II OSK 1129/21

II OSK 1129/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-09-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas
Robert Sawuła /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Łd 612/20 - Wyrok WSA w Łodzi z 2021-01-29
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 123 i art. 124 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 20 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 612/20 w sprawie ze skarg A. S. i M. W. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 2 lipca 2020 r. nr 99/2020 znak: WOP.7722.0231.2020.JJA w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej z tytułu samowolnie wybudowanego boiska sportowego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 29 stycznia 2021 r., II SA/Łd 612/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Łodzi oddalił skargi A.S. i M.W. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi (ŁWINB) z 2 lipca 2020 r., nr 99/2020, znak: WOP.7722.0231.2020.JJA, w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej z tytułu samowolnie wybudowanego boiska sportowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, pismem z 25 maja 2010 r. T.S. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w [...] z wnioskiem o interwencję w sprawie budowy boiska sportowego przez sąsiadów M.W. i J.W.
W trakcie oględzin nieruchomości przeprowadzonych 24 sierpnia 2010 r. PINB stwierdził, że na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości [...] ul. [...], gm. [...], znajduje się boisko sportowe służące dla potrzeb własnych (rekreacji) o długości około 29 m i szerokości około 16,80 m. Boisko usytuowane jest bezpośrednio przy granicy z działkami sąsiadującymi nr ew. [...] i [...], wykonane jest na utwardzonym podłożu betonowym, od strony działki nr ew. [...] wykonane jest ogrodzenie z siatki o wysokości około 2,4 m. Nawierzchnię boiska ze sztucznej trawy zasypano piaskiem kwarcowym. M.W. oświadczyła, że zakupiła działkę z wykonanym utwardzeniem terenu, a następnie przystąpiła do adaptacji istniejącego utwardzenia terenu na potrzeby boiska, roboty zakończono w czerwcu 2010 r.
Dalej w wyroku II SA/Łd 612/20 przywołano, że Starosta Powiatowy w [...] wyjaśnił, że M.W. nie uzyskała pozwolenia na wykonanie boiska na działce nr ew. [...], robót tych nie poprzedzono także zgłoszeniem zamiaru ich wykonania. Postanowieniem z 21 września 2010 r. PINB w [...], na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z 7 lipca 1[...] r. Prawo budowlane (uPb) oraz art. 123 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.), nałożył na M.W. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od daty doręczenia tego postanowienia następujących dokumentów: rysunków wykonanego boiska wraz z opisem, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projektu zagospodarowania działki, zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. M.W. 8 października 2010 r. przedłożyła rysunki wykonanego boiska wraz z opisem, projekt zagospodarowania terenu, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenie z Urzędu Miejskiego w [...], że działka nr [...] położona we wsi [...], gmina [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że postanowieniem z 22 listopada 2010 r. PINB w [...] ustalił dla M.W. opłatę za legalizację samowolnie wybudowanego boiska sportowego gm. [...] w kwocie 2500 zł, zaś ŁWINB postanowieniem z 13 stycznia 2011 r. utrzymał w mocy w/w postanowienie organu powiatowego.
W wyroku sądu pierwszej instancji ustalono dalej, że M.S. i A.S. zwrócili się o wznowienie postępowania w sprawie likwidacji samowolnie zbudowanego boiska w granicy z działką wnioskodawców, zaś postanowieniem z 9 września 2014 r. ŁWINB odmówił wznowienia postępowania w sprawie legalizacji samowolnie wybudowanego boiska sportowego, z kolei postanowieniem z 9 grudnia 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) utrzymał w mocy postanowienie organu wojewódzkiego z 9 września 2014 r.
Sąd wojewódzki ustalił ponadto, że postanowieniem z 10 marca 2015 r. GINB odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia ŁWINB z 13 stycznia 2011 r., a postanowieniem z 23 kwietnia 2015 r. GINB utrzymał w mocy własne postanowienie z 10 marca 2015 r. WSA w Warszawie wyrokiem z 21 stycznia 2016 r., wydanym w sprawie VII SA/Wa 1424/15 oddalił skargę na postanowienie GINB z 23 kwietnia 2015 r. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 marca 2018 r., II OSK 1252/16, uchylił w/w wyrok WSA w Warszawie oraz wydane w postępowaniu nieważnościowym postanowienia GINB obu instancji. W jego uzasadnieniu NSA wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie należy "dokonać oceny czy na terenie przeznaczonym w m.p.z.p. pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w ogóle dopuszczalna jest lokalizacja boiska sportowego, w sytuacji gdy dla terenu tego jako funkcję dominującą ustala się zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a jako funkcję towarzyszącą nieuciążliwe usługi podstawowe w ramach kubatury budynku mieszkalnego lub gospodarczego oraz zweryfikować twierdzenia strony skarżącej jakoby faktycznie zrealizowane samowolnie boisko nie odpowiadało rysunkom i projektowi przedstawionym przez inwestora w toku procedury legalizacyjnej i w przypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie ocenić czy faktycznie zrealizowany obiekt odpowiada przepisom obowiązującego m.p.z.p., a jeśli nie to, czy stwierdzone ewentualnie odstępstwa mają charakter rażącego naruszenia prawa".
Sąd pierwszej instancji ustalił, że następnie GINB postanowieniem z 13 września 2018 r. stwierdził nieważność postanowienia ŁWINB z 13 stycznia 2011 r. oraz poprzedzającego je postanowienia PINB w [...] z 22 listopada 2010 r., zaś postanowieniem z 8 listopada 2018 r. GINB utrzymał w mocy własne postanowienie z 13 września 2018 r. Z kolei WSA w Warszawie postanowieniem z 9 lutego 2019 r., VII SA/Wa 3071/18, odrzucił skargę M.W. na ww. postanowienie GINB.
W wyroku wskazano dalej, że postanowieniem z 11 czerwca 2019 r. ŁWINB wyznaczył PINB w [...] (organ I instancji, organ powiatowy) do załatwienia sprawy dotyczącej "wykonania boiska sportowego na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości [...] ul. [...], gm. [...]". W toku prowadzonego przez ten organ postępowania M.W. przedłożyła wykaz zmian ewidencyjnych z których wynika, że działki nr ew. [...], [...], [...] oraz [...] zostały scalone w jedną działkę nr ew. [...] o pow. 4283 m². W trakcie oględzin nieruchomości przeprowadzonych 25 lipca 2019 r. przez PINB udokumentowano na fotografiach stan elementów i wyglądu boiska, wykonano szkic zawierający wyniki jego pomiarów, ustalono iż wykonano je w całości z nawierzchni sztucznej ułożonej na podbudowie z betonu. Wobec naturalnego spadku terenu wokół boiska wykonano murek oporowy. W dniu 23 września 2019 r. pełnomocnik M.W. przedłożył zaświadczenie Burmistrza [...] o zgodności boiska sportowego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...], z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z 15 lutego 2001 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla obszarów we wsi [...] i [...] (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego nr 49, poz. 466 z 4 kwietnia 2001 r., MPZP).
Postanowieniem z 3 października 2019 r. PINB w [...] nałożył na M.W. obowiązek przedstawienia organowi nadzoru budowlanego: zaświadczenia Burmistrza [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; dokumentów o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4 uPb, tj. rysunków wykonanego boiska wraz z opisem; projektu zagospodarowania działki lub terenu; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - w terminie 30 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia. Wzywana strona przedłożyła stosowne dokumenty 8 października 2019 r. Postanowieniem z 11 grudnia 2019 r. ŁWINB uchylił w całości postanowienie PINB w [...] z 3 października 2019 r., z uwagi na res iudicata, a więc pozostawanie w obrocie prawnym tożsamego ostatecznego postanowienia z 21 września 2010 r.
Jak ustalił następnie sąd pierwszej instancji, postanowieniem z 6 lutego 2020 r. PINB w [...], na podstawie art. 49b ust. 4 i 5, art. 59g oraz art. 83 ust. 1 uPb (Dz. U. 2019, poz. 1186 ze zm.) oraz art. 123 K.p.a. (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm.), ustalił dla M.W. opłatę legalizacyjną w wysokości 2500 zł z tytułu samowolnie wybudowanego boiska sportowego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], ul. [...], oraz wezwał inwestora do wpłacenia w/w opłaty legalizacyjnej na konto Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia.
W zażaleniu na powyższe postanowienie A.S. wniósł o jego uchylenie, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego, w szczególności art. 49b ust. 4 uPb, co wyrażało się w przyjęciu za zasadne nałożenie na M.W. określonej w postanowieniu opłaty legalizacyjnej, w sytuacji, gdy przedmiotowa inwestycja nie jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz narusza przepisy techniczno-budowlane.
Wyrokując w sprawie II SA/Łd 612/20 kolejno ustalono, że wskazanym na wstępie postanowieniem ŁWINB, na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a. uchylił w całości postanowienie PINB w [...] z 6 lutego 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie ŁWINB przywołał regulację art. 49b ust. 4, ust. 2 i 5 uPb, a następnie stwierdził, że z ustaleń poczynionych przez organ I instancji wynika, że M.W. – właścicielka nieruchomości, na której zrealizowano boisko – nie dysponuje żadnymi dokumentami potwierdzającymi legalność jego wybudowania. Boisko zostało wykonane w warunkach samowoli budowlanej, bez uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej zgodnie z wymogiem art. 29 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 uPb. Mając powyższe na uwadze, ŁWINB uznał, że tryb wdrożony przez organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego określony w art. 49b uPb jest prawidłowy.
Dalej ŁWINB wyjaśnił, że w ramach postępowania legalizacyjnego, przed ustaleniem opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do zbadania czy budowa przedmiotowego boiska jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jakkolwiek sama wysokość opłaty legalizacyjnej w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, to kwestie, które wymagają dogłębnej analizy, to czy istniały podstawy do jej nałożenia, biorąc pod uwagę zgodność inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami, w tym warunkami techniczno-budowlanymi.
Odwołując się do wydanego w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 marca 2018 r., II OSK 1252/16, ŁWINB stwierdził, że działka nr [...], na której zlokalizowane jest boisko, położona jest na terenie, na którym obowiązuje MPZP. Przedmiotowa działka znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W ocenie organu II instancji sporna inwestycja nie jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem dla terenu inwestycji brak jest "zapisów", z których wynika zakaz budowy boiska służącego do celów rekreacyjnych. Ponadto, z akt sprawy nie wynika, aby boisko służyło właścicielom działki do innych celów niż rekreacja, np. zarobkowych, w celu prowadzenia działalności gospodarczej. ŁWINB biorąc pod uwagę przeznaczenie obszaru, na którym zlokalizowane jest boisko, tj. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz brak "zapisów" wykluczających tego typu zabudowę uznał, że budowa spornej inwestycji jest zgodna z ustaleniami MPZP. Ponadto, zgodnie z zaświadczeniem Burmistrza [...] z 17 września 2019 r. boisko sportowe zlokalizowane na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...], jest zgodne z ustaleniami MPZP. Inwestycja jest także zgodna z postanowieniami planu w zakresie minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w ogólnej powierzchni działki.
ŁWINB wskazał następnie, że organ I instancji w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia nadmienił, że przedmiotowy obiekt nie narusza obowiązujących przepisów, w tym techniczno-budowlanych nie wskazując jednakże żadnego konkretnego przepisu. Zgodnie z § 40 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2019, poz. 1065, rozp. MI 2002) odległość placów zabaw dla dzieci, boisk dla dzieci i młodzieży oraz miejsc rekreacyjnych od linii rozgraniczających ulicę, od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz od miejsc gromadzenia odpadów powinna wynosić co najmniej 10 m, przy zachowaniu wymogów § 19 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Boisko powinno spełniać kryterium odległości. Rozporządzenie nie zawiera definicji miejsc rekreacyjnych. W rozumieniu potocznym rekreacja to forma aktywności stosowana w celu odpoczynku i rozrywki. Celem wprowadzenia przepisów nakazujących oddalenie miejsc rekreacyjnych od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi była ochrona przed hałasem. Przyjąć zatem można, że § 40 ust. 3 rozp. MI 2002 określa minimalną odległość od okien budynku do zespołu urządzeń znajdujących się w miejscu rekreacyjnym. Bez znaczenia pozostaje, że przedmiotowe boisko jest usytuowane bezpośrednio przy granicy z działkami o nr ew. [...] i [...]. W aktach sprawy brak jest odniesienia do lokalizacji przedmiotowej inwestycji w zakresie jej odległości od linii rozgraniczających ulicę, od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz od miejsc gromadzenia odpadów, tak aby ustalić, czy warunki o których mowa § 40 ust. 3 rozp. MI 2002 zostały spełnione. Z uwagi na fakt, iż wadliwość przeprowadzonego postępowania dowodowego skutkująca nie ustaleniem kluczowej dla sprawy kwestii, tj. zgodności inwestycji z warunkami techniczno-budowlanymi, uniemożliwiają ŁWINB skorzystanie z kompetencji kasacyjno-reformatoryjnych, należało, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylić postanowienie organu I instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez powiatowy. W konkluzji postanowienia organu II instancji wskazano, że w ponownie prowadzonym postępowaniu PINB powinien w sposób bezsporny ustalić, czy przedmiotowa inwestycja spełnia określone w § 40 ust. 3 rozp. MI 2002.
Skargi na powyższe postanowienie ŁWINB wywiedli A.S. i M.W.
A.S. wniósł o uchylenie postanowienia ŁWINB i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez odmowę legalizacji boiska, bądź alternatywnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia ŁWINB w części dotyczącej jego uzasadnienia oraz zasądzenie kosztów postępowania, podnosząc zarzuty naruszenia:
- art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a., poprzez wydanie postanowienia uchylającego i przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego i odmowę legalizacji przedmiotowego boiska.
- art. 124 § 2 w zw. z art. 8 i art. 9 K.p.a. z uwagi na brak właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego przedmiotowego postanowienia, wydanie postanowienia, którego uzasadnienie jest sprzeczne z wcześniejszym orzeczeniem tego organu tj. postanowieniem WINB z 11 grudnia 2019 r. i przez to naruszenie podstawowej zasady postępowania administracyjnego, to jest zasady przekonywania;
- art. 138 § 2 w zw. z art. 144 w zw. z art. 124 § 2 K.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia postanowienia w szczególności poprzez brak należytego odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w zażaleniu;
- art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 124 § 2 oraz w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, a w szczególności brak należytego odniesienia się do wszystkich zarzutów, w konsekwencji wydanie postanowienia, którego uzasadnienie jest sprzeczne z postanowieniem WINB z 11 grudnia 2019 r. i przez to naruszenie podstawowej zasady postępowania administracyjnego, to jest zasady przekonywania.
M.W. w skardze wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Jej zdaniem w dacie wszczęcia postępowania przepisy techniczno-budowlane nie zakazywały sytuowania boiska bezpośrednio w liniach rozgraniczających drogi, jak również bezpośrednio przy granicy oraz w odległości od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Wskazała, że przepisy § 40 ust. 3 rozp. MI 2002, weszły w życie 1 stycznia 2018 r. (rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 14 listopada 2017 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Wobec powyższego nie powinny mieć zastosowania w sprawie, która jest prowadzona od 2010 r. i zgodnie z postępowaniem administracyjnym powinna być weryfikowana na podstawie przepisów rozp. MI 2002 obowiązujących na dzień wykonania samowoli budowlanej.
Odpowiadając na skargi ŁWINB wniósł o ich oddalenie.
Postanowieniem z 29 stycznia 2021 r. sąd wojewódzki, na podstawie art. 111 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa), połączył sprawy z obu skarg do ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Łodzi skargi oddalił.
W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji zgodził się z organem wojewódzkim, że w zebranym materiale aktowym sprawy brak było jakichkolwiek ustaleń w zakresie odległości przedmiotowej inwestycji od linii rozgraniczających ulicę, jak również od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz od miejsc gromadzenia odpadów (głównie w stosunku do okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku znajdującym się na działce Państwa S.), co pozwoliłoby jednoznacznie ustalić, czy warunki, o których mowa w § 40 ust. 3 rozp. MI 2002 zostały spełnione. Skoro więc w sprawie nie została ustalona kluczowa przesłanka umożliwiająca legalizację boiska, to świadczy o naruszeniu przez organ powiatowy przepisów art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, ŁWINB prawidłowo w trybie art. 138 § 2 K.p.a. w zw. art. 144 K.p.a. uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A.S. – zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając orzeczenie sądu pierwszej instancji w części dot. oddalenia jego skargi.
Na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 134 § 1 Ppsa polegające na tym, że mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku, sąd I instancji nie odniósł się do podnoszonych przez skarżącego zarzutów w zakresie zawartych w uzasadnieniu skarżonego postanowienia odnośnie błędnych ustaleń organu co do zgodności inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowe boisko, a także zarzutów dot. nieprawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i de facto ich sprzeczności z wcześniej wydanym postanowieniem tego samego organu nr 245/2019 z 11 grudnia 2019 r.; sąd I instancji nie odniósł się do wskazywanych przez skarżącego nieprawidłowości mających istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia i pominął argumentację skarżącego dotyczącą braku rzetelności i wiarygodności przedłożonego przez inwestora kolejnego już projektu zagospodarowania działki;
2. art. 141 § 4 Ppsa poprzez niedostateczne uzasadnienie wyroku, przejawiające się w nie odniesieniu się do wszystkich zarzutów i twierdzeń skarżącego zawartych w skardze, w szczególności w zakresie sprzeczności przedmiotowej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w zakresie jej usytuowania z uwzględnieniem nieprzekraczalnych linii zabudowy, lokalizacji na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną), jak również dotyczącą nieprawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i de facto ich sprzeczności z wcześniej wydanym postanowieniem tego samego organu nr 245/2019 z 11 grudnia 2019 r.;
3. art. 151 Ppsa w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. (Dz. U. 2020, poz. 256 ze zm.) w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 77 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie jest w zakresie przyjętych przez organ ustaleń faktycznych i prawnych, sprzeczne z wcześniej wydanym w przedmiotowej sprawie postanowieniem tego organu, a także pomimo nierozważenia całego materiału dowodowego, w tym wszystkich okoliczności podnoszonych przez skarżącego, co z kolei skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem przesłanek, jakimi kierowały się organy orzekające ustalając (jak wskazuje lektura skarżonego postanowienia), że przedmiotowe boisko, jest zgodne z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania (pomimo wskazywanych uchybień, w tym przekroczenia wyznaczonych planem nieprzekraczalnych granic zabudowy), które to naruszenia mają istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie;
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 w zw. z art. 124 § 2 K.p.a. wyrażające się w odmowie uchylenia zaskarżonego postanowienia, mimo iż organy obu instancji dokonały całkowicie dowolnej, wybiórczej, a przez to błędnej, oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności pominęły fakt, że w niniejszej sprawie, dla tej samej inwestycji sporządzane jest kilka wariantów dokumentacji projektowej, przy czym, sporządzana jest ona następczo, w toku postępowania, po wykazaniu nieprawidłowości i nierzetelności projektu z 2010 r., który został przez inwestora przedłożony w wykonaniu prawomocnego i ostatecznego postanowienia organu i jako taki winien podlegać ocenie w postępowaniu.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnosi o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi,
- zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu poniesionych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Jednocześnie, na podstawie art. 176 § 2 Ppsa skarżący kasacyjnie wnosił o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W ocenie skarżącego kasacyjnie, niezależnie od innych nieprawidłowość i niezgodności z przepisami prawa wielokrotnie opisywanych w toku postępowania, zabudowa jest w sposób oczywisty i bezsporny sprzeczna z MPZP (określającego z jednej strony przeznaczenie terenu, jak również m. in. nieprzekraczalne linie zabudowy), wobec czego jej legalizacja nie jest dopuszczalna. Skarżący w toku postępowania wielokrotnie podkreślał, że boisko nie spełnia podstawowych wymogów dotyczących usytuowania na działce budowlanej (m. in. budowla znajduje się w granicy działki wnioskodawców oraz drogi publicznej, nie zachowano żadnego odstępu od działek sąsiednich, inwestycja nie posiada należytego zabezpieczenia, co więcej teren działki został w wyniku budowy podniesiony o ponad 1 metr w stosunku do działek sąsiednich). Wskazywali również wielokrotnie na sposób w jaki użytkowany jest przedmiotowy obiekt, co powinno zostać poddane szczegółowej i wyczerpującej ocenie przez organy administracji i sąd w kontekście postanowień MPZP i faktu, że znajduje się on na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Boisko graniczy z nieruchomością, na której znajduje się dom mieszkalny skarżącego i jego rodziny. Skarżący, w treści wniesionej skargi, zakwestionował dość ogólnikowe ustalenia organów w tym zakresie, uzasadniając obszernie swoje stanowisko, do czego w żaden sposób nie odniósł się sąd pierwszej instancji, jedynie lakonicznie stwierdzając, że wydane postanowienie jest zgodne z prawem i nie narusza przepisów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano kilka judykatów, które wzmacniać mają argumentację wnoszącej środek odwoławczy strony.
W trakcie rozprawy pełnomocnik skarżącego kasacyjnie popierał skargę kasacyjną, jej zarzuty i wnioski. Pełnomocnik uczestnika (inwestora) wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej wywodząc, że do spornego obiektu nie powinno się stosować przepisów budowlanych wedle brzmienia sprzed 2018 r. Podnosił, że w sprawie zostało złożone zaświadczenie Burmistrza [...] o zgodności obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 1634) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa 2010, nr 1, poz. 1).
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.
A. Przywołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 Ppsa nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem są to przepisy o charakterze ogólnym i wynikowym. Pierwszy z nich określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na postanowienie, skoro w tej sprawie skargę na taki akt oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uwzględniono jej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy, którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie. Przepisu powyższego sąd wojewódzki nie stosował, oddalając wszak skargę na podstawie art. 151 Ppsa.
B. Sformułowany w jednej z podstaw kasacyjnych zarzut naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 8 i art. 77 K.p.a. nie poddaje się kontroli. Autor skargi kasacyjnej nie zwrócił uwagi, że zarówno art. 8, jak i art. 77 K.p.a. stanowią przykład rozbudowanej regulacji normatywnej, dzieląc się na kilka paragrafów, sama zaś skarga kasacyjna dodatkowo nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia dla tak skonstruowanej i o wskazanym zakresie podstawy kasacyjnej (w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 77 K.p.a. – uwaga Sądu), względnie przywołuje treść mającego być naruszonym przepisu w brzmieniu nie obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonego postanowienia (w odniesieniu do art. 8 K.p.a. – uwaga Sądu). W judykaturze zgodnie podkreśla się, że w odniesieniu do regulacji, która nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371; 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; 17 maja 2019 r., II OSK 1665/17; 22 marca 2022 r., II OSK 946/21; 5 lipca 2022 r., II OSK 2723/21; CBOSA.nsa.gov.pl). Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjnej w powyżej wskazanym zakresie nie pozwala Sądowi Naczelnemu na ustosunkowanie się do tak skonstruowanej podstawy kasacyjnej.
C. Zarzuty naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 11 K.p.a. oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 80 w zw. z art. 124 § 2 K.p.a. podlegają łącznemu rozpoznaniu albowiem pozostają ze sobą w związku.
Przedmiotem skarg było postanowienie ŁWINB wydane na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., tj. uchylające postanowienie PINB w [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej i przekazujące sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Trafnie sąd pierwszej instancji ocenił, że słuszne było uchylenie postanowienia organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, skoro w sprawie nie została jednoznacznie ustalona zasadnicza okoliczność, a mianowicie czy usytuowanie spornego obiekt – samowolnie wybudowanego boiska sportowego – odpowiada warunkom określonym w przepisach techniczno-budowlanych ujętych w rozp. MI 2002. Trafnie sąd pierwszej instancji ocenił, iż organ wojewódzki z kolei słusznie uznał, że doszło w postępowaniu przed PINB w [...] do naruszenia przepisów art. 7 i 77 § 1 K.p.a., skoro nie ustalił organ powiatowy odległości spornego obiektu od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, jak również od linii rozgraniczających ulicę oraz miejsc gromadzenia odpadów. Tym samym prawidłowo sąd pierwszej instancji podzielił ocenę organu wojewódzkiego, że zgromadzony przez organ powiatowy materiał aktowy nie daje jednoznacznej i klarownej odpowiedzi, czy w realiach rozpatrywanej sprawy spełnione zostały wszystkie przesłanki umożliwiające jego legalizację, czy też legalizacja samowolnie pobudowanego boiska nie jest prawnie dopuszczalna.
D. Zarzuty naruszenia przepisów art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 Ppsa podlegają łącznemu rozpoznaniu, albowiem pozostają ze sobą w związku. W obu podstawach kasacyjnych podważa się uzasadnienie zaskarżonego wyroku, uznając je za niedostateczne, brak ustosunkowania się do niektórych zarzutów skargi odnośnie zgodności inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowe boisko, a także zarzutów dot. nieprawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i de facto ich sprzeczności z wcześniej wydanym postanowieniem tego samego organu nr 245/2019 z 11 grudnia 2019 r. Tak rozumiane podstawy kasacyjne w ocenie Sądu w tym składzie w realiach przedmiotowej sprawy nie prowadzą do wniosku o skuteczności skargi kasacyjnej w aspekcie art. 173 pkt 2 Ppsa.
E. Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisu art. 134 § 1 Ppsa, skoro nie wykroczył poza granice przedmiotowej sprawy. Nie jest także skuteczny zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, z którego wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonego postanowienia. Stwierdzić przy tym trzeba, że zawarty w art. 141 § 4 Ppsa wymóg dotyczący zwięzłego przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze nie nakłada na sąd obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich wymienionych w skardze zarzutów, a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy.
F. Niesporne jest, że skarżący w swym zażaleniu na postanowienie organu I instancji domagał się jego uchylenia, podnosząc – obok sprzeczności inwestycji z ustaleniami MPZP – naruszanie przezeń przepisów techniczno-budowlanych. Brak ustaleń w tej drugiej kwestii stanowił o istocie postanowienia kasatoryjnego organu II instancji, co zostało zaakceptowane przez sąd wojewódzki. Brak dokonania niezbędnych ustaleń przez organ powiatowy uzasadniał wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.
G. Kwestia sprzeczności zaskarżonego postanowienia z wcześniej wydanym postanowieniem ŁWINB z 11 grudnia 2019 r. nie zostało należycie wyłuszczona, aby Sąd Naczelny mógł ją rozważyć. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika wszak, że to postanowienie organu wojewódzkiego uchylało postanowienie PINB w [...] i umarzało postępowanie objęte jego rozstrzygnięciem, uznając iż dotyczy ono już kwestii rozstrzygniętych innym ostatecznym postanowieniem organu nadzoru. Przedmiotowe postanowienie ŁWINB miało zatem charakter rozstrzygnięcia formalnego.
H. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu w myśl art. 184 Ppsa.