykładnia powyższego przepisu nie daje podstawy do przyjęcia, że Krajowa Rada PIIB miała kompetencję do podjęcia zaskarżonej uchwały, która dokonała likwidacji dwóch izb. Powyższy przepis stanowi jedynie podstawę do ustalania obszarów działania okręgowych izb oraz ich siedzib, a nie do ustalenia liczby okręgowych izb. Takie kompetencje ma Komitet Organizacyjny powołany przez właściwego ministra na mocy art. 61 ww. ustawy. W ocenie skarżących Krajowa Rada PIIB przekroczyła swoje ustawowe kompetencje przewidziane w ustawie o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów zakresie likwidacji Lubuskich Okręgowych Izb Inżynierów budownictwa w Gorzowie Wlkp. i Zielonej Górze i powołaniu jednej Lubuskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa domagając się odrzucenia skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "ppsa", skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach:
1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie /art. 174 pkt 1/,
2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 174 pkt 2/.
Stosownie do art. 175 ( 1 ppsa skarga kasacyjna musi być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniami wynikającymi z ( 2 i 3. W myśl art. 176 ppsa skarga kasacyjna powinna m. in. czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Wymaga podkreślenia, że ustawa o samorządach zawodowych stanowi prawo korporacyjne, wskazując w art. 1, iż określa organizację i zadania tych samorządów a także prawa i obowiązki ich członków. Jednocześnie w art. 3 mowa jest o tym, że samorządy zawodowe tworzą członkowie zrzeszeni we właściwych izbach, przy czym ustawodawca w art. 4 deklaruje niezależność samorządów zawodowych w wykonywaniu swoich zadań gwarantując, że samorządy te podlegają tylko przepisom prawa.
Z jednej więc strony samorządy zawodowe są tworzone, organizują się oraz funkcjonują na podstawie przepisów prawa, z zachowaniem niezależności ich działania w sprawach należących do zadań ustawą określonych, z drugiej strony jednak niezależność korporacyjna podlega pewnym, ustawą określonym ograniczeniom.
Ustawa zatem określa zakres zadań samorządów zawodowych, czyniąc to jednak w sposób ramowy, o czym świadczy wskazanie w art. 8 iż "w szczególności" do zadań samorządów zawodowych należą sprawy określone w tym artykule. Ustawa także określa strukturę samorządów zawodowych i zadania ich organów, przewiduje możliwość ustalania przez właściwe organy samorządów zawodowych regulaminów normujących sprawy wewnętrzne tych samorządów. Poszczególne izby właściwych samorządów zrzeszają osoby określone ustawą. Członkostwo właściwej izby po spełnieniu ustawą określonych warunków uzyskuje się na wniosek, a więc jest ono dobrowolne, wynika z inicjatywy wnioskodawcy /art. 39/. Nie zmienia tego fakt, że bez wpisu na listę członków samorządu zawodowego nie można wykonywać samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie.
Poza wykonywaniem zadań, które powinny być traktowane wyłącznie jako własne /korporacyjne/, dotyczące wewnętrznych spraw korporacji, m. in. takie jak reprezentowanie i ochrona interesów zawodowych swoich członków, ustalanie zasad etyki zawodowej, organizacji wewnętrznej w ramach zasad określonych w ustawie, samorządy zawodowe mocą odpowiednich postanowień ustawowych uzyskały uprawnienia do wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej, pełniąc w tym zakresie funkcję organów administracji publicznej. Są to takie zadania jak prowadzenie postępowań administracyjnych i orzekanie o nadawaniu uprawnień budowlanych czy też orzekanie o odpowiedzialności zawodowej w budownictwie. Akty prawne wydawane w tym zakresie przez organy samorządu zawodowego stanowią decyzje administracyjne /akty administracyjne/ i podlegają w zakresie nie uregulowanym ustawą o samorządach zawodowych, normom określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego /art. 11 ustawy o samorządach zawodowych/. Działając w tym zakresie jako organy administracji publicznej /władzy publicznej w rozumieniu art. 7 Konstytucji RP/, organy samorządów zawodowych podejmują czynności nie tyle w ramach wewnętrznych, korporacyjnych spraw, lecz niejako na zewnątrz administracji, są więc ściśle związane obowiązującym prawem publicznym - działają na podstawie i w granicach prawa.
W związku z wykonywaniem przez samorządy zawodowe w wyniku zlecenia im ustawą zadań publicznych, działalność samorządów zawodowych została poddana nadzorowi właściwego działowo ministra /art. 12 ust. 1/, któremu samorządy zawodowe zobowiązane są przesyłać uchwały swoich organów w terminie 14 dni od dnia ich podjęcia, zaś minister może zaskarżyć uchwałę w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania, przy czym uchwałę organu okręgowego zaskarża do organu Izby Krajowej, zaś organu Izby Krajowej - do sądu administracyjnego. Wprawdzie w przepisach ustawy o samorządach zawodowych nie określono w jakim zakresie właściwy minister nadzorując działalność tych samorządów, w ramach sprawowanego nadzoru może korzystać z przysługującego mu środka prawnego - zaskarżenia uchwały samorządu zawodowego do sądu administracyjnego, to jednak należy dokonując wykładni systemowej przepisów ustawy, mieć na uwadze art. 184 Konstytucji RP stanowiący, iż Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne, sprawują w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. W związku z tym wydaje się oczywiste, że minister nie powinien wkraczać w ramach sprawowanego nadzoru w wykonywanie przez samorządy zawodowe należących do nich /własnych, wewnętrznych/ korporacyjnych zadań, lecz obejmuje nadzorem te sprawy, które zostały samorządom zawodowym zlecone jako zadania należące do administracji publicznej.
Przechodząc na grunt zaskarżonej przez członków określonej Izby do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchwały, dotyczącej ściśle organizacyjnych /korporacyjnych/ spraw, mających charakter działań własnych /wewnętrznych/ samorządu zawodowego, nie dotykających problematyki z dziedziny administracji publicznej, należy stwierdzić, że taka uchwała nie podlegała zaskarżeniu do sądu administracyjnego, wykraczała bowiem poza zakres właściwości tych sądów wskazany w art. 184 Konstytucji RP a następnie określony w przepisach ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ oraz w ppsa. Ustawa o ustroju sądów administracyjnych w art. 1 § 1 stanowi bowiem, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Tym samym do właściwości sądów administracyjnych nie można przypisać kontroli wykonywania przez samorządy zawodowe ich zadań ściśle wewnętrznych, korporacyjnych.
Powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 40 ust. 2 ustawy o samorządach zawodowych przewidujący, iż członek samorządu zawodowego może zaskarżyć uchwałę Krajowej Rady do sądu administracyjnego nie może być tak rozumiany, jak to przyjmują skarżący, iż każdy członek samorządu zawodowego ma interes prawny w zaskarżeniu każdej uchwały tego rodzaju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego bez względu na jej przedmiot. Dokonując wykładni systemowej tego przepisu należy dojść do wniosku, podobnie jak to wywodzi się wyżej w odniesieniu do uprawnień nadzorczych właściwego ministra, iż zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega tylko taka uchwała, która dotyczy działalności samorządu zawodowego należącej do dziedziny administracji publicznej. Uchwała ta musi także dotyczyć interesu prawnego członka, zamierzającego skorzystać z prawa określonego w art. 40 ust. 2. Wynika to z umiejscowienia tego przepisu w rozdziale 4 - Członkostwo w okręgowych izbach, co determinuje przyjęcie, że uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wyłącznie członek samorządu zawodowego mający w tym interes prawny.
Nie może być uznany za zasadny zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej naruszenia art. 10 ust. 2 w zw. z art. 61 ustawy o samorządach zawodowych. Przepis ten określa bowiem wynikający z samej ustawy obowiązek organu samorządu uwzględnienia podziału terytorialnego Państwa, nie wskazuje natomiast na możliwość zaskarżania uchwał samorządu ustalających organizację jego organów do sądu administracyjnego.
Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji postanowienia z mocy art. 184 w zw. z art. 182 ( 1 ppsa.