II OSK 1134/11

II OSK 1134/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2012-09-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-05-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Gliniecki /sprawozdawca/
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący/
Ewa Kręcichwost - Durchowska
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1290/10 - Wyrok WSA w Krakowie z 2010-12-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 28 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1290/10 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od A. P. na rzecz P. T. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1290/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w pkt I uchylił zaskarżoną decyzje i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; w pkt II zasądził od SKO w Krakowie na rzecz A. P. kwotę 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Jak wynika z akt sprawy, P. T. wnioskiem z dnia 27 kwietnia 2004 r. wystąpiła do Prezydenta Miasta Krakowa o ustalenie warunków zabudowy dla działki położonej w K., między ulicami [...] i [...] nr ew. [...] obr. [...].
Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej u.p.z.p., § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), dalej powołanego jako rozporządzenie, § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 k.p.a. ustalił warunki zabudowy dla części zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa zespołu siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na działce nr [...] obr. [...] wraz z budową drogi dojazdowej w północnej części działki nr [...] i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] w rejonie ul. [...] i [...]".
W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta Krakowa wskazał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie w trybie i na warunkach określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W decyzji przedstawiono zarzuty i uwagi, jakie wniosły strony w toku postępowania oraz ustosunkowano się do ich treści. Organ l instancji stwierdził, że w toku postępowania uzyskano wszelkie niezbędne opinie oraz, że zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] marca 2009 r. wniosła A. Z. podnosząc, że jako właścicielka działek o nr [...] obręb [...] sąsiadujących bezpośrednio z działką, której dotyczy decyzja ustalająca warunki zabudowy nie została poinformowana o tej decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] maja 2009 r. znak: [...] działając na podstawie art. 54, 59, 61, 64 u.p.z.p., § 1-9 rozporządzenia oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2009 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, iż wprawdzie decyzja organu l instancji nie została doręczona A. Z., niemniej jednak złożyła ona odwołanie w terminie właściwym do wniesienia środka zaskarżenia przez strony. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia przez organ I instancji zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, organ odwoławczy powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05 wskazał, że uwzględnienie naruszenia art. 10 k.p.a. jest możliwe o tyle, o ile zostanie wykazane, że strona została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy możliwości złożenia wyjaśnień oraz o ile uchybienie wskazanemu przepisowi mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do rozpatrywanej sprawy Kolegium zaznaczyło, że A. Z. została pominięta na etapie doręczania decyzji organu I instancji stronom postępowania, z uwagi na fakt, iż organ nie dysponował informacją ani od A. Z., ani od A. i R. K. o zmianie w zakresie praw własności wskazanych w odwołaniu nieruchomości, a co za tym idzie zmiany kręgu stron postępowania. Równocześnie organ podkreślił, że w aktach sprawy znajduje się informacja o doręczeniu A. Z. decyzji, niezwłocznie po powzięciu przez organ I instancji informacji o okolicznościach wskazanych powyżej. Tym samym, zdaniem Kolegium, można wskazać należytą staranność w zakresie konwalidowania zaistniałego uchybienia. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że nie będąc związanym granicami odwołania, niezależnie od podniesionych zarzutów, obowiązany jest do zbadania z urzędu całokształtu sprawy. Kolegium przytoczyło treść przepisów art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i wskazało, że sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, określa się na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego, w oparciu o wskazane powyżej rozporządzenie, organ dokonał analizy warunków oraz zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym wymagań dotyczących ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Dalej organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie sporządzona w sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w powołanym rozporządzeniu. Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia. Przedmiotowa analiza opisuje sposób zagospodarowania terenu oraz występujące w obszarze analizowanym parametry. Wyniki tej analizy zamieszczono w załączniku nr 3 do decyzji, a Kolegium po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego nie zakwestionowało ich prawidłowości. W odniesieniu do nowoprojektowanej zabudowy wskazano, że z uwagi na geometrię terenu objętego wnioskiem w zakresie obiektów kubaturowych oraz z uwagi na usytuowanie budynków sąsiadujących (planowana zabudowa zlokalizowana zostanie w całości poza pierwszą linią zabudowy już wyznaczoną przez budynki sąsiadujące a kolejne linie zabudowy pozostają bez wpływu na lokalizację budynków na działce inwestora) linii zabudowy nie wyznaczono. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu ustalono na poziomie do 13%, natomiast wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej ustalono na poziomie nie mniej niż 60%. Jednocześnie wskazano, że planowana przez inwestora zabudowa winna posiadać charakter grupy kontynuującej drobną formę okolicznych budynków, przy czym poszczególne planowane budynki nie powinny zbliżać się do siebie na odległość mniejszą niż 6 m. Szerokość elewacji frontowej ustalono do 19 m, a w przypadku projektowania elewacji o szerokości większej niż 10 m – stwierdzono, że elewacje te winny być zbudowane z wyodrębnionymi uskokami lub fakturą form, przy czym szerokość tak wyróżnionych części elewacji – nie może przekraczać 10 m. Wskazano, że bryły poszczególnych budynków nie mogą się łączyć, a poszczególne budynki winny posiadać nieznacznie odrębny charakter, w celu uniknięcia powtarzalności formy. W załączniku nr 3 wskazano, że szerokość elewacji frontowych budynków położonych w sąsiedztwie wynosi od ok. 8 m do około 19 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku z kalenicą główną o układzie zbliżonym do prostopadłego wobec frontu działki – ustalono na poziomie do 9 m, natomiast z kalenicą główną o układzie zbliżonym do równoległego wobec frontu działki – poziom okapu połaci dachowych wynikać będzie z geometrii dachu, tj. będzie zależny od kąta nachylenia połaci i wysokości kalenicy. W ocenie Kolegium wyznaczone parametry urbanistyczne pozwolą na kontynuację zastanego ładu urbanistycznego, którego częścią jest wnioskowany teren.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję SKO w Krakowie z dnia [...] maja 2009 r. wniosła A. P.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1290/10 uchylił zaskarżoną decyzje i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2009 r.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zamierzenie inwestycyjne objęte zaskarżoną decyzją spełnia kryteria określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., decyzja ustalająca warunki zabudowy dla tego zamierzenia narusza jednak przepisy rozporządzenia, gdyż w sposób wadliwy i dowolny określa parametry obowiązujące dla planowanej inwestycji.
Sąd wskazał, że w decyzji o warunkach zabudowy odstąpiono od wyznaczenia obowiązkowej linii zabudowy. W analizie urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej dla przedmiotowego zamierzenia stwierdzono, że ze względu na brak jednorodnej zabudowy należy odstąpić od wyznaczenia linii zabudowy i wprowadzić nieprzekraczalną linię zabudowy. Zaznaczono przy tym, że wyznaczenie skonkretyzowanej linii zabudowy ograniczałoby uprawnienia właścicielskie oraz swobodę projektową. Zdaniem Sądu określenie w decyzji ustalającej warunki zabudowy linii zabudowy jest obowiązkowe i żaden z przepisów ustawy nie przewiduje możliwości odstąpienia od tego obowiązku. Na konieczność wyznaczenia linii zabudowy wskazuje m.in. treść art. 61 ust. 1 pkt 1, jak również art. 61 ust. 6 i ust. 7 pkt 1 u.p.z.p. Wymóg określenia obowiązującej (konkretnej) linii zabudowy wynika również z § 4 rozporządzenia, zgodnie z którym obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Stwierdzić zatem należy, że wyznaczenie linii nowej zabudowy zgodnie z powołanymi powyżej regulacjami jest obowiązkowe i powinno wynikać ze sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Zaznaczyć można, że przepis § 4 w ust. 4 dopuszcza co najwyżej wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w inny sposób niż wskazany w ust. 1-3, niemniej jednak jej wyznaczenie jest obligatoryjne. Zauważyć ponadto należy, że w powołanym powyżej rozporządzeniu nie występuje pojęcie nieprzekraczalnej linii zabudowy, natomiast autor analizy nie wyjaśnił, co rozumie pod tym pojęciem, ani jaka jest według niego różnica pomiędzy nieprzekraczalną, a obowiązującą linią zabudowy. Linia nowej zabudowy jak inne parametry zamieszczone w decyzji o warunkach zabudowy, powinna być określona w sposób konkretny. Brak jest tu miejsca na dowolność po stronie inwestora a przepisy nie dopuszczają wyznaczenia linii zabudowy dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Podobnie jak przy obowiązującej linii zabudowy, również określenie innych parametrów (szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, wysokości głównej kalenicy obiektu budowlanego) powinno nastąpić w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w sposób konkretny. Zgodnie z dyspozycją § 6 ww. rozporządzenia – szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Z kolei przepis § 7 mówi, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich 9 (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3).
Wysokość górnej krawędzi elewacji przyszłej inwestycji budowlanej, (podobnie jak szerokość elewacji frontowej) jest jednym z parametrów nowej zabudowy, które określane w decyzjach o warunkach zabudowy, powinny mieć konkretną wielkość. Zachowanie ładu architektonicznego, co jest nadrzędnym celem decyzji o warunkach zabudowy (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) wymaga bowiem konkretnego określenia wysokości i szerokości przyszłej inwestycji budowlanej. Zaburzenie ładu architektonicznego może nastąpić nie tylko na skutek wzniesienia budynku znacznie wyższego lub szerszego niż budynki zlokalizowane w sąsiedztwie tej inwestycji, ale też wzniesienie budynku znacząco niższego lub węższego od budynków już usytuowanych. Zdaniem Sądu nie stoi w sprzeczności z przepisami, określenie tego parametru w wielkości od minimalnej do maksymalnej, gdyż takie rozwiązanie ułatwiające dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy, zapewnia także zachowanie ładu architektonicznego, pod warunkiem odpowiedniego określenia tych wielkości. Z podobnych względów w konkretnej wielkości, w decyzji o warunkach zabudowy, powinna być określona szerokość elewacji frontowej – uwzględniając zabudowę działek sąsiednich, tj. czy jest to zabudowa zwarta czy luźna.
W ocenie Sądu, warunków określonych powyżej nie spełnia decyzja Prezydenta Miasta Krakowa. W decyzji tej określono szerokość elewacji frontowej "do 19 m", natomiast wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku ustalono na poziomie "do około 9 m". Jak wynika z analizy architektoniczno-urbanistycznej szerokość elewacji frontowych sąsiednich budynków wynosi najczęściej od około 8 m do około 19 m, natomiast maksymalna wysokość kalenic budynków położonych w sąsiedztwie wynosi 9 m. Z analizy nie wynika w żaden sposób dlaczego urbanista odstępuje od wyznaczania wielkości średnich tych parametrów, a określa jedynie wielkości maksymalne. Przepisy § 5 ust. 2 i § 6 ust. 2 rozporządzenia dopuszczają możliwość wyznaczenia tych wskaźników w inny sposób niż wartość średnia z obszaru analizowanego, ale musi to być podyktowane uzasadnioną koniecznością lub korzyścią i wynikać w sposób logiczny z analizy architektoniczne-urbanistycznej. Odmienna interpretacja tego przepisu, skutkowała by przyjęciem, iż przepisy określające parametry (linia zabudowy, wysokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu) dla nowej inwestycji w obszarze na którym nie obowiązuje plan miejscowy, nie mają praktycznego zastosowania, gdyż parametry te organ zawsze możne wyznaczyć dowolnie bez uzasadnienia okoliczności dla których odstępuje od wyznaczania tych parametrów zgodnie z przepisami rozporządzenia. Podkreślić należy, że analiza przeprowadzona w niniejszej sprawie w żaden sposób nie uzasadnia odstąpienie od zasad wyrażonych w przepisach § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia. Z przyczyn o których mowa wyżej, narusza to przepisy prawa materialnego i czyni decyzję wadliwą. Wadliwość ta nie została skorygowana przez SKO w Krakowie.
Zdaniem Sądu decyzja Kolegium narusza także przepisy § 3 ust. 1 oraz ust. 2 oraz § 9 ust. 2 oraz ust. 3 wskazanego rozporządzenia. Przepisy te stanowią, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (§ 9 ust. 3). Z kolei przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. do którego odwołuje się ww. przepisy rozporządzenia mówi iż, określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego dotyczy wniosek, i obszaru na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000.
W niniejszej sprawie na części graficznej decyzji załącznika nr 3 granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały na kserokopii mapy, której charakteru można się jedynie domyślać, gdyż brak na niej adnotacji określającej jaka to mapa. Brak na niej adnotacji o przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Na mapie tej nie wyznaczono także obszaru analizowanego. Uchybienia te w sposób poważny naruszają bezwzględnie obowiązujące przepisy rozporządzenia.
Ponadto analiza architektoniczno-urbanistyczna, w oparciu o ustalenia której wydano zaskarżoną decyzję, zdaniem Sądu, jest także niezgodna z obowiązującymi przepisami. Poza wadliwością w zakresie błędów dotyczących dowolności w ustalaniu parametrów nowej zabudowy, które zostały powtórzone w decyzji organu l instancji – o których mowa wyżej, analiza nie wskazuje, w jaki sposób ustalono obszar analizowany. Przepis § 3 rozporządzenia stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadzana na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust 2). Obowiązkiem podmiotu przeprowadzającego analizę architektoniczno-urbanistyczną jest wyznaczenie obszaru analizowanego, który jedynie na określoną minimalną wielkość (trzykrotność szerokości frontu działki której dotyczy wniosek). Granice tego obszaru oznacza się także na kopii mapy zasadniczej o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., tj. kopii mapy zasadniczej lub katastralnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Sąd podkreślił, że część tekstowa analizy nie określa jak został określony obszar analizowany. W analizie zamieszczona jest jedynie adnotacja, że "obszar analizowany wyznaczono zgodnie z § 3 rozporządzenia, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m". Zapis ten stanowi jedynie zacytowanie § 3 rozporządzenia a nie wskazanie w jaki konkretnie sposób urbanista wyznaczył obszar analizowany. Zwrócić też należy uwagę, iż analiza dołączona do akt administracyjnych nie zawiera części graficznej, a jedynie część tekstową. Wprawdzie w aktach administracyjnych dołączona jest mapa określona jako załącznik do decyzji, na której graficznie oznaczono obszar analizowany, jednakże nie wskazuje to w sposób dostateczny czy jest to część graficzna analizy urbanistyczno-architektonicznej, czy też część graficzna samej decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto należy zwrócić uwagę, że mapa ta także nie zawiera adnotacji o przyjęciu jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz określenia jakiego typu jest to mapa oraz oznaczenia skali, co stanowi naruszenie przepisów § 3 oraz § 9 rozporządzenia.
W ocenie Sądu za niezasadny należało uznać zarzut, iż teren planowanej inwestycji nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej, gdyż ustanowienie służebności gruntowej tu jest nie wystarczające ponieważ brak jest zjazdu z planowanej drogi na drogę publiczną. Otóż określony w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymóg dostępu do drogi publicznej został doprecyzowany poprzez zdefiniowanie tego pojęcia przepisem art. 2 pkt 14. Przepis ten stanowi, iż ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej" – należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Warunek dostępu do drogi publicznej, spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się – zgodnie z prawem – z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań, co do rodzaju tego dostępu. Stanowisko to w pełni podziela sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Ustanowienie służebności gruntowej w pełni zapewnia wymagany przepisem art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. dostęp do drogi publicznej, nawet w sytuacji braku utwardzenia działki pod drogę. Brak przy tym wymogu na etapie decyzji o warunkach zabudowy zapewnienia zjazdu z tej drogi na drogę publiczną. Wymóg ten pojawia się dopiero na etapie pozwolenia na budowę.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie z dnia 17 grudnia 2010 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła P. T. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania:
1) § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nie może być ustalone jako maksymalne ("do") oraz § 7 ust. 4 poprzez przyjęcie, że uzasadnienie sposobu ustalania przedmiotowego wskaźnika narusza przepisy, w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2) § 6 ust. 1 rozporządzenia przez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że określenie szerokości elewacji frontowej nie może być ustalone jako maksymalne ("do") oraz § 6 ust. 2 poprzez przyjęcie, że uzasadnienie sposobu ustalenia przedmiotowego wskaźnika narusza przepisy, w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
3) § 9 ust. 1 i 3 rozporządzenia przez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że decyzja organu I instancji jest niekompletna, bowiem nie zawiera załącznika graficznego do przeprowadzonej w przedmiotowej sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymienia załączników, stanowiących jej integralne komponenty, a wskazane uchybienia mają wpływ na rozstrzygniecie w przedmiocie warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia;
4) § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia polegające na przyjęciu, że obszar analizowany nie został wyznaczony na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz że organy administracji publicznej nie określiły w jaki sposób wyznaczony został obszar analizowany w analizie architektoniczno-urbanistycznej;
5) § 4 ust. 4 rozporządzenia przez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że organy administracji publicznej nieprawidłowo ustaliły linie zabudowy;
6) art. 151 p.p.s.a przez jego niezastosowanie;
7) art. 141 § 4 p.p.s.a. ponieważ z uzasadnienia wynikają sprzeczne okoliczności co do zgodności zamierzenia inwestycyjnego z obowiązującymi przepisami;
8) art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez orzeczenie wyłącznie na podstawie treści decyzji i załączników do tych decyzji z kompletnym pominięciem akt postępowania administracyjnego i materiałów w tych aktach zgromadzonych oraz przez niepełne ustalenie i przedstawienie stanu faktycznego i prawnego w uzasadnieniu oraz brak uzasadnienia, iż ewentualne uchybienia miały wpływ na wynik sprawy, a także przedstawienie błędnej oceny prawnej i brak wskazania organowi administracji publicznej wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania;
9) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
10) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a w związku z art. 7 art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez przyjęcie, iż uzasadnienie oraz ustalenie stanu faktycznego w przedmiotowej decyzji narusza przepisy postępowania, w sposób który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną (pismo z dnia 5 kwietnia 2011 r.) A. P. wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.
Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, w szczególności w części dotyczącej naruszenia prawa materialnego.
Zaskarżony wyrok został podjęty w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, bowiem Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W ocenie Sądu uchylone zaskarżonym wyrokiem decyzje zostały wydane z naruszeniem:
– § 4 rozporządzenia przez odstąpienie od wyznaczenia obowiązkowej linii zabudowy,
– § 6 i § 7 rozporządzenia przez nieprawidłowe określenie szerokości elewacji frontowej oraz górnej krawędzi elewacji frontowej budynku,
– § 3 ust. 1 i ust. 2 oraz § 9 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia przez to, że "na części graficznej decyzji załącznika nr 3 (akta administracyjne k. 392) granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały na kserokopii mapy, którego charakteru można się jedynie domyślać, gdyż brak na nim adnotacji określającej jaka to mapa". Na mapie tej nie wyznaczono także obszaru analizowanego. Ponadto analiza architektoniczno-urbanistyczna jest niezgodna z obowiązującymi przepisami, gdyż nie wskazuje, w jaki sposób ustalono obszar analizowany. Analiza załączona do akt administracyjnych nie zawiera części graficznej. Mapa określona jako załącznik do decyzji (k. 366), na której graficznie oznaczono obszar analizowany, jednakże nie wskazuje to w sposób dostateczny czy jest to część graficzna analizy urbanistyczno-architektonicznej, czy też część graficzna samej decyzji o warunkach zabudowy.
W ocenie Sądu naruszenie powyżej wymienionych przepisów rozporządzenia, miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. Aby dojść do takiego wniosku i oceny czy jest on uzasadniony, należy w pierwszym rzędzie właściwie określić rangę powyższych przepisów w hierarchii źródeł prawa (art. 87 Konstytucji RP) oraz mieć na uwadze to, że kontrolowane przez Sąd decyzje dotyczą nieruchomości stanowiącej własność P. T.
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., którego zdaniem Sądu przepisy zostały naruszone, stanowi akt wykonawczy do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydany na podstawie art. 61 ust. 6 tej ustawy (u.p.z.p.), co należy mieć na uwadze dokonując wykładni tych przepisów i zakres ich zastosowania w świetle przepisów rangi ustawowej, a w szczególności ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym bardziej, że w ocenie Sądu zaskarżona decyzja ustalająca warunki zabudowy, "co prawda spełnia kryteria z art. 61 ustawy (u.p.z.p.), ale w której błędnie lub dowolnie określono parametry, o których mowa w rozporządzeniu,". Enigmatyczność powyższego stwierdzenia w logice prawniczego myślenia, nie pozwala na jednoznaczne określenie co Sąd miał na myśli w tym przypadku, co podkreśla się w skardze kasacyjnej.
Bowiem zważywszy na hierarchię źródeł prawa, kontrolowana decyzja administracyjna, nie może być jednocześnie zgodna z przepisami ustawy i niezgodna z postanowieniami rozporządzenia, które zostało wydane na podstawie tej ustawy. W omawianym przypadku można dojść do wniosku, że decyzja jest zgodna z ustawą i tym samym zgodna z rozporządzeniem jako aktem wykonawczym do ustawy (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP), albo decyzja zgodna jest z ustawą, z którą nie jest zgodne rozporządzenie.
Powyższej kwestii, która w tej sprawie miała kluczowe znaczenie nie wziął pod uwagę Sąd, który orzekając zgodnie z art. 178 Konstytucji RP, podlega tylko Konstytucji oraz ustawom.
Tak więc należało w pierwszej kolejności rozważyć, zanim podejmie się rozstrzygnięcie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., czy zaskarżona decyzja jest zgodna z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ewentualnie czy przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. są zgodne z tą ustawą, a w szczególności z ust. 6 i 7 art. 61 u.p.z.p.
Po drugie, własność jest prawem chronionym konstytucyjnie (art. 21, 64 Konstytucji RP) i może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Powyższa zasada została uwzględniona przez ustawodawcę w art. 140 k.c. Nie ulga wątpliwości, że ustawa z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jedną z szeregu ustaw, które ograniczają prawo własności, chociaż jak wynika z jej art. 63 ust. 2 decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.
Należy również zgodzić się z tym, że granice prawa własności nie wyznaczają poszczególne przepisy, lecz całokształt obowiązującego ustawodawstwa, a więc zarówno przepisy prawa cywilnego, jak i przepisy prawa administracyjnego materialnego.
Wolność zagospodarowania terenu wynikająca z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. podobnie jak prawo zabudowy (zasada wolności budowlanej) zawarta w art. 4 Prawa budowlanego, stanowią element prawa własności (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2008, s. 56, W. Piątek [w:] A. Gliniecki red. Prawo budowlane. Komentarz, wyd. 1, Warszawa 2012, s. 52-56).
Przepisy prawa administracyjnego materialnego zazwyczaj ograniczające prawo własności, mając na uwadze też art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, Skoro bowiem zadeklarowana w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. wolność zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy jest elementem prawa własności nieruchomości, w które to prawo ingerencje stanowią wyjątek, to zawarte w ustawie niejasne, niejednoznaczne sformułowania należy interpretować na korzyść uprawnień właścicielskich (wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, Lex nr 1216331). Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Ścieśniająca wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., według której decyzja o warunkach zabudowy oparta byłaby na analizie pewnej "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, stanowiącej wzorzec dobrego sąsiedztwa, jest niedopuszczalna w świetle zasady swobody gospodarowania terenem, którą normuje przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., II OSK 10/11, Lex nr 1145557).
Mając na uwadze powyższe rozważania dotyczące własności oraz hierarchię aktów prawnych (źródeł prawa), należy dokonywać oceny prawnej zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o przepisy aktu podustawowego (rozporządzenia), których rozumienie (wykładnia) nie może rozszerzać, ani zawężać "szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania" (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP). W omawianej sprawie takie upoważnienie zostało zamieszczone w ust. 6 i 7 art. 61 u.p.z.p. i ocena wykonania tej delegacji ustawowej przez właściwego ministra, nie może nie być brana pod uwagę przez Sąd przy orzekaniu (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP), gdyż przepisy rozporządzenia jako aktu podustawowego nie mogą być rozumiane sprzecznie z postanowieniami ustawy.
Tymczasem jak wynika z orzecznictwa sądowego przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie zawsze są zgodne z delegacją ustawową. Należy zauważyć, że np. w art. 61 ust. 1, ust. 7 pkt 1 u.p.z.p. mowa jest o "linii zabudowy" tymczasem w § 4 ust. 1 rozporządzenia wprowadza się pojęcie "obowiązującej linii zabudowy", co bez wątpienia w drodze pozaustawowej nakłada na inwestora obowiązek ograniczający jego prawo własności. Przy czym żadne z tych pojęć nie zostało zdefiniowane w ustawie (u.p.z.p.), nie oznacza to jednak, że należy bezkrytycznie przyjąć rozumienie "obowiązującej linii zabudowy" takie, na jakie wskazuje wykładnia gramatyczna tego pojęcia. Wręcz przeciwnie w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że w przypadku zabudowy rozproszonej niedopuszczalne jest wyznaczanie obowiązującej linii zabudowy, gdyż inwestorowi zostałaby odebrana możliwość swobodnego określenia miejsca lokalizacji nowej inwestycji (ograniczenie prawa własności) zgodnie z unormowaniami zawartymi w prawie budowlanym (wyroki WSA w Łodzi: z 26 stycznia 2007 r., II SA/Łd 931/06, 16 marca 2007 r., II SA/Łd 19/07, wyrok NSA z 9 września 2010 r., II OSK 1311/09, Lex nr 746463, wyrok WSA w Krakowie z 12 stycznia 2012 r., II SA/Kr 1344/11, Lex nr 1215820).
W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja dotyczy właśnie obszaru o zabudowie rozproszonej, nieregularnej, spełniającej podobne funkcje i bardzo zróżnicowanych pozostałych parametrach normowanych rozporządzeniem. Wyznaczanie skonkretyzowanej linii zabudowy w takiej sytuacji ograniczałoby uprawnienie właścicielskie oraz swobodę projektową – bez żadnego prawnego i merytorycznego uzasadnienia. Linia zabudowy w tym przypadku musi być zależna od formy architektonicznej całego zamierzenia i wkomponowania tego w istniejące otoczenie z uwzględnieniem walorów krajobrazowych i właściwym ekonomicznie wykorzystaniem terenu, jak wynika to z uzasadnienia analizy urbanistyczno-architektonicznej. Należy też zgodzić się z tymi fragmentami uzasadnienia skargi kasacyjnej, w których zwraca się uwagę na zbyt formalistyczne i rygorystyczne stosowanie przepisów rozporządzenia określających szerokość elewacji frontowej oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Określenie szerokości elewacji frontowej "do 19 m" oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie "do 9 m", jako że przepisy § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia dopuszczają odstępstwa, nie mogą stanowić samoistnych podstaw do uznania wadliwości decyzji, nie narusza to też ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Kwestia zachowania ładu przestrzennego została zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. przekazana specjalistom z zakresu urbanistyki albo architektury, którzy są powołani do sporządzenia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, kierując się przepisami rozporządzenia jako wytycznymi kierunkowymi, a nie jako sformalizowanymi barierami prawnymi wykraczającymi poza ograniczenia ustawowe.
Należy zgodzić się ze skargą kasacyjną, że w aktach sprawy znajdują się mapy, o których mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., lecz stanowią one załączniki do wniosku inwestora, natomiast egzemplarze map, które budzą wątpliwości Sądu są kopiami z oryginałów załączonych do wniosku stąd brak na nich lub są słabo widoczne adnotacje o ich pochodzeniu (przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego).
W skardze kasacyjnej wyjaśniono również inne wątpliwości Sądu co do prawidłowości dokumentacji administracyjnej znajdującej się w aktach sprawy i co zostało zakwalifikowane jako naruszenie § 3 ust. 1 i ust. 2 oraz § 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia. Zgodnie z wyjaśnieniami pełnomocnika strony, sporządzającego skargę kasacyjną w przedstawionych aktach administracyjnych znajduje się decyzja Nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2009 r. (k. 386-383) wraz z załącznikami:
Nr 1 – warunki zabudowy oraz wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej (k. 375–381)
Nr 2 – obejmuje część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, o której mowa w § 3 rozporządzenia (linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w skali 1:1000) (k. 374 i k. 392)
Nr 3 – wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej, o której mowa w § 3 ust. 1 i § 9 rozporządzenia (część tekstowa) (k. 367-373)
Nr 4 – wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej (część graficzna, mapa w skali 1:1000 z zaznaczonymi granicami obszaru analizowanego (k. 366).
Ponadto w aktach znajduje się załącznik graficzny do analizy urbanistyczno-architektonicznej z zaznaczonymi granicami obszaru analizowanego sporządzony na mapie w skali 1:1000 (bez oznaczenia karty akt).
Jako że zaskarżony wyrok został wydany na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego, należało uznać wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia prawa materialnego jako trafne i wystarczające do uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.