II OSK 2809/16

II OSK 2809/16 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2017-07-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-12-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jacek Chlebny /przewodniczący/
Roman Hauser
Tomasz Zbrojewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
659
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2472/17 - Postanowienie NSA z 2017-11-21
II SAB/Gl 25/16 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2016-08-31
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 35
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 5 lipca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Gl 25/16 w sprawie ze skargi W. F. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żywcu w przedmiocie legalności rozbudowy obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. [pic]
Uzasadnienie
II OSK 2809/16
U Z A S A D N I E N I E
Prawomocnym wyrokiem z dnia 5 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Gl 4/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi W. F. z dnia 8 stycznia 2016 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie legalności rozbudowy obiektu budowlanego, stwierdził przewlekłość postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żywcu, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nadto, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu oraz oddalił skargę w części, dotyczącej wymierzenia organowi grzywny i przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej. Powyższy wyrok uprawomocnił się z dniem 28 czerwca 2016 r.
W dniu 25 maja 2016 r. W. F. wniósł kolejną skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ, domagając się nadto wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania odpowiedniej sumy pieniężnej i zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie nie dłuższym niż 1 miesiąc, a ponadto zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podano, że w sprawie II SAB/Gl 4/16, przedmiotem kontroli sądowej podlegał okres do dnia wniesienia poprzedniej skargi. Następnie PINB w dniu 20 stycznia 2016 r. wydał decyzję ponownie umarzającą postępowanie. Organ II instancji decyzją z dnia 8 marca 2016 r. uchylił jednak decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Na decyzję organu odwoławczego skarżący wniósł skargę pismem z dnia 23 marca 2016 r. Zarzucając przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB, skarżący podniósł, że z chwilą wydania decyzji z dnia 20 stycznia 2016 r. nie ustała przewlekłość tego organu, bowiem podjęte rozstrzygnięcie pozostaje w jawnej sprzeczności ze wskazaniami co do sposobu i kierunku rozpoznania sprawy, zawartymi w prawomocnych wyrokach WSA w Gliwicach z dnia 15 maja 2013 r., II SA/Gl 1314/12 i NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., II OSK 2697/13. Zatem do dnia sporządzenia skargi organ I instancji nie załatwił sprawy, mimo że wniesienie skargi na decyzję kasacyjną nie wstrzymało jej wykonania. Jedyną czynnością było przeprowadzenie wizji w dniu 14 kwietnia 2016 r. W konsekwencji, przez nieudolne i przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa toczy się już niemal 6 lat.
W odpowiedzi na skargę PINB w Żywcu podał, że w dniu 15 marca 2016 r. wpłynęła do tego organu decyzja organu odwoławczego z dnia 8 marca 2016 r. Stosując się do zawartego w niej uzasadnienia, podjęto następujące czynności:
1) pismem z dnia 17 marca 2016 r. zwrócono się do UM w Żywcu o wypis z aktualnego planu miejscowego dla działek nr 4721/1, 4727/3 i 4721/3 w Żywcu,
2) dnia 17 marca 2016 r. zaktualizowano dane rejestrowe dla sąsiedniej działki nr 4726/5,
3) dnia 17 marca 2016 r. powiadomiono strony o kontroli, wyznaczonej na dzień 14 kwietnia 2016 r.,
4) dnia 17 marca 2016 r. wystąpiono do CODGiK o przekazanie ortofotomapy dla przedmiotowego terenu,
5) dnia 24 marca 2016 r. w celu ustalenia stron postępowania zwrócono się do UM w Żywcu o udostępnienie danych osobowych U. J.,
6) dnia 14 kwietnia 2016 r. przeprowadzono kontrolę posesji,
7) dnia 25 kwietnia 2016 r. rozpytano sąsiadów w sprawie aktualnego adresu U. J.,
8) dnia 9 maja 2016 r. zwrócono się do UM w Świnnej z wnioskiem o udostępnienie danych osobowych U. J.,
9) dnia 20 maja 2016 r. podjęto postanowienie, mocą którego nałożono na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy technicznej z zakresu ochrony przeciwpożarowej przedmiotowego budynku.
W związku z treścią odpowiedzi na skargę pismem z dnia 20 czerwca 2016 r. skarżący podniósł, że organ w dalszym ciągu nie przesłuchał poprzedniej właścicielki nieruchomości i nie podejmuje działań celem zbadania zgodności inwestycji z planem miejscowym. Wydane w dniu 20 maja 2016 r. postanowienie jest bezcelowe w świetle zapisów tego planu, który uniemożliwia prowadzenie procedury legalizacyjnej, a ponadto, nie przysługuje na nie zażalenie. Wszystkie czynności podejmowane też były w dużych odstępach czasu i były niecelowe. Załatwienie sprawy winno nastąpić do dnia 15 maja 2016 r., podczas gdy z uchybieniem art. 36 § 1 k.p.a. dopiero w dniu 20 maja 2016 r. organ powiadomił o opóźnieniu.
Nadto na wezwanie Sądu, skarżący nadesłał odpis zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania wystosowanego na adres organu.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie jest ona uzasadniona.
Sąd I instancji wyjaśnił, że wbrew zarzutom skarżącego brak jest podstaw do stwierdzenia przewlekłości z powodu wydania przez PINB decyzji, która w ocenie skarżącego narusza wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w przywołanych wyrokach. W poprzedniej sprawie tut. Sądu o sygn. akt II SAB/Gl 4/16 przedmiotem kontroli był nie tylko etap do dnia wniesienia skargi, lecz ocenie podlegało postępowanie do dnia orzekania, co wynika z motywów wyroku z dnia 5 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, mając na uwadze, że decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty została podjęta przez organ po wniesieniu skargi, lecz przed wydaniem wyroku. Sąd podkreśli, że decyzja ta nie podlegała merytorycznej kontroli w sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania i wskazał na jej skomplikowany charakter. Opisując przebieg postępowania administracyjnego, przedstawiono też czynności organu, podjęte już po wniesieniu skargi na przewlekłość postępowania. Zawarte w motywach wyroku stanowisko, że kontroli sądowej podlegał okres do dnia wniesienia skargi należy zaś rozumieć jako odniesienie co do samej zasadności skargi. Dalsze rozważania Sądu w zakresie oceny charakteru stwierdzonej wówczas przewlekłości postępowania i konkluzja, że nie miała ona cech rażącego naruszenia prawa, niewątpliwie odnosi się do czynności podjętych przez organ po wniesieniu skargi w sprawie II SAB/Gl 4/16. Jedynie w ramach poprzedniego postępowania sądowego mogło zatem podlegać ocenie, czy działanie organu i prowadzone postępowania, zakończone decyzją z dnia 8 lutego 2016 r., należało kwalifikować jako rażące naruszenie prawa, skutkujące także wymierzeniem organowi grzywny i przyznaniem skarżącemu odpowiedniej sumy pieniężnej. Sąd jednak nie znalazł podstaw do stosowania takich środków, bowiem uznał, ze podejmowane przez organ czynności dowodowe były co do zasady poprawne, aczkolwiek wykonywane bez należytej dynamiki (str. 7 uzasadnienia wyroku).
Po wydaniu wyroku w sprawie II SAB/Gl 4/16, nie mógł zatem skarżący podnosić skutecznie nowych argumentów dla wykazania rażącego naruszenia przez organ przepisów postępowania co do etapu po wniesieniu skargi.
W aktualnym postępowaniu sądowym skład orzekający, z uwagi na walor prawomocności wyroku z dnia 5 maja 2016 r., władny był jedynie do zbadania przebiegu dalszego postępowania administracyjnego po wydaniu tego wyroku, do czego nawiązał skarżący w piśmie z dnia 20 czerwca 2016 r. w związku z treścią odpowiedzi na skargę. Opisany przez organ administracyjny tok postępowania i podejmowane działania, wyżej opisane i udokumentowane przedłożonymi aktami administracyjnymi nie pozwoliły na stwierdzenie przewlekłego sposobu prowadzenia postępowania przez organ po wydaniu wyroku w sprawie II SAB/Gl 4/16. Postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót z istoty składa się z szeregu etapów. Na skomplikowany charakter sprawy wskazał już Sąd w poprzedniej sprawie. Brak jest podstaw do przyjęcia, aby wystąpienie o uzyskanie danych osobowych jednej ze stron i oczekiwanie na odpowiedź, stanowiło przewlekanie sprawy i uchylanie się od powinności jej załatwienia zgodnie z zasadą szybkości postępowania. Sprawa wymagała zbierania dowodów i informacji o adresie strony (właściciela nieruchomości sąsiedniej). Pominięcie strony w postępowaniu i podejmowanych czynnościach niweczy efekt w postaci rozstrzygnięcia sprawy, stanowiąc przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z mocy art. 35 § 5 k.p.a., do terminów załatwiania sprawy nie wlicza się zaś okresów opóźnień z przyczyn niezależnych od organu. Dotyczy to okresu oczekiwania na odpowiedź w sprawie adresu strony do właściwej miejscowo gminy, co było możliwe dopiero po rozpytaniu sąsiadów. Nie jest też zasadny zarzut skargi o bezcelowości wydania postanowienia z dnia 20 maja 2016 r., nakładającego na inwestora obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej z powodu sprzeczności inwestycji w planem miejscowym, gdyż kwestia ta może być przedmiotem oceny dopiero na etapie merytorycznego rozpoznania sprawy. Bez ustalenia adresu jednej ze stron nie było możliwe przesłuchanie poprzedniej właścicielki nieruchomości. Wszelkie postanowienia w toku postępowania podlegają doręczeniu stronom, a dopiero po ustaleniu adresu, było możliwe wydanie jakiegokolwiek aktu w toku sprawy. Załatwienie sprawy nie było więc w żadnej mierze możliwe do dnia 15 maja 2016 r. Naruszenie powinności z art. 36 § 1 k.p.a., zdaniem Sądu I instancji, nie stanowi przesłanki do stwierdzenia przewlekłości postępowania.
Reasumując Sąd przyjął, że przebieg postępowania administracyjnego i konieczność ustalenia adresu jednej ze stron, należy kwalifikować jako opóźnienie w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu w rozumieniu art. 36 § 5 k.p.a. Stąd też okres ten nie podlegał wliczeniu do terminów załatwienia sprawy o charakterze skomplikowanym, a w konsekwencji brak jest podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia art. 35 § 3 k.p.a. wskutek braku załatwienia sprawy po uchyleniu poprzedniej decyzji organu i zwrocie akt w dniu 15 marca 2016 r.
W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego W. F., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, w tym brak przeanalizowania wszystkich zarzutów zamieszczonych w skardze oraz brak skonfrontowania ich z materiałem dowodowym sprawy, w szczególności poprzez brak odniesienia się do zarzutu niezastosowania się organu do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu prawomocnego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2013 r., II SA/G1 1314/12 w badanym przez Sąd okresie, tj. od dnia 5 maja 2016 r. do dnia orzekania, a także brak odniesienia się przez Sąd do analizowania przez organ tej samej kwestii, która była już przedmiotem rozpoznania przez Sąd w powyższym wyroku dotyczącym przedmiotowej sprawy oraz brak analizy sprawy pod kątem przewlekłości postępowania od ostatniej czynności podjętej przez organ do czasu wydania decyzji, tj. od dnia 20 maja 2016 r. do 23 sierpnia 2016 r.,
2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 9, art. 12, art. 36 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na skutek uznania, że w niniejszej sprawie nie zostały naruszone przez organ administracji wyżej wymienione zasady postępowania administracyjnego, w szczególności poprzez uznanie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żywcu nie dopuścił się zarzucanej mu przewlekłości i że nie przewlekał w sposób bezzasadny postępowania, w przypadku, gdy stan faktyczny niniejszej sprawy wyraźnie wskazuje, że organ administracji dopuszczał się bezzasadnego wydłużania postępowania, a także poprzez przyjęcie, że ustalanie następców prawnych strony i ustalanie adresu jednej ze stron odbywały się zgodnie z zasadą szybkości postępowania oraz że naruszenie art. 36 k.p.a. polegające na braku zawiadomienia strony o przyczynach opóźnienia wydania decyzji i niewskazania nowego terminu, przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żywcu nie stanowi przesłanki przewlekłości postępowania. Powyższe działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żywcu prowadzą do utraty przez skarżącego zaufania do organu administracji, który w sposób bezpodstawny przewleka postępowanie, nie wydaje decyzji w terminie, nie wykonuje zaleceń wskazanych przez Sąd w prawomocnym wyroku, a nawet poświadcza nieprawdę w piśmie do Sądu z dnia 1 czerwca 2016 r. będącym odpowiedzią na skargę, co spowodowało m.in. konieczność złożenia przedmiotowej skargi kasacyjnej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji nie ocenił sprawy pod kątem przewlekłości postępowania, tj. niezastosowania się organu do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie chodzi właśnie o stwierdzenie, czy wydane postanowienie organu I instancji było celowe, zgodne z treścią zapadłych powyższych prawomocnych wyroków, czy nie spowodowało ono przewlekłości postępowania. Dokonując kontroli postępowania administracyjnego pod kątem przeprowadzonych czynności przez organ I instancji od dnia 5 maja 2016 r. do dnia orzekania - Sąd I instancji nie stwierdził, czy organ I instancji wykonywał czynności zmierzające do uwzględnienia kwestii wskazanej w prawomocnym wyroku WSA w Gliwicach z dnia 15 maja 2013 r. Biorąc zaś pod uwagę treść samej decyzji organu I instancji z dnia 23.08.2016 r. Sąd I instancji powinien był stwierdzić, że organy I i II instancji są związane na zasadzie art. 170 p.p.s.a. treścią prawomocnego wyroku WSA w Gliwicach z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt II SA/G 1314/12 dotyczącym przedmiotowej sprawy. Sąd I instancji powinien był także stwierdzić, że organy I i II instancji nie są uprawnione do merytorycznej oceny prawomocnego wyroku. Organ I instancji nie mógł zatem zaniechać ustalania kwestii dotyczącej legalności budowy budynku gospodarczego na bazie którego powstał w 1987 r. warsztat ślusarski, gdyż był związany treścią powyższego prawomocnego wyroku w tej sprawie. Organ I instancji winien był ustalić wskazaną przez Sąd kwestię, a w przypadku stwierdzenia, że budynek warsztatu ślusarskiego powstał w warunkach samowoli budowlanej organ I instancji winien był zwrócić się do właściwego organu z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji zezwalającej na zmianę konstrukcji dachu na budynku warsztatu ślusarskiego, gdyż nie jest dopuszczalne, aby w obiegu prawnym pozostawała decyzja zezwalająca na zmianę konstrukcji dachu na budynku stanowiącym samowolę budowlaną. W powyższym wyroku WSA w Gliwicach z dnia 15 maja 2013 r. Sąd stwierdził, że zdjęcie lotnicze z 11.08.1998 r. jest nieczytelne i w żaden sposób nie pozwala na pozytywną weryfikację tezy, że istniejące wówczas obiekty odpowiadają stanowi aktualnemu. Organ I instancji chcąc uniknąć odpowiedzialności za przewlekłe prowadzenie postępowania, w odpowiedzi na skargę z dnia 01.06.2016 r. minął się z prawdą stwierdzając, że dnia 17.03.2016 r. skierował wniosek do CODGiK w Warszawie o przekazanie ortofotomapy dla terenu objętego postępowaniem. Na poparcie powyższego organ stwierdził także, że przesyła - jako załącznik do odpowiedzi na skargę - ortofotomapę z licencją z dnia 10.05.2016 r. Jednakże organ I instancji nie otrzymał ortofotomapy, lecz ponownie otrzymał to samo zdjęcie lotnicze z 11.08.1998 r., co wynika zarówno z treści licencji nr [...] z dnia [...].05.2016 r., jaką organ I instancji otrzymał od Głównego Geodety Kraju, jak też z adnotacji zamieszczonej na odwrocie przedmiotowego zdjęcia lotniczego z dnia 11.08.1998 r. przez organ prowadzący państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny.
Autor skargi kasacyjnie nie zgodził się, iż wystąpienie o uzyskanie danych osobowych jednej ze stron i oczekiwanie na odpowiedź nie wskazuje na przewlekanie sprawy i uchylanie się od powinności jej załatwienia zgodnie z zasadą szybkości postępowania. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że organ I instancji chcąc uniknąć odpowiedzialności za przewlekłe prowadzenie postępowania, w odpowiedzi na skargę wprowadził Sąd w błąd wskazując, że dopiero dnia 17 marca 2016 r. zaktualizował dane rejestrowe dla sąsiedniej działki nr ewidencyjny 4726/5. W wyniku tej aktualizacji organ I instancji miał się dopiero wówczas dowiedzieć, że następcą prawnym po zmarłej W. I. jest m.in. U. J.. Tymczasem z akt sprawy wynika, że organ I instancji dokonał zaktualizowania powyższych danych wcześniej, gdyż decyzję z dnia 8 lutego 2016 r. organ I instancji przesłał już m.in. do następców prawnych zmarłej W. I., w tym do U. J.. Organ od sierpnia 2012 r. dysponował aktualnym adresem U. J., gdyż do akt sprawy w 2012 r. dołączone zostało oświadczenie jej męża Z. J. z dnia sierpnia 2012 r., w którym podał on swój aktualny adres zameldowania, a nawet swój telefon komórkowy i domowy. Zatem, organ mógł upewnić się w oparciu o rozmowę telefoniczną, czy adres strony jest zgodny z zamieszczonym w oświadczeniu jej męża. Natomiast z odpowiedzi na skargę wynika, że organ I instancji dnia 24 marca 2016 r. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w Żywcu z wnioskiem o udostępnienie danych osobowych U. J.. Dnia 19 kwietnia 2016 r. organ I instancji otrzymał odpowiedź, że U. J. nie posiada zameldowania na obszarze miasta Żywca. Dalej organ w odpowiedzi na skargę stwierdza, że "rozpytał" sąsiadów w dniu 25 kwietnia 2016 r. o aktualny adres strony. Następnie dopiero po 14 dniach organ wypełnił wniosek z dnia 9 maja 2016 r. do właściwego urzędu o dane adresowe strony. Organ w odpowiedzi na skargę nie wyjaśnił, dlaczego czekał aż 2 tygodnie ze zwróceniem się do Urzędu Gminy z wnioskiem o udostępnienie danych osobowych strony, skoro organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko. Z odpowiedzi na skargę wynika, że organowi I instancji zajęło 2 miesiące ustalenie adresu strony, gdyż dopiero 20 maja 2016 r. organ zaktualizował krąg stron postępowania.
Wskazując na powyższe zarzuty na podstawie art. 176 w zw. z art. 188 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie rażącej przewlekłości postępowania administracyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żywcu, wymierzenie grzywny organowi, przyznanie od organu na rzecz skarżącego odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczona została do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostała zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.
Skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, z których jednak żaden nie może wywołać oczekiwanego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku.
W pierwszej kolejności ustosunkowania wymaga zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, w tym brak przeanalizowania wszystkich zarzutów zamieszczonych w skardze oraz brak skonfrontowania ich z materiałem dowodowym sprawy.
Zgodnie z art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z przepisu tego wynika m.in., że sąd administracyjny ma obowiązek umotywowania swojego stanowiska co do zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, a więc przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do jego podjęcia. Wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy rozumieć w ten sposób, że uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów, tj. winna zostać w nim uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2006 r., I FSK 372/05). Motywy wyroku muszą być zatem jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2006 r., II OSK 632/05). Z treści uzasadnienia powinno ponadto wynikać, iż sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami poczynionymi przez organy i z materiałem dowodowym sprawy (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2010 r., II GSK 812/09). Powyższe wymagania co do uzasadnienia orzeczenia sądowego mają prowadzić do tego, aby uzasadnienie to było sporządzone w taki sposób, aby możliwa była kontrola instancyjna tego wyroku. Dokonując oceny uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem spełnienia wymogów, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. należy podzielić zastrzeżenia autora skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji nie odniósł się wprost do kwestii poruszanych w skardze, jednak biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne sprawy jest możliwe odtworzenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji oddalając skargę. Zarzucana przez skarżącego kasacyjnie wadliwość uzasadnienia nie jest zatem tego rodzaju, że czyni niemożliwą kontrolę zaskarżonego wyroku. Tym samym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł zostać uwzględniony.
Skarżący kasacyjnie podniósł również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 9, art. 12, art. 36 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na skutek przyjęcia, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żywcu nie dopuścił się przewlekłości, jednak i ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.
Przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie legalności rozbudowy obiektu budowlanego było już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 5 maja 2016 r., II SAB/Gl 4/16 uznał, że przewlekłość postępowania miała miejsce, aczkolwiek nie nosiła cech rażącego naruszenia prawa. Przedmiotem oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w zaskarżonym wyroku stało się przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żywcu w sprawie legalności rozbudowy obiektu budowlanego w okresie po wyroku z dnia 5 maja 2016 r.
Przyznać należy rację autorowi skargi kasacyjnej, że dokonując kontroli postępowania administracyjnego pod kątem przeprowadzonych czynności przez organ I instancji od dnia 5 maja 2016 r. do dnia orzekania, Sąd I instancji nie zbadał, czy dokonywane przez organ czynności – wystąpienie o ortofotomapę i wydanie postanowienia z dnia 20 maja 2016 r. można uznać za zmierzające do zakończenia sprawy. Sąd nie zajął się ponadto kwestią tego, czy w okresie po 20 maja 2016 r. (od dnia wydania postanowienia o obowiązku przedłożenia ekspertyzy z terminem wykonania obowiązku – 30 czerwca 2016 r.) były podejmowane jakiekolwiek czynności uzasadniające przedłużenie postępowania administracyjnego. Mimo zgłaszanych przez skarżącego zastrzeżeń co do celowości podejmowanych działań Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił się od dokonania ich oceny, stwierdzając, że celowość wydanych postanowień podlega ocenie dopiero na etapie merytorycznego rozpoznania sprawy. Tymczasem ustalenie, czy postępowanie organu dotknięte jest przewlekłością wymaga zbadania sprawy pod wieloma względami: dokonania oceny czynności procesowych pod kątem ich celowości czy pozorności, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II OSK 549/13, z dnia 7 marca 2013 r., II OSK 34/13 ).
Mimo że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił się od oceny celowości wydania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żywcu z dnia 20 maja 2016 r. i wystąpienia o ortofotomapę w kontekście przyczynienia się do przewlekłości postępowania, nie stanowi to uchybienia, które może wywołać oczekiwany rezultat w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku.
Przyjmuje się, iż przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie wypełniają przesłanki określonej w art. 12 k.p.a., ustanawiającym zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania odmiennie od bezczynności organu zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna (rażąca) i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy (wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., II OSK 1956/12).
Lektura uzasadnienia kwestionowanego postanowienia z dnia 20 maja 2016 r. wskazuje, że zapadło ono w wyniku ustalenia konieczności zbadania, czy ściana oddzielająca budynek warsztatowy spełnia wymagania ochrony przeciwpożarowej wynikające z § 232 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tym samym nie jest uprawnione twierdzenie, ze wydane w toku postępowania postanowienie stanowi czynność, której przypisać można charakter czynności zbędnej lub pozornej i która przyczyniły się do przewlekłości postępowania. Jeśli zaś chodzi o zasadność wystąpienia do CODGiK w Warszawie o przekazanie ortofotomapy dla terenu objętego postępowaniem, to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak uzyskania oczekiwanych rezultatów podejmowanych przez organ działań nie może automatycznie wpływać na negatywną ocenę samego działania jako niezmierzającego do załatwienia sprawy. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej nie można także zarzucić organowi nadzoru budowlanego nieprawidłowości w sposobie ustalania kręgu stron postępowania, które doprowadziły do przewlekłości postępowania. Przypomnienia wymaga, że badaniu przez Sąd I instancji podlegało działanie organu, jakie miało miejsce po wyroku tego Sądu z dnia 5 maja 2016 r., zatem przedmiotem oceny nie mogą stać się powody, dla których PINB w Żywcu wcześniej nie ustalił wszystkich spadkobierców i ich aktualnych adresów. W okresie objętym kontrolą organ wystąpił do właściwego urzędu o dane adresowe U. J., a taki tryb należy uznać za prawidłowy, gdyż stanowi on gwarancję uzyskania aktualnych danych adresowych strony. Nie można zatem czynić organowi kategorycznego zarzutu, że nie skorzystał z danych teleadresowych męża U. J., wynikających z oświadczenia sporządzonego, jak twierdzi skarżący kasacyjnie, w roku 2012. Prawidłowość ustalenia kręgu stron i dokonywania tym podmiotom skutecznych doręczeń jest bowiem niezwykle istotna z uwagi na treść art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zasadnie zatem przyjął Sąd I instancji, że czasu oczekiwania na udzielenie odpowiedzi, jako okoliczności niezawinionej przez organ, na zasadzie art. 35 § 5 k.p.a., nie wlicza się do terminów przewidzianych przez ustawodawcę w art. 35 § 1-3 k.p.a., a w konsekwencji samo tylko niewypełnienie obowiązku wynikającego z art. 36 § 2 k.p.a. nie przesądza o przewlekłości postępowania.
Reasumując, należy stwierdzić, że zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej nie są uzasadnione. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.