II OSK 1134/25

II OSK 1134/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Anna Szymańska
Wojciech Mazur /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1037/24 - Wyrok WSA w Krakowie z 2024-11-26
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 311
art. 11e, art. 11f ust. 1
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j.)
Dz.U. 2021 poz 1990
art. 2 pkt 8, art. 20
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 par. 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Muszyński po rozpoznaniu w dniu 2 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 1037/24 w sprawie ze skargi A. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy
ze skargi A. R. (dalej skarżąca) na decyzję Wojewody [...] (dalej Wojewoda) z [...] maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, wyrokiem z 26 listopada 2024 r. o sygn. II SA/Kr 1037/24, oddalił skargę.
Sąd w uzasadnieniu powołanego wyroku wyjaśnił m.in., że nie można wykluczyć by dana ulica była w istocie drogą wewnętrzną, urządzoną po części
na działkach gminy, a częściowo na działkach prywatnych. Skarżąca uczyniła
z powyższego główny zarzut w stosunku do skarżonej decyzji, twierdząc, że droga wewnętrzna nie może być przedmiotem działania ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.
o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 poz. 311; dalej "specustawa"). Uznano taki pogląd
za wadliwy na gruncie wykładni przepisów danego aktu i przytoczono fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2016 r. o sygn. II OSK 931/16. (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query, dalej "CBOSA").
Jak wynika z powołanego wyroku, na gruncie specustawy nie można jako celu wyznaczyć budowy drogi wewnętrznej, natomiast można zbudować po takiej drodze – drogę publiczną (tak: wyrok WSA w Warszawie o sygn. VII SA/Wa 2933/16, wyrok WSA w Kielcach o sygn. II SA/Ke 799/17; dostępne w CBOSA). Kwestia budowy dróg publicznych niezależnie czy mamy do czynienia z istniejącą drogą, czy jej rozbudową, czy też będącą dopiero konsekwencją udzielonego zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, stanowi cel publiczny. Oznacza to, że budowa drogi gminnej jako drogi publicznej jest inwestycją celu publicznego z mocy prawa, niezależnie od tego, jaka część mieszkańców gminy będzie z tej drogi korzystać.
Zdaniem Sądu I instancji tylko znaczna zakresowo zmiana przebiegu drogi wymagałaby ponowienia opiniowania, z oczywistych względów (gdyby to miała być inna droga, ale też wtedy trzeba by uznać, że to inny, nowy wniosek). W tym przypadku tymczasem mamy do czynienia nie ze zmianą przebiegu pasa drogowego, który jest identyczny, ale ze zmianą położenia kilku zjazdów do posesji prywatnych. Te niewielkie zmiany nie wpływają w żaden sposób na przebieg drogi, której kształt pozostał bez zmian. Stąd nie było faktycznej potrzeby ponawiania opinii.
Dalej stwierdzono, że przebieg drogi nie prowadzi po terenie osuwiskowym. Co się tyczy wymogów zabezpieczenia geotechnicznego przy budowie drogi, to określa je w pierwszym rzędzie opinia geotechniczna. Przedstawiono szeroką argumentację w danym zakresie. Wbrew stanowisku skarżącej, jak podano, projekt architektoniczno-budowlany, jak i projekt zagospodarowania terenu, przewidują monitorowanie prac pod względem możliwych zagrożeń geologicznych (zwłaszcza przy murach oporowych) i wskazują na konieczność odpowiednich działań zabezpieczających w tym zakresie.
Jak wynika z dokumentacji projektowej, umowa o opracowanie projektu wraz
z uzyskaniem decyzji ZRID była realizowana w trybie udzielenia zamówienia publicznego na podstawie art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych, a więc wypełnia dyspozycję § 115 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. poz. 1518), które weszło w życie 21 września 2022 r. W ocenie Sądu I instancji zastosowanie w sprawie ma rozporządzenie wcześniejsze, z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.),
a zarzut skarżącej jest bezzasadny.
W pkt 1 wydanego pozwolenia na budowę określono szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych. Zapisy decyzji
w tym zakresie zamieszczono na str. 6 decyzji reformatoryjnej Wojewody. Nie budził zastrzeżeń Sądu I instancji sposób określenia tych warunków, projekt budowlany zaś spełnia wymogi formalne, był opracowany, sprawdzony, uzgodniony przez uprawnione podmioty.
Podniesiono, że organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest uprawniony do oceny zasadności, celowości zamierzonej inwestycji czy jej przebiegu. O tym decyduje inwestor, wybierając najbardziej optymalną według niego lokalizację i rozwiązania techniczno-wykonawcze. To inwestor wyznacza miejsce oraz sposób realizacji drogi. Przepisy nie zobowiązują również inwestora
do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji
i uzasadnienia wyboru przyjętego wariantu. Inwestor nie ma też obowiązku uwzględnienia wszystkich, najczęściej sprzecznych ze sobą, oczekiwań stron
i uczestników postępowania.
W ocenie Sądu I instancji ani zmiany formalnoprawne, ani zmiana zjazdu nr [...] – nie są tego rodzaju, aby można było twierdzić, że naruszono zasadę dwuinstancyjności postępowania. Stwierdzono w szczególności, że konieczność budowy lub przebudowy zjazdu powstaje wówczas, gdy zjazd na nieruchomość już istnieje, ale w wyniku budowy lub przebudowy drogi utraciłby on swoją funkcjonalność lub nie spełniałby wymogów jakie zjazd musi spełniać prowadząc na drogę o określonej kategorii. Organ orzekający w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań, co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi
i rozwiązaniach technicznych decyduje zarządca (wnioskodawca), który wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne (tak: wyrok NSA o sygn. II OSK 762/13, dostępny w CBOSA).
Sąd I instancji wyjaśnił ponadto, że postępowanie toczące się w trybie specustawy drogowej nie jest trybem, w którym można kwestionować dane wynikające z ewidencji gruntów czy też ksiąg wieczystych. Z kolei zarzut dotyczący naruszenia art. 75 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 54) w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 3 specustawy, poprzez zaniechanie jego zastosowania i nieokreślenie konkretnych, dostosowanych do okoliczności niniejszej sprawy wymagań dotyczących ochrony gleby, zieleni, naturalnego ukształtowania terenu i stosunków wodnych – jest bezzasadny i nie poparty żadnymi konkretami. Oceniając natomiast to czy decyzja o realizacji inwestycji drogowej w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, jak podał Sąd, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. W sprawie nie doszło do naruszenia wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu wskazanego
w zarzucie skargi przepisu, zaś podniesiony w danym zakresie zarzut nie jest usprawiedliwiony.
Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiodła skarżąca, zaskarżając
go w całości.
Sądowi I instancji zarzuciła w trybie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a."):
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: .
- art. 1 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 1 specustawy oraz art. 7 i 8 ustawy o drogach publicznych (u.d.p.) poprzez stwierdzenie, że nie wystąpiły przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji organu II instancji i dalej organu I instancji, a organy administracji prawidłowo zastosowały przepisy specustawy, mimo iż skarżąca wykazała przedłożoną Uchwałą Rady Gminy z dnia [...] maja 2010 nr [...], że ul. [...] jest drogą wewnętrzną i że rozbudowa, która ma być realizowana w oparciu o skarżone decyzje nie dotyczy drogi publicznej i nie istnieją żadne przesłanki, aby uznać, że taki stan miałby się zmienić po zrealizowaniu inwestycji drogowe, gdyż jest to ślepy 120 m odcinek szlaku drożnego z ustanowioną służebnością drogi koniecznej na całej długości, co stanowi rażące naruszenie prawa i wydanie zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej,
- art. 11d ust. 1 pkt 3 oraz 11d ust. 1 pkt 3a specustawy poprzez stwierdzenie, że organy prawidłowo określiły nieruchomości do wywłaszczenia poprzez dokonanie ich podziału, podczas gdy określenie nieruchomości do wywłaszczenia
w sporządzonym projekcie podziału nastąpiło niezgodnie ze stanem prawnym oraz faktycznym władania i posiadania; podział działek został dokonany na podstawie niewiążących danych z modernizacji i aktualizacji, w trakcie trwania postępowania
w sprawie zarzutów do zmodernizowanych danych toczącym się przed NSA, sygn. akt I OSK 2324/22, co uzasadnia zarzuty skargi w tym zakresie,
- art. 11d ust. 1 pkt 4 specustawy poprzez niewskazanie w dokumentach projektowych oraz mapie do celów projektowych, zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, w sytuacji planowanej rozbiórki dwóch obiektów budowlanych, tj. 2 murów oporowych o dł. 13 m oraz przypory betonowej zabezpieczających stabilność skarpy wraz z budynkiem,
- art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy poprzez błędne ustalenie, iż zaskarżona decyzja posiada wszystkie wymagane prawem opinie odpowiednich organów,
w sytuacji gdy inwestor nie przedstawił do wniosku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczącego własności skarżącej, tj. dz. ew. [...], [...], [...], na których planowana jest rozbudowa drogi wewnętrznej, - art. 11i ust. 1 w szczególności art. 5 ust. 1 pkt 1 p ustawy – Prawo budowlanego (Pr.bud.) poprzez błędne przyjęcie, iż zaplanowany obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami spełnia podstawowe wymogi dotyczące:
a) bezpieczeństwa konstrukcji dla muru oporowego, pomimo że nie wykonano badań podłoża gruntu pod przyjęte rozwiązanie,
b) poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej, w sytuacji gdy nieruchomości skarżącej zostały pozbawione przyjętym rozwiązaniem odpowiedniego dostępu do drogi, przez zaplanowanie zjazdu w wąwozie na spadzie skarpy w 1/2 jego szerokości z pasem jezdni planowanej drogi na odcinku 12 m co jest niedopuszczalne w rażący sposób i narusza art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr.bud.,
- art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 7 Pr.bud. poprzez błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym poprzez brak ustaleń, czy planowana inwestycja, zlokalizowana w bezpośrednim sąsiedztwie skarpy o nachyleniu 45%, na której posadowiony jest budynek mieszkalny skarżącej, nie spowoduje nadmiernego obciążenia warstw gruntowych i utarty stateczności, a co za tym idzie, czy nie stanowi bezpośredniego zagrożenia dla budynku mieszkalnego skarżącej,
- art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. c specustawy przez uznanie, że nastąpiło w skarżonej decyzji konkretne wskazanie obiektów budowlanych do rozbiórki, podczas gdy skarżona decyzja takich ustaleń nie zawiera,
- art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h i i specustawy w związku z art. 29 ust. 2 u.d.p. w zw.
z art. 43 pkt 3 u.d.p. poprzez zaprojektowanie pasa jezdni w odległości 2,50 m od uszkodzonego rogu budynku (na odcinku 12 m w zagłębieniu - na skarpie), na 1/2 szerokości wybudowanej drogi dojazdowej, pozbawiając skarżącą zjazdu
do nieruchomości i odpowiedniego dostępu do drogi, przy jednoczesnej likwidacji dotychczas istniejącego zjazdu,
- art. 32 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. przez przyjęcie, że opinie odpowiednich organów do zmienionego w postępowaniu przed organem II instancji projektu nie były wymagane,
- art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 Pr.bud. poprzez brak oceny czy organ dokonał przed wydaniem decyzji właściwego sprawdzenia wniosku w zakresie zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska oraz kompletności projektu budowlanego i posiadania odpowiednich opinii, uzgodnień i pozwoleń,
- art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr.bud. przez błędne przyjęcie, że powstający obiekt budowlany spełnia podstawowe wymagania dotyczące poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej,
- art. 75 ust 4 Prawa ochrony środowiska w związku z art. 11f ust. 1 pkt 3 specustawy poprzez jego niezastosowanie i nieokreślenie konkretnych, dostosowanych do okoliczności niniejszej sprawy wymagań dotyczących ochrony gleby, zieleni, naturalnego ukształtowania terenu i stosunków wodnych,
- art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji w związku z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na usankcjonowaniu przez Sąd działań organów naruszających podstawowe zasady prawne chroniące własność prywatną, poprzez dokonywanie wywłaszczenia nieruchomości, przejęcia prawa własności nieruchomości stanowiących własność skarżącej, czyli naruszenia jej prawa własności, przy braku upoważnienia ustawowego do takiego działania, a to
w związku z brakiem celu publicznego (inwestycja dotyczy drogi wewnętrznej, a nie publicznej gminnej),
2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 ust. 2 ustawy z dnia 14 czerwca
1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej "Kpa.") w zw. z art. 1 ust. 1 specustawy w zw. z art. 1, art 7 u.d.p. – poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w związku z nierozpoznaniem udokumentowanych zarzutów skargi, dotyczących zmiany statusu drogi gminnej ul. [...] nr [...] wskazanej we wniosku, na drogę wewnętrzną ul. [...] nr [...] (o innym nr i innym położeniu w terenie), w tym nie przeprowadzenie dowodu z przedłożonej Uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2010 nr [...] dotyczącej uchwalenia drogi wewnętrznej ul. [...] § i nie uwzględnienie nieważności postępowania,
- art. 156 Kpa. przez brak ustalenia, że objęcie zaskarżoną decyzją (w tym zakresem inwestycji) nieistniejących w dacie wydania tej decyzji działek gruntu,
i dokonanie w decyzji podziału działek nieistniejących, co stanowi rażące naruszenie prawa i wydanie zaskarżanej decyzji bez podstawy prawnej w tym zakresie,
- brak na datę wydania decyzji ZRID zapewnienia w sposób przewidziany prawem dostępu do drogi publicznej dla działek nr [...] i [...], [...], [...], [...], [...] stanowiących własność skarżącej, co stanowi rażące naruszenia prawa i wydanie zaskarżanej decyzji bez podstawy prawnej w tym zakresie,
- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi oraz utrzymanie w obrocie prawnym decyzji administracyjnych organów obu instancji mimo, że postępowanie administracyjne było dotknięte wadą prawną, skutkującą nieważnością decyzji,
- art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. przez oparcie się na błędnie ustalonym stanie faktycznym sprawy przez Sąd, który nie został wyjaśniony przez organy administracji w sposób pełny, ustalony z naruszeniem art. 7, art. 77,
art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 Kpa., poprzez przyjęcie ustaleń dokonanych przez organy administracji z naruszeniem obowiązku wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz zasady swobodnej oceny dowodów co doprowadziło do błędnego zastosowania przez Sąd środka w postaci oddalenia skargi, w miejsce zastosowania środka w postaci uchylenia decyzji organu I i II instancji w całości, oraz poprzez zaniechanie Sądu zbadania w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego z punktu widzenia prawa materialnego oraz
w kontekście udokumentowanych zarzutów podniesionych przez skarżącą
w skardze; w szczególności dotyczy to kwestii nieważności decyzji organu II oraz I instancji na skutek zastosowania przepisów specustawy z naruszeniem art. 1 ust. 1 specustawy dla rozbudowy drogi wewnętrznej ul. [...] nr [...] a w takim przypadku stosowanie przepisów specustawy jest niedopuszczalne; dotyczy także zarzutu naruszenia przez realizację planowanej inwestycji stabilności zbocza, na którym posadowiony jest budynek mieszkalny skarżącej i tym samym narażenie na niebezpieczeństwo samej konstrukcji budynku, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego prowadzi do przeciwnych wniosków; pominięcie bądź ogólnikowe odniesienie się do zarzutów skargi wskazanych w pkt I ppkt b do m, oznacza, że Sąd nie wyjaśnił w pełni swojego rozstrzygnięcia,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji naruszyły normy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 art. 107 § 3 Kpa. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego
w sprawie, art. 80 Kpa. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego
w niniejszej sprawie bez uwzględnienia wszystkich przedłożonych przez stronę
i będących w posiadaniu organu dokumentów, a także dokonania oceny dowodów
z przekroczeniem zasady swobodnej ich oceny, przez przyjęcie bez żadnego uzasadnienia, że organy administracji prawidłowo uznały, że inwestor składając wniosek o wydanie decyzji ZRID spełnił wszystkie wymagania określone przepisami, pomimo bardzo konkretnych zarzutów skarżącej, co zostało wykazane w skardze
do WSA pkt I ppkt b do m,
- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi, w szczególności dotyczących uzupełnienia opinii geotechnicznej, rozbiórki istniejących obiektów budowlanych w postaci dwóch murów oporowych i przypory
i wpływu tej rozbiórki na bezpieczeństwo nieruchomości skarżącej,
- art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 15 Kpa. poprzez brak ustalenia przez Sąd, iż w toku postępowania administracyjnego miało miejsce naruszenie zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, w sytuacji w której na etapie postępowania odwoławczego doszło do zmiany wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji, zmieniono zakres przedmiotowy inwestycji, przez zmianę linii rozgraniczających teren inwestycji -
w drodze uchylenia załącznika nr 1 z decyzji organu I instancji i ustalenie załącznika IN, - zmiany treści mapy z projektem podziału nieruchomości z uchyleniem załącznika nr 2.11 i 2.14 do decyzji organu I instancji i ustalenie załącznika 2N oraz zmiany elementów projektu budowlanego i zmiany załącznika nr 3 i ustalenie załącznika 3N, tym samym doszło do zmiany przebiegu pasa drogowego ulicy [...] na dz. nr [...], wbrew twierdzeniom WSA w Krakowie (str. 20 uzasadnienia) oraz prowadzeniem przez organ odwoławczy postępowania
w sprawie zmiany projektu budowlanego bez wymaganych prawem opinii innych organów; art. 7 i 8 Kpa. poprzez brak podjęcia przez organy administracji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy ze względu na słuszny interes skarżącej; art. 10 Kpa. poprzez odmowę dostępu do akt sprawy przez niewydanie wszystkich żądanych przez stronę dokumentów; art. 156 Kpa. poprzez brak ustalenia, że zaskarżona decyzja dotyczy drogi wewnętrznej i nie stanowi celu publicznego w rozumieniu specustawy, a tym samym narusza podstawowy jej przepis, art. 1 ust. 1, co stanowi rażące naruszenie prawa i wydanie zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej; art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. przez jego niezastosowanie i zaniechanie zawieszenia postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy przedmiotem decyzji był m.in. podział działek
i wywłaszczenie wydzielonych działek, a toczy się postępowanie przed NSA dotyczące prawidłowości operatu modernizacyjnego, na podstawie którego był dokonywany podział,
- 125 § 4 p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy Sąd mógł
i powinien zawiesić postępowanie do czasu zakończenia postępowania toczącego się przed NSA w sprawie złożonych zarzutów do nowo utworzonych danych, dotyczących miejsca przebiegu granic, zmienionych podczas modernizacji operatu e.g.b. w tym dodatkowo aktualizowanych w trakcie postępowania, na podstawie którego był dokonywany podział nieruchomości w skarżonej decyzji, a którego rozstrzygnięcie ma istotne znaczenie dla określenia nieruchomości podlegających podziałowi i wywłaszczeniu.
Wobec postawionych powyżej zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania według wykazu kosztów. W oparciu
o art. 106 § 3 p.p.s.a. wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodów w sprawie z następujących dokumentów:
- z załączonego do skargi wyroku NSA o sygn. I OSK 118/19 jako dowód na przyjęcie niewiążących danych dotyczących miejsca przebiegu granic w podziałach do wywłaszczenia,
- oświadczenia A. K. z [...] listopada 2023 r. o przekazaniu części drogi dojazdowej (skarżącej) na pas drogowy, wykazanego w decyzji ZRID jako ([...]), ustalonej według niewiążących danych z modernizacji dodatkowo zaktualizowanych przed zakończeniem spraw złożonych zarzutów do przyjętych danych przez NSA,
- mając na uwadze, że jest to niezbędne do ustalenia istotnych okoliczności sprawy, opisanych w treści pisma.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183
§ 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, a to z poniższych względów.
Podstawy, na które można powołać się w skardze kasacyjnej, sprecyzowano
w art. 174 p.p.s.a., którego pkt 1 przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
W sytuacji, w której skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
W rozpoznawanej sprawie jednakże zarzuty procesowe w zasadniczy sposób mają związek z zarzutami odnoszącymi się do prawa materialnego z uwagi na sposób ich sformułowania, ponieważ wielokrotnie się powtarzają i wzajemnie się uzupełniają dlatego też celowym jest odniesienie się do kwestii stanowiących zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego istotę kontrolowanego postępowania.
W pierwszej kolejności jedynie należy się odnieść do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Otóż powołany przepis zawiera regulację, w ramach której ustawodawca określa jakie elementy ma zawierać uzasadnienie wyroku. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu
z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tylko wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone
w taki sposób, że nie zawiera wszystkich koniecznych elementów bądź dotknięte jest tak oczywistymi brakami, że uniemożliwia to przeprowadzenie kontroli kasacyjnej. Dla skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało zatem wykazać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku z uwagi na jego konstrukcję i braki w zakresie wymogów ustawowych nie pozwala na ocenę zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. W szczególności Sąd I instancji ocenił decyzję organu, wskazał podstawę prawną wyroku (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia.
Przede wszystkim należy przypomnieć, iż decyzja, która zapadła w trakcie postępowania administracyjnego to decyzja Wojewody z [...] maja 2024 r.
w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wydana w oparciu
o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 311).
Należy zauważyć, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ma charakter związany. Świadczy o tym art. 11e specustawy, zgodnie z którym nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami.
W orzecznictwie ugruntowane jest już stanowisko, w myśl którego w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia w postaci udzielenia zezwolenia.
W sytuacji zatem, gdy ustawodawca precyzyjnie określił zakres wniosku składanego przez inwestora, to porównując jego zawartość (wraz z załącznikami) z ustawowo wyznaczoną treścią decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, określoną w art. 11f ust. 1 specustawy, organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń
i parametrów zawartych we wniosku o wydanie takiej decyzji, jeżeli nie wynika to
z wiążących organ przepisów prawa, niezależnie od ustaleń zawartych we wniosku. Innymi słowy, w ramach postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy specustawy, organy orzekające badają jedynie kwestie formalnoprawne
i kompletność wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Organy nie posiadają kompetencji do wyznaczania, korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Organy administracji publicznej nie są jednocześnie uprawnione do przeprowadzania jakiejkolwiek oceny, co do racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora.
O przebiegu drogi decyduje bowiem zarządca drogi publicznej (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Wyłącznie w sytuacji stwierdzenia, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza normę wynikającą z określonych przepisów prawa, organ zobowiązany będzie
do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej (tak: wyroki NSA o sygn.: II OSK 93/14, II OSK 711/20, II OSK 852/21, II OSK 2230/24, dostępne w CBOSA).
Powyższe spostrzeżenia będą miały istotne znaczenie dla oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. W tych zarzutach wielokrotnie przewija się zarzut, że decyzje zapadłe w kontrolowanym postępowaniu zapadły z rażącym naruszeniem prawa. Jak już wspomniano wyżej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się żadnych przesłanek nieważnościowych. Podnoszona wielokrotnie kwestia, czy na drodze wewnętrznej może być prowadzona inwestycja celu publicznego została szczegółowo wyjaśniona przez Sąd I instancji i zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego linia orzecznicza w tym zakresie jest jednolita, nie ma przeszkód formalnych ażeby inwestycja celu publicznego przebiegała po drodze wewnętrznej, która jeszcze nie ma charakteru drogi publicznej, istotne jest bowiem określenie, jaką funkcję droga ma pełnić w przyszłości a więc ma być drogą publiczną i nie można jako celu publicznego wyznaczyć drogi wewnętrznej. Także kwestia, jak wielu mieszkańców gminy będzie z niej korzystać jest bez znaczenia, gdyż każdy mieszkaniec ma prawa do korzystania z odpowiedniego dojazdu do swojej nieruchomości przez inwestycji drogowej drogą publiczną. Naczelny Sąd Administracyjny podziela linię orzeczniczą dotyczącą powyższych kwestii przedstawioną w orzeczeniach NSA z 9 kwietnia 2010 r. o sygn. II OSK 91/10 oraz
z 17 czerwca 2016 r. o sygn. II OSK 931/16.
Następne kwestie przedstawione w zarzutach to problem niewielkiej zmiany przebiegu projektowanej drogi w zakresie zjazdów, jak już wspomniano wyżej kwestia przebiegu projektowanej drogi pozostaje poza kompetencjami organu wydającego decyzję o zezwoleniu na realizację a inwestor nie ma obowiązku uwzględnienia wszystkich najczęściej sprzecznych ze sobą oczekiwań stron
i uczestników postępowania. Związany z powyższym jest zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż organ odwoławczy wydał decyzję częściowo reformatoryjną. Kwestie te szczegółowo przedstawia w uzasadnieniu Sad I instancji (k. 16-17) i należy te wyjaśnienia zaakceptować, gdyż projektowane zmiany dotyczą wyłącznie zjazdów, zresztą inwestor chciał w tym zakresie kontaktować się
ze skarżącą kasacyjnie, jednakże nie była ona takimi kontaktami zainteresowana
a wręcz nie zgadzała się na żadną propozycję (k. 17 uzasadnienia). Również podnoszona w zarzutach kwestia terenu osuwiskowego to zostało to przez organy
w sposób prawidłowy wyjaśnione, tym bardziej, że została sporządzona przez uprawnionego geologa opinia geotechniczna szczegółowo przedstawiająca warunki geotechniczne posadowienia przedmiotowej inwestycji oraz jej konieczne zalecenia przy jej realizacji, gdzie przewidywany jest monitoring wykonywanych robót budowlanych. Powyższe kwestie to domena projektanta z uwagi na wiadomości specjalne, który dokonuje kwalifikacji geotechnicznej obiektu, kompetencje organu więc w tym zakresie są znacząco ograniczone a wnioski z takiej opinii wręcz wiążą organ wydający decyzję. Następna kwestia to wniosek o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania administracyjnego dotyczącego modernizacji operatu geodezyjnego obrębu K., które aktualnie toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie I OSK 2324/22 (na dzień orzekania w tej sprawie nie zapadło orzeczenie). Stanowisko sądu wojewódzkiego w powyższej kwestii należy uznać za prawidłowe, kontrolowane postępowanie z uwagi na swój szczególny charakter nie może być miejscem do kwestionowania danych wynikających z ewidencji gruntów. Organy orzekające w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji celu publicznego korzystają z oficjalnie zatwierdzonych przez właściwe organy dokumentów i map i nie maja podstaw by je kwestionować
i odmawiać zatwierdzenia podziału nieruchomości w nich przedstawionych. Wszystkie dane dotyczące powierzchni działek, ich kształtu oraz przebiegu granic uwidocznione na urzędowych dokumentach korzystają z domniemania prawdziwości i wiarygodności.
Stosownie do art. 20 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne
i kartograficzne (Dz.U. z 2021 r. poz. 1990; dalej "u.p.g.k."), ewidencja gruntów
i budynków – w zakresie dotyczącym zawartych informacji o gruntach obejmuje dane o ich położeniu, granicach, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Z kolei sama ewidencja gruntów
i budynków została zdefiniowana w art. 2 pkt 8 u.p.g.k. Jest to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że rejestr ewidencji gruntów ma charakter deklaratoryjny. Oznacza to, że dane w nim zawarte nie kształtują nowego stanu prawnego nieruchomości, lecz stanowią jedynie potwierdzenie stanu prawnego zaistniałego wcześniej (tak: wyrok NSA o sygn. I OSK 1764/10, dostępny w CBOSA). Na podstawie wpisów do tejże ewidencji, strona nie nabywa więc prawa. Nadto, uwypuklić trzeba, że zmiany w ewidencji nie rozstrzygają także sporów o prawo, nie nadają, ani nie ujmują praw rzeczowych. Żądaniem wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich. Skoro więc ewidencja nie rozstrzyga sporów co do gruntów, spory powstające na tle prawa własności, w tym zakresu i sposobu korzystania z nieruchomości, mogą być rozstrzygane przed sądami powszechnymi lub w innych odrębnych postępowaniach administracyjnych. W przedmiotowym postępowaniu wykorzystano dane ujęte w operacie technicznym przyjętym
do zasobu [...] grudnia 2019 r. ([...]), a także w aneksie do tego operatu, przyjętym do zasobu [...] sierpnia 2020 r. i operatem, stanowiącym sprostowanie pierwszego z wymienionych operatów, który przyjęty został do zasobu w [...] maja 2021 r. W przypadku zmiany danych ujętych w ewidencji wpisanych
w oparciu o przeprowadzone postępowania sądowe lub administracyjne skarżąca będzie mogła skorzystać z przysługujących jej uprawnień wynikających z trybów nadzwyczajnych.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe kwestie stanowią istotę przedstawionych zarzutów kasacyjnych, które wobec powyższego stanowiska nie zasługują na uwzględnienie. Pozostałe kwestie podnoszone w ramach zarzutów skargi kasacyjnej z uwagi na użyte sformułowania, ich ogólność, wielokrotność powtarzania nie zasługują na szczegółowe odniesienia się wobec przedstawionej wyżej istoty kontrolowanego postępowania i stwierdzenia, iż decyzja w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wydana w przedmiotowej sprawie nie narusza prawa. Jedynie bowiem stwierdzenie przez organ, że kształt inwestycji
w wersji zgłoszonej we wniosku narusza określony przepis prawa, powodowałoby konieczność odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez inwestora. Okoliczności takie nie zaistniały jednakże
w przedmiotowej sprawie. Wniosek i załączona do niego dokumentacja spełniały wymagania przewidziane w specustawie, dołączono do nich także wymagane uzgodnienia. Nie było zatem podstaw do wydania przez organy decyzji odmownej. Wobec kompletności wniosku i braku naruszenia przez inwestora przepisów, organy nie miały możliwości wydania decyzji innej, niż zezwalającej na realizację inwestycji drogowej.
Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak
w sentencji wyroku.