II OSK 114/25

II OSK 114/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma
Jerzy Siegień /przewodniczący sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
IV SA/Po 290/24 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2024-10-23
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 138 par. 2, art. 136
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 października 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 290/24 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 marca 2024 r., nr WOA.7721.277.2022.MO w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 października 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 290/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 marca 2024 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia 18 listopada 2022 r.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Zaskarżoną decyzją z 13 marca 2024 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "[...]WINB" lub "organ drugiej instancji") ‒ po rozpatrzeniu odwołania [..] Sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z 18 listopada 2022 r. o zatwierdzeniu inwestorowi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. projektu budowlanego zamiennego – uchylił tę decyzję w całości i odmówił [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego 4 budynków mieszkalnych wielorodzinnych, zlokalizowanych na działce o numerze ewidencyjnym [..], położonej przy ul. T. [w R.].
Organ drugiej instancji opisał tok postępowania w sprawie i wskazał, że w sprawie zostały wydane trzy prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z 10 maja 2022 r. o sygn. akt II SA/Po 35/22 oddalił skargę na decyzję [...]WINB z dnia 3 grudnia 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję PINB odmawiającą zatwierdzenia inwestorowi projektu budowlanego zamiennego dla ww. inwestycji. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie, WSA wskazał m.in., że "w świetle stwierdzonej niezgodności projektu budowlanego zamiennego z przepisami organ zasadnie odmówił skarżącemu zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. W ocenie Sądu powyższe nie zamyka stronie prawa do wystąpienia, po usunięciu powyższej niezgodności, do organu o zatwierdzenie de facto innego projektu budowlanego zamiennego". Po rozpoznaniu sprzeciwu wniesionego przez [...] sp. z o.o. (poprzednio: [...] sp. z o.o. sp.k.) z siedzibą w K., WSA w Poznaniu – prawomocnym wyrokiem z 27 marca 2023 r. o sygn. akt II SA/Po 120/23 – uchylił decyzję [...]WINB z 26 stycznia 2023 r. uchylającą decyzję PINB z 18 listopada 2022 r. zatwierdzającą inwestorowi projekt budowlany zamienny. WSA w Poznaniu – prawomocnym wyrokiem z 10 października 2023 r. o sygn. akt IV SA/Po 578/23 – uchylił decyzję [...]WINB z 9 sierpnia 2023 r. uchylającą decyzję PINB z 18 listopada 2022 r.
W zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji szeroko opisał nieprawidłowości, jakie w jego ocenie występują w zatwierdzonym przez organ pierwszej instancji projekcie zamiennym, polegające w szczególności na:
– zawyżeniu wymiarów działki inwestycyjnej oraz jej powierzchni całkowitej o 11,15 m2. W konsekwencji wszystkie wymiary podane na PZT, które nie zostały doprecyzowane w pozostałej części projektu, są obarczone wadą, gdyż w rzeczywistości niemożliwe jest zagospodarowanie terenu zgodne z wymiarami podanymi na PZT;
– błędnych obliczeniach powierzchni biologicznie czynnej i powierzchni terenów zielonych;
– niezgodności z MPZP w zakresie maksymalnej powierzchni zabudowy, w tym wobec nieuwzględnienia w projekcie powierzchni zabudowy parkingu, a także jego niedoszacowania;
– niezgodności z MPZP wysokości budynków, w tym wobec sztucznego zawyżenia poziomu terenu przed wejściem do budynku;
– niezgodności z MPZP w zakresie liczby kondygnacji – rzekome "antresole" mają powierzchnie większe niż pomieszczenia, z których zostały wydzielone, i od całego lokalu, są zamknięte przegrodami budowlanymi od wnętrza i łatwo będzie wydzielić kolejne lokale mieszkalne. W konsekwencji przedstawione w projekcie zamiennym budynki wielorodzinne posiadają nie deklarowane 3, lecz 4 kondygnacje nadziemne;
– niespójnościach między rzędnymi, a także innymi oznaczeniami w projekcie zamiennym, powodujących dużą nieczytelność tego projektu;
– posłużeniu się w projekcie terminem "poziomu strefy technicznej", nieznanym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej w skrócie "r.w.t.b."), zamiast określeniem "pomieszczenie techniczne" zdefiniowanym w § 3 pkt 12 r.w.t.b. Poza tym ww. "strefa", zgodnie z projektem, nie może być traktowana jako piwnica, gdyż nie spełnia wymagań z § 97 r.w.t.b.;
– wspomnianym wyżej braku rozwiązań technicznych dotyczących odprowadzania wód opadowych oraz wewnętrznej sprzeczności projektu w tym zakresie;
– braku informacji technicznej dotyczącej modułów parkingowych;
– braku analizy, czy przewidziana szerokość jezdni jest wystarczająca dla ruchu samochodów (zwłaszcza z parkingów modułowych przy jednoczesnym usytuowaniu prostopadłych miejsc postojowych po drugiej stronie jezdni);
– niespełnieniu wymogu co do liczby miejsc parkingowych zgodnie z MPZP;
– braku dołączenia charakterystyki energetycznej projektowanych budynków;
– braku analizy dotyczącej przesłaniania budynków sąsiednich;
– niewskazaniu usytuowania hydrantów ani drogi przeciwpożarowej.
W konkluzji [...]WINB skonstatował, że stwierdzone uchybienia i nieprawidłowości, z uwagi na ich zakres, nie są możliwe do konwalidowania w oparciu o art. 35 ustawy – Prawo budowlane. Organ przyznał, że wie, iż przewidziana w art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane sankcja w postaci wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę może zostać uznana za zastosowaną prawidłowo w sprawie tylko pod warunkiem pozytywnej weryfikacji poprawności nałożenia postanowieniem obowiązków nie tylko w warstwie merytorycznej (poprawność ustalenia naruszeń), ale również i formalnej (precyzyjne wymienienie nieprawidłowości w postanowieniu oraz ustalenie terminu, w którym adresat nałożonego obowiązku ma realną możliwość jego wykonania). "Jednak w omawianej sprawie szereg opisanych w decyzji sprzeczności pomiarowych (wzajemnie się wykluczających), a przede wszystkim rodzaj niezgodności z obowiązującym m.p.z.p. (przekroczenie dopuszczalnej max. powierzchni zabudowy i max. wysokości budynków), niewystarczającej liczby miejsc parkingowych (nawet w dodatkowych obiektach budowlanych – parkingach modułowych), uniemożliwia skuteczne poprawienie przedłożonego projektu budowlanego zamiennego, a zatem niecelowe jest wydanie ww. postanowienia". Zdaniem [...]WINB, z uwagi na niezgodność przedłożonego projektu zamiennego z MPZP należy odmówić zatwierdzenia tego projektu. Organ drugiej instancji zauważył przy tym, że postanowienie PINB wydane na podstawie art. 35 ustawy – Prawo budowlane jest pozorne i nie pozwala na wyjaśnienie wątpliwości, które powstały w toku postępowania. Błędnie w tym postanowieniu przywołano działkę nr [..], skoro nie wynika z projektu, że jest objęta robotami budowlanymi. [...]WINB wskazał, że z urzędu wie, iż poprzednio przewidziano na tej działce parkingi modułowe, które aktualnie mają być zrealizowane na działce inwestycyjnej nr [..].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że w wyroku tego Sądu z dnia 27 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Po 120/23 zostało przesądzone, że w kontrolowanej sprawie wiąże także – na zasadzie art. 153 p.p.s.a. – pierwotnie zapadły prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 10 maja 2022 r. o sygn. akt II SA/Po 35/22, mocą którego oddalono skargę inwestora na orzeczoną przez organy obu instancji odmowę zatwierdzenia wcześniejszego projektu budowlanego zamiennego. W wyroku tym WSA wiążąco ocenił, że ta zasadnie orzeczona przez organy odmowa zatwierdzenia projektu zamiennego "nie zamyka stronie prawa do wystąpienia, po usunięciu powyższej niezgodności, do organu o zatwierdzenie de facto innego projektu budowlanego zamiennego".
Sąd pierwszej instancji zaakcentował, że przywołany wyżej pogląd, wiążący w niniejszej sprawie na mocy art. 153 p.p.s.a., stanowi wyjątek od przyjmowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych zasady, w myśl której przepisy art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 ustawy – Prawo budowlane nie mogą być rozumiane w taki sposób, iżby umożliwiały inwestorowi przedkładanie kolejno ("do skutku") dwu (lub więcej) projektów budowlanych zamiennych, a organy nadzoru budowlanego uprawniały do wydawania dwu (lub więcej) decyzji ostatecznych w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, w ramach danego postępowania naprawczego. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że cytowana ocena prawna wyrażona w wyroku WSA o sygn. akt II SA/Po 35/22 musi być rozumiana ściśle – jako umożliwiająca inwestorowi zainicjowanie przed organami nadzoru budowlanego jednej tylko jeszcze procedury w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Oznacza to, że ewentualna prawomocna odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego orzeczona przez organy nadzoru budowlanego po ponownym przeprowadzeniu postępowania na skutek niniejszego wyroku, zamknie inwestorowi możliwość przedkładania kolejnych projektów budowlanych zamiennych w tym postępowaniu naprawczym, tj. w oparciu o decyzję PINB z 15 stycznia 2018 r. nakazującą inwestorowi sporządzić i przedstawić projekt budowlany zamienny przedmiotowej inwestycji.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zaskarżona decyzja [...]WINB nie mogła się ostać w obrocie prawnym, jako wydana z – nie wytkniętym w skardze – naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. i art. 15 in principio k.p.a. polegającym na ich niewłaściwym zastosowaniu (a w istocie: niezastosowaniu). W kontrolowanej sprawie organ drugiej instancji uchylił pozytywną dla inwestora decyzję o zatwierdzeniu projektu zamiennego i na podstawie obszernej, samodzielnie przez siebie przeprowadzonej, po raz pierwszy w drugiej instancji analizy tego projektu, wytknął szereg niezgodności z prawem, błędów i nieścisłości, jakimi – zdaniem [...]WINB – przedłożony projekt jest dotknięty, i w konsekwencji odmówił jego zatwierdzenia.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, obszerność oraz rozległość ustaleń i ocen poczynionych i wyrażonych przez [...]WINB w motywach zaskarżonej decyzji oraz ich decydujący wpływ na wynik sprawy uzasadniały zastosowanie przez organ drugiej instancji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. – tj. uchylenie decyzji PINB, z jednoczesnym przekazaniem temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania – czego [...]WINB błędnie nie uczynił. W efekcie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gdyż inwestor w istocie został pozbawiony możliwości zwalczania w toku instancji administracyjnej niekorzystnych dla niego ustaleń i ocen organ nadzoru budowlanego, w tym co do niezgodności projektu z postanowieniami obowiązującego planu miejscowego, a także ewentualnego usunięcia wytkniętych przez ten organ uchybień i braków.
Zarazem, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie ulega wątpliwości, że nie mogła się ostać w obrocie prawnym także decyzja organu pierwszej instancji, z tym że ta, niejako "dla odmiany", z powodów przeciwnych niż zaskarżona decyzja [...]WINB, a mianowicie z uwagi na jej nadmierną lakoniczność i sztampowość, uniemożliwiająca jej merytoryczną, sądową weryfikację. Nie sposób uznać, by decyzja organu pierwszej instancji potwierdzała prawidłowe przeprowadzenie przez ten organ postępowania w zakresie wyznaczonym przepisami Prawa budowlanego o postępowaniu naprawczym i by spełniała ona wymogi przewidziane w k.p.a. Z decyzji PINB ani nie wynika, jakie nieprawidłowości istniały w dostarczonym pierwotnie projekcie budowlanym zamiennym, ani do czego PINB zobowiązał inwestora, ani dlaczego uznał, że nieprawidłowości zostały usunięte. Są to zaś zdaniem Sądu pierwszej instancji kluczowe kwestie dla oceny prawidłowości przedłożonego projektu budowlanego zamiennego, które wymagają szczególnego wyartykułowania w uzasadnieniu decyzji w tym przedmiocie.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r., poz. 935, dalej p.p.s.a.) w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się przez Sąd do oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z dnia 10 maja 2022 r., II SA/Po 35/22:
,,Wobec powyższego w świetle stwierdzonej niezgodności projektu budowlanego zamiennego organ zasadnie odmówił skarżącemu zatwierdzenia projektu budowlanego zmiennego. W ocenie Sądu powyższe nie zamyka stronie prawa do wystąpienia, po usunięciu powyższej niezgodności, do organu o zatwierdzenie de facto innego projektu budowlanego zamiennego" (str. 11 uzasadnienia wyroku WSA w Poznaniu z dnia 10 maja 2022 r., II SA/Po 35/22; numeracja stron z bazy orzeczeń NSA), której ten wyrok nie zawiera tj., że po odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zmiennego inwestor może powtórnie jeden raz wystąpić do organu nadzoru budowlanego o zainicjowanie procedury zalegalizowania istotnych odstępstw,
2) art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w związku z art. 170 p.p.s.a. poprzez uchylenie się przez Sąd od związania prawomocnym wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 10 maja 2022 r., II SA/Po 35/22 w zakresie opisanym w punkcie 1 zarzutów,
3) art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w związku z art. art. 138 § 1 pkt 2 kpa, poprzez bezpodstawny zarzut, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając w dniu 13 marca 2023 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa kasatoryjno-reformatoryjną decyzję administracyjną (WOA.7721.277.2023.MO) dopuścił się naruszenia zasady dwuinstancyjności, o jakiej mowa w art. 15 kpa,
4) art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 kpa poprzez bezpodstawny zarzut, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w realiach sprawy powinien zastosować w postępowaniu odwoławczym przepis art. 138 § 2 kpa ze względu na rozległość i obszerność ustaleń własnych,
5) art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w związku z art. 139 kpa poprzez bezpodstawny zarzut, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył zakaz reformationis in peius wydając decyzję z dnia 13 marca 2024 r. (WOA.7721.277.2022.MO) na niekorzyść inwestora [..] sp. z o.o. z siedzibą w K., podczas gdy odwołanie od decyzji z dnia 18 listopada 2022 r. (PINB/WOA/432/146/2017/9995) wniosła spółka [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w P. a nie inwestor - spółka [...] sp. z o.o. z siedzibą w K.,
6) art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uchylenie się przez Sąd od przesądzenia w uzasadnieniu wyroku czy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając kontrolowaną decyzję z dnia 13 marca 2024 r. prawidłowo zastosował wersję przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r. poz. 725, z późn. zm., dalej "Prawo budowlane") z dnia wydania decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p., tj. obowiązującą w dniu 18 listopada 2022 r.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 marca 2024 r, , przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy w tej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Bezzasadne są zarzuty wskazane w pkt 3 oraz 4 skargi kasacyjnej. Zakres i granice postępowania wyjaśniającego w postępowaniu odwoławczym określa art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. Zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zwrot "uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie" wskazuje zasadniczo na ograniczony zakres czynności dowodowych przeprowadzanych na etapie postępowania odwoławczego (P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, lex 2025). Użyte w tym przepisie słowo "dodatkowe" należy przy tym oceniać, mając na uwadze konkretny stan faktyczny i prawny oraz skalę potencjalnych czynności wyjaśniających (J. Smarż, Zakres postępowania dowodowego i wyjaśniającego prowadzonego przez organ odwoławczy w świetle znowelizowanego art. 136 k.p.a., PPP 2021/1/81-94). Zarówno jednak w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że istota dodatkowego postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ odwoławczy sprowadza się do możliwości naprawienia ewentualnych wadliwości postępowania przed organem pierwszej instancji, które mogą zostać usunięte bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania A. Golęba [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak – Sudyka, lex 2023). Instytucja przewidziana w art. 136 § 1 k.p.a. nie może być zatem wykorzystywana w razie konieczności dokonania szeregu brakujących ustaleń kluczowych, tzn. istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy (wyr. NSA z 26 września 2019 r., II OSK 2465/19, J. Smarż, op. cit.).
Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a., organ może wydać decyzję kasacyjną, wówczas gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy stwierdzi, że naruszył on przepisy procesowe nieprzeprowadzając postępowania wyjaśniającego, albo wprawdzie je przeprowadzając, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych, np. niedokonując ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Z istoty zasady dwuinstancyjności rozumianej jako nakaz dwukrotnego rozważenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego tj. w pierwszej kolejności przez organ pierwszej instancji i następnie przez organ odwoławczy, wynika bowiem generalna zasada koncentracji postępowania dowodowego w ramach postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji. Jeśli więc zakres postępowania dowodowego, które miałoby zostać przeprowadzone przez organ odwoławczy, wskazuje, że organ ten musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, będzie prowadzić do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, co pozbawiałoby stronę postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji (wyrok NSA z 4 czerwca 2019 r., I OSK 1088/19, J. Smarż, op. cit.). Rzeczywiste zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale też by rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania.
W sprawie niniejszej nie zostały zachowane dopuszczalne prawem granice postępowania wyjaśniającego w postępowaniu odwoławczym. Braki postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji w zakresie weryfikacji dokumentacji projektowej zamiennej uzasadniają uznanie sprawy za niewyjaśnioną w pierwszej instancji i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji.
Zasadny jest wniosek Sądu pierwszej instancji wskazujący, że decyzja organu pierwszej instancji jest nadmiernie lakoniczna i nie potwierdza przeprowadzenia przez ten organ postępowania wyjaśniającego w zakresie wyznaczonym przepisami Prawa budowlanego oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdza w kontekście stanu faktycznego po wyroku WSA o sygn. akt II SA/Po 35/22, że z decyzji PINB nie wynika, jakie nieprawidłowości istniały w dostarczonym projekcie budowlanym zamiennym, ani do czego PINB zobowiązał inwestora, ani dlaczego uznał, że nieprawidłowości zostały usunięte. Wniosek wynikający z decyzji PINB, że projekt budowlany zamienny spełnia wymagania prawem przewidziane, w tym w planie miejscowym, jest arbitralny, zwłaszcza uwzględniając szereg istotnych uchybień, które zarzucił mu organ odwoławczy.
Przechodząc do zakresu i granic postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ odwoławczy należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że obszerność oraz rozległość ustaleń i ocen poczynionych i wyrażonych przez organ drugiej instancji w motywach zaskarżonej decyzji oraz ich decydujący wpływ na wynik sprawy uzasadniały zastosowanie przez organ drugiej instancji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. – tj. uchylenie decyzji PINB z jednoczesnym przekazaniem temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia, czego organ odwoławczy błędnie nie uczynił. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji [...]WINB stwierdził, że PINB wezwał inwestora do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym: 1) poprawienia rysunków przekrojów pionowych budynków co do prawidłowego oznaczenia i opisu warstw posadzki na gruncie w pomieszczeniu technicznym, 2) doprowadzenia do zgodności z § 3 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poziomu antresoli nad trzecią kondygnacją poprzez usunięcie przegród budowlanych od strony wnętrza, z którego jest wydzielona. Dalej jednak [...]WINB, w ramach własnej oceny prawnej, mając na uwadze projekt zamienny, wytknął mu szereg uchybień i nieprawidłowości, w tym w szczególności brak spełnienia wymagań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (przekroczenie dopuszczalnej powierzchni zabudowy i wysokości budynków, niewystarczającą liczbę miejsc parkingowych).
W tej sprawie zakres wadliwości postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji był na tyle szeroki, i mający istotny wpływ na wynik sprawy, że niemożliwym było ich naprawienie przez organ odwoławczy w poczynionym w sprawie zakresie bez naruszenia granic postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym (art. 136 § 1 k.p.a.). Prowadzenie postępowania dowodowego w trybie art. 136 § 1 k.p.a. nie może oznaczać bowiem prowadzenia pewnych, istotnych czynności w tym postępowaniu niejako od początku, tzn. gdy nie zostały one w ogóle ustalone i wyjaśnione w toku postępowania przed organem pierwszej instancji (J. Smarż, op .cit.).
Organ drugiej instancji arbitralnie uznając, że wytknięte braki projektu zamiennego mają charakter nieusuwalny, zaniechał umożliwienia inwestorowi korekty projektu, a w efekcie zaistniałej sytuacji procesowej pozbawił go możliwości zwalczania w toku instancji niekorzystnych dla niego ustaleń i ocen organu nadzoru budowlanego, w tym co do niezgodności projektu z postanowieniami obowiązującego planu miejscowego, a także ewentualnego usunięcia wytkniętych przez ten organ uchybień i braków. Stanowiło to istotne ograniczenie jego uprawnień procesowych w toku postępowania administracyjnego, tym bardziej, że kwestie te nie stanowiły przedmiotu wyczerpujących badań przed organem pierwszej instancji, jako że decyzja organu pierwszej instancji była decyzją pozytywną dla inwestora.
Nie ma uzasadnionych podstaw także pierwszy oraz drugi z zarzutów kasacyjnych. Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, w sprawie niniejszej nie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się przez Sąd pierwszej instancji do oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Po 35/22. Gdyby bowiem Sąd pierwszej instancji rzeczywiście nie zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w ww. prawomocnym wyroku, że zasadnie orzeczona uprzednio przez organy odmowa zatwierdzenia projektu zamiennego "nie zamyka stronie prawa do wystąpienia, po usunięciu powyższej niezgodności, do organu o zatwierdzenie de facto innego projektu budowlanego zamiennego", musiałby przesądzić, że postępowanie w tej sprawie, na gruncie której po wydaniu ww. prawomocnego wyroku z dnia 10 maja 2022 r., inwestor przedłożył kolejne egzemplarze projektu budowlanego zamiennego do organu nadzoru budowlanego, powinno zostać umorzone przez organy nadzoru budowlanego, albo też, korzystając z kompetencji, które przyznaje mu art. 145 § 3 p.p.s.a, stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umorzyć to postępowanie. Tymczasem Sąd pierwszej instancji uchylił wydane w sprawie rozstrzygnięcia i zlecił powrót sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organy nadzoru budowlanego, a zatem umożliwił dalsze prowadzenie postępowania w sprawie, uznając, że nadaje się ona do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Oznacza to, że stanowisko wyrażone przez Sąd pierwszej instancji w kwestii związania oceną prawną zawartą w wyroku o sygn. akt II SA/Po 35/22 nie ma zarzucanego w skardze kasacyjnej skutku dla toku przedmiotowego postępowania.
Bezpodstawny jest także 5 zarzut kasacyjny z tej przyczyny, że zaskarżony wyrok nie zawiera jednoznacznego stanowiska, zgodnie z którym w niniejszym postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego doszło do naruszenia zakazu reformationis in peius. Nie wskazuje na to samo zdanie wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że organ drugiej instancji uchylił pozytywną dla inwestora decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Należy zwrócić uwagę, że kontynuację tego stanowiska wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji stanowi konkluzja o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a nie zakazu reformationis in peius. Ustalenie, że decyzja organu pierwszej instancji miała charakter pozytywny dla inwestora miała znaczenie dla oceny zachowania w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności oraz przestrzegania dopuszczalnego zakresu i granic postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ odwoławczy, z tej przyczyny, że pozytywny wydźwięk dotyczący oceny przedłożonego projektu zamiennego przez organ pierwszej instancji ograniczał możliwość stwierdzenia i wezwania inwestora do poprawienia uchybień, którymi dotknięty był ten projekt.
Zarzut 6 skargi kasacyjnej nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. dla wywołania skutku żądanego przez skargę kasacyjną, musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jakkolwiek Sąd pierwszej instancji nie wyraził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jednoznacznego stanowiska co do tego, czy organ drugiej instancji zastosował wersję przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane według stanu na dzień wydania zaskarżonej decyzji, czy też z dnia wydania decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p., zaakcentowania wymaga, że nie miało to istotnego wpływu na wynik sprawy. W postępowaniu odwoławczym organ nie może ograniczyć się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, lecz musi mieć na względzie stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania, gdyż z istoty zasady dwuinstancyjności wynika dwukrotne rozpatrzenie sprawy.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.