II OSK 1127/24

II OSK 1127/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Małgorzata Masternak - Kubiak
Marta Laskowska - Pietrzak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Wr 507/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2023-12-19
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 418
art. 61, art. 62 ust. 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. C. i A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 507/23 w sprawie ze skargi D. C. i A. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] lipca 2023 r., nr [...] w przedmiocie nakazu przeprowadzenia kontroli stanu technicznego budynku i przydatności od użytkowania, estetyki obiektu oraz jego otoczenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2023 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 507/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, oddalił skargę D. C.
i A. C. (skarżące) na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2023 r., nr [...], dotyczącą nakazu prowadzenia kontroli stanu technicznego budynku i przydatności do użytkowania, estetyki obiektu oraz jego otoczenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca D. C. posiadająca uprawnienia profesjonalnego pełnomocnika działająca
w imieniu własnym oraz A. C. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarżący na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.), w całości zaskarżyli wyrok sądu pierwszej instancji
i zarzucili:
- naruszenie przepisów postępowania, albowiem uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. i nieskontrolowanie zaskarżonej decyzji poza granice zakreślone w skardze; naruszenie powyższych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego przez Sąd miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd nie powinien oddalać skargi, a powinien uchylić
w całości zaskarżoną decyzję, w szczególności z uwagi na naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania, w tym art. 7, 8,10,77,107 § 3 k.p.a.;
- naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego i pominięcie okoliczności ustanowienia odrębnej własności lokali nie na podstawie ustawy o własności lokali, w tym procedowanie w oparciu o dokumenty złożone do [...] katastru miejskiego we [...] oraz pominięcie okoliczności funkcjonowania wspólnoty mieszkaniowej
z mocy prawa, pominięcie okoliczności nadania nr REGON Wspólnocie Mieszkaniowej przy ulicy [...] we [...], co spowodowało błędne określenie strony postępowania;
- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1, art. 62 ust. 1 lit. c i art. 62 ust. 1 pkt 2 oraz art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 6 ustawy o własności lokali, poprzez ich nieprawidłową interpretację i przyjęcie, że adresatem decyzji są właściciele lokali mieszkalnych w danym budynku, w którym ustanowiona jest wspólnota mieszkaniowa, gdy w takiej sytuacji z uwagi na podmiotowość wspólnoty mieszkaniowej winna być ona adresatem obowiązków;
- art. 62 k.p.a. poprzez zaakceptowanie tzw. decyzji zbiorczej, w sytuacji, gdy w stosunku do kilku podmiotów decyzja może być wydana tylko wtedy, gdy prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej, a dzierżenie budynków gospodarczych (przez właścicieli m. 3) wbrew woli innych uczestników postępowania, odróżnia stan faktyczny uczestników postępowania zasadniczo, a wręcz biegunowo;
- art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez skierowanie postanowienia do osób nie będących stroną postępowania, a to z uwagi na treść art. 6,17,19 i 21 ustawy
o własności lokali uznających podmiotowość prawną wspólnoty mieszkaniowej;
- art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez wydanie decyzji o charakterze niewykonalnym, a) ponieważ jej adresaci nie są uprawnieni samodzielnie do podejmowania działań mających za przedmiot części wspólne nieruchomości, albowiem ta sfera jest zastrzeżona dla władztwa wspólnoty mieszkaniowej, b) ponieważ jej adresaci nie są uprawnieni do podejmowania działań mających za przedmiot sąsiednie lokale albowiem ta sfera jest zastrzeżona dla wyłącznego władztwa właściciela odrębnego lokalu oraz c) ponieważ w decyzji nie określono, które obowiązki ma wykonać Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...],
a które właściciel wyodrębnionego lokalu, a które wspólnie, a zwłaszcza w związku
z normą prawną wynikającą z art. 17 ustawy o własności lokali, zawierającą ograniczenie odpowiedzialności członka wspólnoty za zobowiązania dotyczące nieruchomości wspólnej do tzw. odpowiedzialności subsydiarnej;
- art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 13 § 1 k.k. w zw. z art. 286 § 1 k.k. w zw. z art. 294 § 1 k.k. w zbiegu z art. 271 k.k., 272 k.k. i 273 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k.
i art. 12 k.k. albowiem wydanie decyzji już wywołało czyn zagrożony karą, tj. sporządzono opinię techniczną, w której wskazano, że adresat decyzji jest przedstawicielem właściciela obiektu, co nie jest zgodne z prawdą i narusza prawa innych współwłaścicieli;
- art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego:
- art. 6,17,19 i 21 ustawy o własności lokali, poprzez ich niewłaściwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, że podmiotowość prawna wspólnoty, a właściwie "sprawczość" prawna istnieje tylko wyłącznie w wypadku powołania organu zarządu aktem notarialnym;
- art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, poprzez stwierdzenie, że bez ustanowienia zarządu wspólnota nie funkcjonuje;
- art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali, poprzez jego niezastosowanie, polegające na uznaniu, iż właściciele lokali wchodzących w skład danej wspólnoty mieszkaniowej są współwłaścicielami budynku mieszkalnego podczas, gdy przysługuje im jedynie udział w częściach wspólnych nieruchomości, a sprawa dotyczy budynku gospodarczego, który stanowi części składowe dwóch lokali;
- art. 33 (1) k.c. i stosowanych odpowiednio art. 35 k.c., 38-39 k.c., 41-42 k.c., 42 (1) k.c., 43 k.c., poprzez wskazanie, że brak zarządu jest przeszkodą do funkcjonowania wspólnoty mieszkaniowej, podczas nawet jeśli występuje to nie jest to przeszkoda nieusuwalna;
- art. 3 pkt 11 w zw. z art. 61 ustawy Prawo budowlane, bowiem tylko prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane daje uprawnienia na tyle szerokie, by móc nałożyć obowiązki przekraczające zakres czynności zwykłego zarządu;
- art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 28 maja 1957r. o sprzedaży domów mieszkalnych
i działek budowlanych (Dz. U. Nr 31, poz. 132) i art. 12 ust. 1 i ust. 2 i nast. ustawy
z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz .U. Nr 31, poz. 159), w związku z art. 3 k.c., w zakresie w jakim nie uwzględnia tych przepisów przy ocenie stanu prawnego nieruchomości;
- art. 24 ust. 2b pkt 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w zakresie w jakim nie uwzględniono, że stan ewidencji gruntów i lokali wynikał ze zmian naniesionych w drodze czynności materialno-technicznej, podczas gdy zmiana takiej dokumentacji mogła nastąpić jedynie w drodze decyzji administracyjnej;
- art. 1 ust. 1 i 2 w zw. z art 2 i 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, albowiem w księgach wieczystych ujawniono już przynależność do lokali 1 i 2, natomiast lokal nr 3 nie ma wskazanych przynależności poza obrysem tego lokalu;
- art. 133 § 1 i art. 135 § 2 k.c., k.c. w brzmieniu z dnia 7 stycznia 1966 r. i art. 2 ust. 4 w zw. z art. 3 ust. 7 ustawy o własności lokali w zakresie w jakim należy odróżnić przynależności do lokalu w poprzednim brzmieniu k.c., od pomieszczeń przynależnych w rozumieniu dzisiejszej ustawy o własności lokali;
- art. 626 (7) § 1 i art. 626 (7) k.p.c. § 2 zd. 1 k.p.c. albowiem bieżący wniosek o wpis sprostowania (w tym sprostowanie błędu migracji) powinien być w dniu wpływu do sądu zarejestrowany niezwłocznie w dzienniku ksiąg wieczystych
i opatrzony kolejnym numerem, a niezwłocznie po zarejestrowaniu tego wniosku
w dzienniku ksiąg wieczystych powinna w odpowiednim dziale księgi wieczystej zostać umieszczona o nim informacja, jako wzmianka o wniosku, natomiast mimo wniosku z dnia 5-12-2023 r. wzmianki o wniosku nie były umieszczone.
W oparciu o wyżej wskazane podstawy skargi kasacyjnej wniesiono
o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności przypomnienia wymaga, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy
z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi są zaś wyznaczone przez jej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku, ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Ponadto zarzuty kasacyjne powinny zawierać uzasadnienie,
a w przypadku zarzutów naruszenia przepisów procesowych także wskazanie, jaki wpływ na wynik sprawy miało zarzucane uchybienie procesowe.
Uwzględniając zatem powyższe uwagi i odnosząc je do treści skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżące Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż sformułowane zarzuty, a także ich uzasadnienie, nie odnoszą się do istoty problemu stanowiącego przedmiot rozpoznawanej w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym sprawy.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że mimo wielości i złożoności podniesionych zarzutów, część z niech – wskazujących na naruszenie przepisów prawa materialnego – dotyczy okoliczności, które nie były przedmiotem oceny przez sąd I instancji, a tym samym nie może być skutecznie podnoszona w postępowaniu kasacyjnym, np. naruszenie przepisów k.c. i k.p.c. w odniesieniu do wpisów
w księdze wieczystej, naruszenie przepisów ustawy o gospodarce terenami
w miastach i osiedlach, ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne czy też przepisów ustawy Kodeks karny.
Podstawę materialnoprawną nałożenia m.in. na skarżące obowiązku przedłożenia stosownej ekspertyzy stanu technicznego budynku gospodarczego położonego przy ul. [...] we [...] stanowił art. 62 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem, w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, organ nadzoru budowlanego nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1,
a także może żądać od właściciela obiektu przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Nie budzi wątpliwości, że odpowiedni nakaz
w rzeczonym zakresie musi być skierowany do podmiotu określonego w art. 61 ustawy Prawo budowlane, tj. właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, który zobowiązany jest utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2; a także zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska (por. A.Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany).
Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 737 z późn. zm.), nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Stosownie do treści art. 14 pkt 1 ww. ustawy, na koszty zarządu nieruchomością wspólną składają się w szczególności wydatki na remonty i bieżącą konserwację.
U podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia, a przede wszystkim u podstaw skierowania powyższego obowiązku do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości legły argumenty wskazane na stronie 3 uzasadnienia decyzji organu I instancji, że nieruchomość przy ul. [...] we [...] zgodnie z wydrukiem z rejestru gruntów Katastru Miejskiego [...] (w aktach sprawy) - stanowi współwłasność osób, do których skierowano nakaz. Wszyscy współwłaściciele nieruchomości gruntowej są jednocześnie współwłaścicielami budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego znajdującego się na tym gruncie i odpowiadają solidarnie za utrzymanie tych obiektów. Potwierdza to także księga wieczysta nieruchomości, zgodnie z którą w skład tej nieruchomości wchodzi budynek przeznaczony na cele mieszkalne oraz zabudowania gospodarcze (wydruk z księgi w aktach sprawy). Nie wynika również z ksiąg wieczystych lokali mieszkalnych nr 1 i 2, aby budynek gospodarczy przynależał do tych lokali. W księgach tych wpisano "przynależności", bez sprecyzowania, skonkretyzowania o jakie przynależności chodzi. Również
w księdze wieczystej lokalu nr 3 wpisano komórki i wnękę, bez sprecyzowania. Nie ma dowodów świadczących o tym, że budynek gospodarczy przynależy do lokalu nr 1 i 2. Strony nie przedłożyły żadnych dowodów na potwierdzenie takiej okoliczności.
Z posiadanych dokumentów nie wynika również aby doszło do zniesienia współwłasności budynku gospodarczego.
W tym stanie rzeczy wskazać należy, że w przypadku, gdy obiekt budowlany jest przedmiotem współwłasności, zaś obowiązek dostarczenia wymaganej przepisem art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane oceny stanu technicznego dotyczy części wspólnej nieruchomości, wówczas ciąży on na wszystkich współwłaścicielach niepodzielnie. Istotą współwłasności tej samej rzeczy jest bowiem to, że przysługuje ona niepodzielnie kilku osobom (art. 195 k.c.). Każdy ze współwłaścicieli jest obowiązany do współdziałania w zarządzie rzeczą wspólną (art. 200 k.c.). Jednocześnie nawet dokonanie przez współwłaścicieli podziału nieruchomości do wyłącznego korzystania (quoad usum), nie zwalnia żadnego ze współwłaścicieli
z odpowiedzialności za całość nieruchomości, w tym za należyty stan techniczny obiektu budowlanego jako całości. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej rozważania, Sąd w pełni podziela stanowisko wielokrotnie wyrażane w orzecznictwie sądowym, że "(...) z przepisów Kodeksu cywilnego (art. 199-209) wynika, iż zarządcami nieruchomości są wszyscy jej współwłaściciele. Decyzja nakazująca usunięcie stwierdzonych uchybień może być skierowana do wszystkich współwłaścicieli" (np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1647/08, z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1250/19).
W konsekwencji powyższych rozważań nieusprawiedliwione są zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do wykazania nieprawidłowości określenia adresata obowiązku wynikającego z art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.
Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skardze kasacyjnej nie został również naruszony art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedmiotem oceny Sądu były działania organów nadzoru budowlanego jedynie
w zakresie nakazu przeprowadzenia kontroli budynku gospodarczego w określonym w decyzji zakresie, nie zaś rozstrzyganie sporów cywilnych (własnościowych) należących do kognicji sądów powszechnych.
Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku skarżącej kasacyjnie
z dnia 27 kwietnia 2025 r. o zawieszenie postępowania uznając, że ewentualne merytoryczne powiązanie rozpoznawanej sprawy, jak i innych spraw, nie oznacza automatycznie zasadności wniosku o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten powinien mieć zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy sąd orzekający nie jest władny samodzielnie rozstrzygnąć zagadnienia wstępnego, jakie wyłoniło się lub powstało w toku postępowania sądowego. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi być istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego oraz powinno mieć bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.
Mając powyższe na uwadze i będąc związanym zarzutami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę tę oddalił.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżące kasacyjnie zrzekły się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia.