IV SA/Po 263/23

IV SA/Po 263/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-06-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-04-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski /przewodniczący/
Sebastian Michalski /sprawozdawca/
Tomasz Grossmann
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151 art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 741
art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ust. 6
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
par. 3 ust. 1 ust. 2 par. 5 ust. 1 ust. 2 par. 7 ust. 1 ust. 3 ust. 4
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 8 par. 1 art. 11 art. 107 par. 3 art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Burmistrz Miasta Ś. , po ponownym rozpoznaniu wniosku B. S. (aktualnie K. ) z dnia 8 maja 2019 roku, decyzją z 1 lutego 2022 roku (nr [...]), ustalił warunki zabudowy działki oznaczonej nr ewid. [...] dla inwestycji obejmującej rozbudowę jednorodzinnego domu mieszkalnego o powierzchnię mieszkalną.
W oparciu o analizę funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzoną na podstawie art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ ustalił:
1. w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania: nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 6,3m od granicy z działką oznaczoną nr ewid. [...]; wskaźnik powierzchni zabudowy od 65,48% do 66,67% powierzchni działki; udział powierzchni biologicznie czynnej nie mniej niż 10%, szerokość elewacji frontowej 3,34m z tolerancją ± 20%; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki lub okapu głównego dachu, liczona od średniej poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku od 5,5m do 6,0m; dach płaski o kącie nachylenia 18ş;
1.2 w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej: wskazano, że "inwestycja polegająca na postawieniu hali namiotowej magazynowej części do regeneracji nie zalicza się do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2019, poz. 1839)" i ustalono brak występowania potencjalnie znaczącego oddziaływania na środowisko, a także ustalono konieczność zachowania i zgłoszenia ewentualnie napotkanych obiektów archeologicznych do W. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P.;
1.3 w zakresie obsługi, infrastruktury technicznej i komunikacji:
- zaopatrzenie w wodę, energię elektryczną, energię cieplną, środki łączności, odprowadzanie ścieków oraz wód opadowych na warunkach gestora sieci, przy czym do czasu realizacji kanalizacji deszczowej dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych i roztopowych zgodnie z przepisami odrębnymi,
- gospodarowanie odpadami zgodnie z przepisami odrębnymi,
- odnośnie dostępu do drogi publicznej zjazd z drogi powiatowej – ul. [...]
P. stanowiącej działkę nr ewid.[...] przez działkę oznaczoną nr ewid. [...] i po uzgodnieniu z zarządcą drogi,
- zapewnić minimum dwa miejsca jedno miejsce postojowe dla samochodów osobowych na każdy lokal mieszkalny;
1.4 w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich:
- projektować obiekty budowlane zgodnie z wymogami określonymi w przepisie art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane oraz wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie
- decyzja nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym);
1.5 w zakresie ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych: działka objęta wnioskiem nie jest położona w granicach terenu i obszaru górniczego;
1.6 w zakresie ochrony obiektów budowlanych na terenach osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi: działka objęta wnioskiem nie jest położona w granicach terenu osuwisk i terenu zagrożonego ruchami masowymi;
1.7 w zakresie ochrony obiektów budowlanych na terenach szczególnego zagrożenia powodzią: działka objęta wnioskiem nie jest położona na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią;
1.8 w zakresie ochrony obiektów budowlanych na terenach niskiego zagrożenia powodzią: działka nie jest położona na obszarze, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest niskie i wynosi 0,2% lub na którym istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia zdarzenia ekstremalnego;
2. linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczono na kopii z mapy zasadniczej w skali 1:1000, stanowiącej integralną część decyzji;
3. brak obowiązku uzyskania zgody na zamianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne;
4. obowiązek zachowania odległości projektowanych obiektów zgodnych z przepisami Praw budowlanego, przepisami szczególnymi i Polskimi Normami od innych obiektów budowlanych i terenów oraz od infrastruktury podziemnej i nadziemnej przebiegających przez teren objęty decyzją i w jego bezpośrednim otoczeniu, zaleca się uzgodnienie ww. odległości z właścicielami sieci oraz dopuszcza się usunięcie kolizji na warunkach określonych przez właściciela sieci.
A. R. (z domu G. ), nowa właścicielka działki sąsiedniej oznaczonej nr ewid. [...], reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skorzystała z prawa do złożenia odwołania.
Strona zażądała uchylenia decyzji w całości oraz orzeczenia co do istoty poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy wskazując, że analiza urbanistyczna została sporządzona wadliwie oraz brak jest szczegółowego uzasadnienia dla odstępstw od średnich wartości wskaźników zabudowy. W ocenie strony decyzja został wydana bez należytego zbadania stanu faktycznego sprawy oraz nie posiada wystarczającego uzasadnienia.
W uzasadnieniu odwołania wskazano, że działka nr [...] o najwyższym wskaźniku zabudowy 66,8 % znajduje się poza obszarem analizy wyznaczonym promieniem 50m. Powyższe powoduje, że fałszywe stały się parametry na podstawie, których ustalono warunki zabudowy.
Wojewódzki Sąd administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 30 grudnia 2019 roku (powinno być z dnia 27 listopada 2020 roku) o sygn. akt II SA/Po 298/20 zakwestionował przyjęcie działki nr [...] do analizy. Organ po raz kolejny uwzględnił tę działkę w analizie. Organ wyjaśnił, że działkę nr [...] rozpatrywał łącznie z działkami [...] i [...], gdyż stanowią one spójną całość. Jednak w ocenie strony przedstawiona przez organ argumentacja nie jest wystarczająca.
Średnia wartość wskaźnika powierzchni zabudowy dla analizowanego terenu wynosi 24,4%. Ponad połowa działek (55%) w obszarze analizowanym posiada niższy średni wskaźnik zabudowy. Organ niezasadnie ustalił dla planowanej inwestycji wartość tego wskaźnika w odniesieniu do wartości granicznych, tj. na poziomie od 65,4% do 66,67%. Nie istnieją żądne przyczyny dla pominięcia średniego wskaźnika zabudowy. Inwestycja ma charakter mieszkaniowy, a działki o tak wysokim poziomie zabudowy nie leżą w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestora, a ponadto są zabudowane budynkami gospodarczymi. Przyjęty wskaźnik zaburzy istniejący ład urbanistyczny. Organ sztucznie dopasował wskaźnik zabudowy do wartości podanej przez inwestora.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 23 stycznia 2023 roku (nr [...]), utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne oraz ocenę prawną Burmistrza Miasta Ś. .
Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że działką sąsiednią nie jest tylko i wyłącznie działka dostępna z tej samej drogi publicznej, lecz każda działka znajdująca się w obszarze analizowanym.
W sporządzonej analizie urbanistycznej uwzględniono działki, które w całości lub w części znalazły się w granicach minimalnego obszaru analizowanego, tj. 50m od granicy terenu objętego wnioskiem. Działki nr [...] i [...] oraz nr [...] i [...], a także nr [...] i [...] zostały potraktowane jako jedna nieruchomość, a Wojewódzki Sąd administracyjny w wyroku z dnia 27 listopada 2020 roku o sygn. akt II SA/Po 298/20 wskazał na konieczność wyjaśnienia dlaczego wskazane działki zostały potraktowane jako jedna nieruchomość.
Organ I instancji wyjaśnił, że na działkach nr [...] oraz [...] zlokalizowane są budynki mieszkalne jednorodzinne, budynki usługowo-produkcyjne oraz budynki garażowo-gospodarcze. Obrys tych budynków, zgodnie z mapą zasadniczą stanowiącą załącznik graficzny do decyzji, wytyczone są na wszystkich wymienionych działkach. Budynki te zajmują jednocześnie kilka działek ewidencyjnych, a granice pojedynczych działek "przecinają" wspomniane budynki. Działki te stanowią spójną całość pod względem zagospodarowania, funkcji oraz własności.
Analogicznie sytuacja przedstawia się jeśli idzie o łączne ujęcie w analizie urbanistycznej działek nr [...] i [...]. Na obu działkach jednocześnie zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny, co potwierdza załącznik graficzny do decyzji.
Niemożliwym jest analizowanie tylko części budynku w stosunku do poszczególnych działek w sytuacji, gdy budynek ten znajduje się na kilku działkach.
Organ nie podzielił zarzutu, że w analizie urbanistycznej uwzględniono działkę spoza obszaru analizy.
Przy ustaleniu wskaźnika powierzchni zabudowy dla planowanej inwestycji uwzględniono wartości istniejącej zabudowy oraz rozbiórkę garaży. Powierzchnia zabudowy wynosić będzie od 110m˛ do 112m˛ (w tym planowana rozbudowa od 40m˛ do 42m˛). Ustalony wskaźnik od 65,48% do 66,67% przekracza wartość średnią z obszaru analizowanego (24,4%). Wartość najwyższa tego wskaźnika to 66,8% (nieruchomość składająca się z działek nr [...]), a najniższa wartość tego parametru to 10% (działka nr [...]).
Organ I instancji wyjaśnił, że na ponad 45% działek (10 z 22) znajdujących się w obszarze analizowanym wskaźnik powierzchni zabudowy przekracza średnią z tego obszaru. W obszarze analizowany występuje znaczne zróżnicowanie tego parametru (od 10% do 66,8%). Ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy w wielkości przekraczającej średnią z obszaru analizowanego pozwala w racjonalny sposób zagospodarować działkę objętą wnioskiem. Realizacja zamierzenia inwestycyjnego o planowanej powierzchni nie naruszy ładu przestrzennego, gdyż średnia powierzchnia zabudowy na działkach i nieruchomościach w obszarze analizowanym wynosi 171,9m˛.
Kolegium podzieliło wyjaśnienia organu I instancji w odniesieniu do zastosowanych odstępstw.
A. R., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego.
Strona zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją Burmistrza Miasta Ś. , a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych.
W ocenie strony zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem:
1) art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezastosowanie się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 listopada 2020 roku II SA/Po 298/20,
2) § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez sporządzenie wadliwej analizy urbanistycznej, w szczególności wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego,
3) § 5 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe określenie wskaźnika zabudowy oraz nieprawidłowe określenie parametru maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej,
4) art. 11 w związku z art. 8 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez uzasadnienie decyzji w sposób nieprzekonywujący, co miało wpływ na wynik sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wydanej decyzji oraz wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021, poz. 2095 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia w tym przedmiocie.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022, poz. 2492).
Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 259; dalej w skrócie "P.p.s.a."). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).
Skarga okazała się nieuzasadniona.
Podstawę materialnoprawną dla wydania kwestionowanych skargą decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm.; dalej w skrócie "u.p.z.p.") oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej w skrócie "R.w.n.z.").
Zgodnie z art. 61 ust. 1 powołanej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 roku o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dotyczą warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. W przypadku braku planu zagospodarowania nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno jeżeli chodzi o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Warunki, zgodnie z którymi określa się cechy nowej zabudowy, zostały zdefiniowane w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania prawidłowości przyjętych przez organy ustaleń faktycznych, ani podstaw do przyjęcia stanowiska o naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie, w tym także naruszenia przepisów prawa, które miałoby polegać na braku poszanowania dla oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku sądu administracyjnego.
W kontrolowanej sprawie wypowiadał się już sąd administracyjnym. Na skutek skargi C. G. i B. G. (byli właściciele działki nr [...]) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu z dnia 27 listopada 2020 roku II SA/Po 298/20 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 grudnia 2019 roku (Nr [...]).
Analiza uzasadnienia powołanego wyroku wskazuje, że skarżący kwestionowali zaskarżoną decyzję wskazując na naruszenie: § 5 ust. 1 i 2 R.w.n.z. przez brak szczegółowej analizy i uzasadnienia odstępstwa od średnich wartości wskaźnika zabudowy, § 3 ust. 1 R.w.n.z. przez sporządzenie wadliwej analizy urbanistycznej, art. 77 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego przez brak wnikliwej oceny analizy urbanistycznej, a także art. 107 § 3 w związku z art. 140 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego przez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu oraz nieprawidłową ocenę analizy urbanistycznej przeprowadzonej przez organ I instancji.
Uwzględniając skargę Sąd przyjął, że "(...) stosownie do § 3 ust. 2 R.w.n.z. zasadnie przyjęto odległość 50m jako promień do wyznaczenia zasięgu obszaru analizowanego", a "W analizie wskazano wyraźnie, które działki geodezyjne zostały uwzględnione w obszarze analizowanym, a ponadto urbanista wyjaśnił, że działki nr [...] i [...] oraz [...] i [...], a także [...] i [...] stanowią nieruchomości składające się z tych działek i zostały uwzględnione w całości".
Sąd wyjaśnił natomiast, że "na organie spoczywa wynikający z art. 80 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. obowiązek dokonania oceny analizy urbanistycznej pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego" oraz uznał, że "(...) organy rozstrzygające nie sprostały wskazanym wymaganiom, co doprowadziło do oparcia wydanych w sprawie rozstrzygnięć o wadliwie sporządzoną analizę urbanistyczną".
Z uwagi na powyższe Sąd wskazał, że "w sporządzonej analizie organu I instancji brakuje jednak wyjaśnienia, dlaczego wskazane przez urbanistę działki zostały potraktowane jako jedna nieruchomość i uwzględnione w ten sposób przy obliczaniu poszczególnych wskaźników zabudowy, co jest szczególnie istotne w kontekście zarzutu objęcia analizą również działki nr [...], albowiem granica obszaru analizowanego w ogóle nie przecina jej granic.
Stwierdzając naruszenie § 5 R.w.n.z. przy określeniu wskaźnika wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki Sąd wskazał, że "Treść uzasadnienia powyższego odstępstwa musi być ponadto na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy odbiegająca od wartości średniej wyjątkowa wartość wskaźnika będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie oznacza bowiem dowolności i arbitralności, ale stwarza konieczność sięgania do rzeczowych i obiektywnych kryteriów ocen". "(...) nieprzekroczenie maksymalnych wartości poszczególnych wskaźników i parametrów zabudowy występującej w analizowanym sąsiedztwie terenu inwestycji samo w sobie jeszcze nie świadczy o tym, że dopuszczenie takich wartości dla nowej zabudowy nie będzie kolidowało z istniejącym ładem przestrzennym".
Sąd stwierdził także naruszenie przepisów postępowania przez Kolegium na skutek braku "stosownych wyjaśnień przy wyznaczaniu wskaźnika szerokości elewacji frontowej". Sąd zaznaczył, że "w analizie winno zostać wskazane, jaka jest szerokość elewacji frontowej obecnego budynku, albowiem choć rozbudowa ma odbywać się w głębi działki patrząc od strony frontu działki, to łączna szerokość elewacji frontowej części istniejącej wraz z widoczną częścią dobudówki nie powinna co do zasady odbiegać od średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1 R.w.n.z.). Wyznaczenie wskaźnika odmiennego niż średni wymaga natomiast stosownego uzasadnienia (§ 6 ust. 2 R.w.n.z.)".
Sąd uznał za niewystarczające uzasadnienie dla zastosowania odstępstwa z § 7 ust. 3 R.w.n.z., gdzie organ wskazał, iż "przyjęta wysokość znajduje analogię w obszarze analizowanym". "Sąd wyjaśnił, że "W analizie brak jednak zestawienia wysokości poszczególnych budynków na działkach objętych obszarem analizowanym. Z rysunku załączonego do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wynikałoby, że rozbudowa ma być tej samej wysokości co dom mieszkalny na działce objętej wnioskiem, jednak kwestia ta winna zostać jednoznacznie wyjaśniona".
W wykonaniu opisanego powyżej wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 30 lipca 2021 roku (nr [...]), uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Ś. z dnia 9 sierpnia 2019 roku (Nr [...]) i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Sąd nie znajduje podstaw do przyjęcia stanowiska o naruszeniu art. 138 § 2 w związku z art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej w skrócie "K.p.a.").
W ramach ponownego rozpoznania sprawy sporządzona została nowa analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na mapie w skali 1:1000 przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Załącznikami do wydanej decyzji są mapa zasadnicza w skali 1:1000 oraz wyniki analizy składające się części opisowej i graficznej.
Za front działki przyjęta została wspólna granica działki inwestycyjnej nr [...] z działką nr [...], której szerokość wynosi 3,1m. Za trzykrotność frontu działki przyjęto, zgodnie z § 3 ust. 2 R.w.n.z., odległość 50m jako promień do wyznaczenia zasięgu obszaru analizowanego. Nie znaleziono przesłanek do poszerzenia tego obszaru. Analizą nie została objęta działka nr [...], która pozostaje niezabudowana i nie został ujęta w obliczeniach. Na kopii mapy zasadniczej na działce nr ewid.[...] ukazany jest budynek garażowo-gospodarczy, jednak wizja lokalna wykazała, że ten budynek nie istnieje i dlatego nie został on uwzględniony w analizie.
W uzasadnieniu decyzji organu I instancji stwierdzono, że działki nr [...] i [...] zabudowane są budynkami o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, garażowo-gospodarczej oraz usługowo-produkcyjnej. Organy uwzględniły także tę okoliczności, że na inwestowanej działce nr [...] istnieją budynki garażowe planowane do rozbiórki, które nie zostały uwidocznione na mapie.
W ocenie Sądu nowa analiza urbanistyczna nie jest obarczona brakami opisanymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Poznaniu z dnia 27 listopada 2020 roku o sygn. akt II SA/Po 298/20 lub uchybieniami wytkniętymi w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia 30 lipca 2021 roku (nr [...]).
Sąd nie podziela zarzutów skargi wskazujących na wadliwości analizy urbanistycznej z uwagi na objęcie jej zakresem zabudowy znajdującej się poza obszarem analizy, czy też zastosowanie nieuzasadnionego wynikami analizy odstępstwa od wartości średnich dla wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, parametru wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a także ustalonego parametru szerokości elewacji frontowej.
W ocenie Sąd rozstrzygnięcie o ustaleniu warunków zabudowy dla spornej inwestycji mieszkaniowej jest zgodne ocenami prawnymi zawartymi w wyroku oraz realizuje wskazania sądu administracyjnego.
Przypomnieć zatem należy, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, a granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 1, ust. 2 R.w.n.z.).
Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, ale dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy (§ 5 ust. 1, ust. 2 R.w.n.z.).
Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli ta wysokość na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Przy czym dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy (§ 7 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 R.w.n.z.).
Organy wypełniły obowiązek wyjaśnienia powodów objęcia analizą działki ewidencyjnej oznaczonej nr [...].
Według załącznika graficznego do decyzji granica minimalnego obszaru analizowanego obejmuje w część działki nr [...], które łącznie stanowią jedną zabudowaną nieruchomość z działką nr [...]. Obrys budynków znajdujących się na tej nieruchomości wytyczone są na wszystkich wymienionych działkach. Budynki te zajmują jednocześnie kilka działek ewidencyjnych, a granice pojedynczych działek "przecinają" wspomniane budynki. Działki te stanowią spójną całość pod względem zagospodarowania, funkcji oraz własności.
Niezależnie od wytycznych zawartych w powołanym wyroku organy wyjaśniły również, że analogiczna sytuacja zachodzi w odniesieniu do działek oznaczonych numerami ewid. [...] oraz [...]. Działki stanowią jedną nieruchomość i zabudowane są budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej. Obrys tego budynku wytyczony jest na wskazanych działkach, budynek swoja powierzchnią zajmuje obydwie działki ewidencyjne.
Przyjmując powyższe stanowisko organy wyjaśniły, że niemożliwym jest analizowanie tylko części poszczególnych budynków w stosunku do części poszczególnych działek, które te budynki zajmują, gdyż uzyskane w ten sposób wyniki analizy nie obrazowałyby stanu faktycznego. Konieczne było uwzględnienie przy analizie wskazanych działek jako całych nieruchomości.
Wypełnione zostały wytyczne wyroku, co do określenia rodzaju zabudowy na nieruchomości obejmującej działki nr [...] i [...]. Organy wyjaśniły, że na nieruchomości znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne, budynki usługowo-produkcyjne oraz budynki garażowo-gospodarcze.
W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, nie można zasadnie formułować stanowiska o sprzeczności pomiędzy funkcją zagospodarowania inwestowanej działki nr [...] a funkcją zagospodarowania nieruchomości obejmującej działki nr [...] i [...]. W konsekwencji rodzaj stwierdzonej zabudowy na działkach nr [...] i [...], na gruncie ocen prawnych zawartych w wyroku z dnia 27 listopada 2020 roku o sygn. akt II SA/Po 298/20, przesądza o legalności stanowiska w zakresie uwzględnienia zabudowy istniejącej na tej nieruchomości dla ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy dla planowanej rozbudowy budynku mieszkalnego.
Organy zasadnie przyjęły, że nie narusza ładu przestrzennego ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy inwestowanej działki na poziomie od 65,48% do 66,67% jej powierzchni.
Odstępując od średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego organy uwzględniły: zróżnicowanie wartości wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym, powierzchnię działek w obszarze analizowanym oraz powierzchnię zabudowy.
Najwyższa wartość wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 66,8% (nieruchomości obejmującej działku nr [...] oraz [...]), a najniższa to 10% (działka nr [...]). Powierzchnia działek w obszarze analizowanym wynosi od 168m˛ (działka inwestycyjna nr [...]) do 930,9m˛ (działka nr ewid.[...],1). Średnia powierzchnia działki dla działek położonych po północnej stronie ul. [...] wynosi 712,5m˛, a średnia powierzchnia dla całego obszaru analizowanego to 716m˛. Powierzchnia zabudowy wynosi natomiast od 100m˛ (deklarowana przez wnioskodawcę) do 306m˛ (działka nr [...]). Średnia powierzchnia zabudowy dla działek po północnej stronie ul. [...] wynosi 164,2m˛, a średnia dla całego obszaru analizowanego to 171,9m˛.
Sąd uznaje, że organy dokonały wieloaspektowej analizy odstępstwa od średniego wskaźnika powierzchni zabudowy oraz trafnie uznały, że budynek po rozbudowie osiągnie powierzchnię zabudowy wynoszącą od 110m˛ do 112m˛, co nie będzie naruszać ładu przestrzennego.
Wbrew twierdzeniom skargi planowana rozbudowa zbliża powierzchnię zabudowy na działce inwestycyjnej, a tym samym zbliża wielkość istniejącego tam budynku mieszkalnego, do średniej występującej po północnej stronie ul. [...] (164,2m˛) oraz do średniej w obszarze analizowanym (171,9m˛). Uznać zatem należało, że argumentacja skargi w tym zakresie stanowi nieuzasadnioną polemikę z prawidłową oceną organów.
Organy całkowicie zrealizowały zawarte w wyroku wytyczne dotyczące wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.
W tym zakresie organy wyjaśniły, że wysokość górnej elewacji frontowej budynków wynosi od 2,5m (budynek na działce [...]) do 7,0m (budynek na działce [...]). Średnia wysokość krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wynosi 4,2m. Wysokość budynków na działkach sąsiednich wynosi 4,5m (działka [...]) oraz 4,0m (działki nr [...]).
Wartość tego parametru z tej samej drogi publicznej jest zróżnicowana, a więc realizacja inwestycji o planowanej wysokości nie narusza ładu przestrzennego. Wnioskowane wartości nawiązują do 13,6% budynków w obszarze analizowanym (6 z 44). Kolejne trzy budynki mają wysokość nieznacznie niższą od wnioskowanej (5,0m), a więc realizacja planowanej rozbudowy nawiązuje do wysokości elewacji frontowej 20,5% budynków w obszarze analizowanym. Organy wskazały również, że planowana rozbudowa o wysokości do 5,5m do 6,0m dotyczy istniejącego budynku, który ma wysokość 6,0m.
W skardze trafnie dostrzeżono, że kwestionowana decyzja dopuszcza rozbudowę o wysokości 6,0m w tzw. drugiej linii zabudowy.
Dostrzegać zatem należy, że planowana rozbudowa dotyczy budynku, którego elewacja frontowa jest ustawiona prostopadle do ul. [...]. Szczytowa ściana tego budynku wystaje 1,7m poza lico budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce oznaczonej nr ewid. [...] i jest w stosunku do niego cofnięta o 7,8m.
Wnioskodawca rozbudowa będzie cofnięta o 17,0m w stosunku do pierzei ul. [...] oaz uzupełni lukę o szerokości 1,6m (odległość ściany istniejącego jednorodzinnego domu mieszkalnego od granicy z działką nr [...]).
Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania oceny organów ani co do wysokość krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, ani co do parametru szerokości elewacji frontowej planowanej inwestycji.
W ocenie Sądu organ prawidłowo zrealizowały wytyczne zawarte w wyroku z dnia 27 listopada 2020 roku II SA/Po 298/20, gdzie wskazano, że "Respektując wolność zagospodarowania i zabudowy terenu, organy powinny zarazem unikać takiego motywowania rozstrzygnięć, które mogłyby mimowolnie wywoływać wrażenie, że zastosowane odstępstwa służą jedynie dostosowaniu warunków zabudowy do wniosku inwestora, bez poszanowania zastanego stanu zagospodarowania sąsiedztwa. Wszelkie odstępstwa od średnich ustalonych wartości wskaźników i parametrów powinny być stosowane tak dalece, jak tylko dają się pogodzić z wymogami ładu przestrzennego występującego na danym obszarze, a więc już istniejącego, zastanego stanu zagospodarowania terenu szerokiego sąsiedztwa".
Sąd nie podziela stanowiska, że kwestionowane decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 8 § 1, czy art. 11 w związku z art. 107 § 3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Prawidłowej podstawy dla stwierdzenie naruszenia wskazanych przepisów nie stanowi ujawniona w uzasadnieniu skargi polemika z wszechstronną i opartą na prawdzie materialnej argumentacją organów co do tego, że realizacja planowanej inwestycji nie narusza ładu przestrzennego. Organy prawidłowo wskazały przy tym, że uzyskanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy nie oznacza uzyskania zatwierdzenia projektu budowlanego. W uzasadnieniu organu pierwszej instancji powołane zostały obszerne fragmenty przepisów prawa budowlanego, które stanowią o ochronie interesu właścicieli nieruchomości sąsiednich.
W ocenie Sądu wystarczającej podstawy do uchylenia rozstrzygnięcia o ustaleniu spornych warunków zabudowy nie stanowi okoliczność, że w punkcie 1.2 sentencji decyzji Burmistrza Miasta Ś. w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej błędnie wskazano, że "inwestycja polegająca na postawieniu hali namiotowej magazynowej części do regeneracji nie zalicza się do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2019, poz. 1839)".
Strona skarżąca oraz organ zgodnie uznają, że powyższy zapis stanowi oczywistą omyłkę cyfrowej edycji tekstu. Przedmiot decyzji został prawidłowo opisany na pierwszej stronie decyzji. Uznać należało, że powyższe pozostaje bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia i nie będzie stanowić przeszkody w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia na budowę.
Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała oddaleniu.