II OSK 1126/20

II OSK 1126/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-06-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Jan Szuma /sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Gd 488/19 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2019-12-11
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c, art. 183 § 1, art. 183 § 2 pkt 1-6, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1117
art. 2 ust. 3
Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2095
art. 15zzs(4) ust. 3
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
M.P. 2018 poz 1007 § 4 ust. 4, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1
Uchwała Nr 140 Rady Ministrów  z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i  w domu" na lata 2019-2023
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 488/19 w sprawie ze skargi E.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 23 maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2019 r., II SA/Gd 488/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (zwanego dalej "Kolegium") z dnia [...] maja 2019 r., [...], którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza [...] (zwanego dalej "Burmistrzem") z dnia [...] grudnia 2018 r., [...] o ustaleniu na rzecz I. B. i J. B. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego na działce [...] w [...], gmina [...].
Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach.
Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017 r. I. B. i J. B. zwrócili się do Burmistrza o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. W charakterystyce przedsięwzięcia opisali je jako budynek usługowy (dom weselny lub pensjonat) z pokojami na wynajem, o powierzchni zabudowy do 250 m2, wysokości do 12 m oraz dachu: dwu- lub wielospadowym o kącie nachylenia 25-45 stopni. Powierzchnia zabudowy wraz z dojazdami i parkingami została określona na poziomie 1.795 m2. Do wniosku dołączono kopię mapy do celów informacyjnych w skali 1:1000, przedstawienie projektu budynku oraz projekt działki do wydzielenia wraz z naniesieniem planowanych do budowy budynku i dróg wewnętrznych, informację od gestorów sieci: energii elektrycznej i wodno-kanalizacyjnej.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. Burmistrz ustalił warunki zabudowy. Funkcję zabudowy określił jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa, nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczył w odległości 6 m od linii rozgraniczającej drogi publicznej gminnej (działka [...]), wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki określił na nie więcej niż 0,02, udział terenu biologicznie czynnego – na nie mniej niż 70 %. Szerokość elewacji frontowej nowej zabudowy, określonej względem linii A-B, wyznaczono na załączniku graficznym na poziomie 14 m z tolerancją do 20 %, a wysokość zabudowy – na poziomie nie więcej niż 12 m. Geometrię dachu, dla głównych połaci dachu budynku usługowego – ustalono jako dach symetryczny, dwuspadowy, o kącie nachylenia 25-45 stopni, natomiast kierunek głównej kalenicy prostopadły do wyznaczonej na załączniku graficznym linii A-B. Podstawą przyjętych parametrów była przeprowadzona przez organ analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu objętego wnioskiem i terenów sąsiednich.
Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2019 r. Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania E. K., A. K., K. B., M. B., D. K., M. B. i B. B. utrzymało decyzję Burmistrza w mocy.
Skargę na powyższą decyzję wniosła E. K. domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd wyjaśnił, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w braku planu), jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na datę decyzji jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm., dalej "u.p.z.p."). Podkreślił, że osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co prawda, musi to uczynić zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które – co do zasady - należy wykładać na korzyść uprawnień inwestora. Jednocześnie zwrócił uwagę, że konstrukcja art. 61 ust. 1 u.p.z.p., stanowiącego materialnoprawną podstawę analizowanej decyzji, jest tego rodzaju, że w sytuacji, gdy inwestor spełnia warunki określone w przepisach prawa, nie ma jest podstaw do rozstrzygnięcia odmownego (jest to decyzja związana).
Dalej Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy urbanistycznej przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 64, poz. 1588, dalej "r.MI".). Analiza ta, obejmująca zbadanie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonania kontroli prawidłowości działań organów administracji w takim postępowaniu.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji ustalenia organu w toku postępowania administracyjnego zostały poczynione prawidłowo oraz w sposób, który uwzględnia przepisy prawa, a przede wszystkim wymagania ładu przestrzennego i specyfikę działki inwestycyjnej. W odniesieniu do określenia obszaru analizowanego Sąd przypomniał, że jego granice wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Wyznaczenie przez organ obszaru analizowanego o szerokości 222 m (szerokość frontu działki inwestycyjnej, która przylega bezpośrednio do drogi, z której odbywać się będzie wjazd ma szerokość 74 m) jest zgodne z przepisami i umożliwia określenie charakterystycznych dla danego terenu funkcji i sposobu zagospodarowania. Obszar o takiej wielkości jest odpowiedni i odpowiada przepisom prawa. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że w tak wyznaczonym obszarze analizowanym organ stwierdził istnienie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej (na działce [...]). Przypomniał, że również na działce inwestycyjnej znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Sąd zwrócił jednocześnie uwagę, że działka [...]ma duże rozmiary (prawie 3 ha) i wyróżnia się w obszarze analizowanym, a ponadto charakteryzuje się nieregularnym kształtem i specyficznym dostępem do drogi publicznej (w trzech miejscach). Sąd wywodził dalej, że na terenie objętym zamierzeniem planowana jest realizacja budynku usługowego – domu weselnego – pensjonatu. Z zestawienia rodzaju zabudowy, stwierdzonej w obszarze analizowanym i planowanej przez inwestora, nie można było więc wyprowadzić wniosku o sprzeczności planowanej zabudowy usługowej z funkcją zastaną na obszarze analizowanym. Spełniona została przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli zasada dobrego sąsiedztwa, mająca na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Sąd przyznał, że planowana zabudowa usługowa nie wpisuje się w dominującą funkcję otoczenia, to jednak nie pozostaje w sprzeczności z funkcją, która ma swój w nim utrwalony wzorzec, bowiem na tym terenie występuje. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Zdaniem Sądu pierwszej instancji trudno stwierdzić kolizję pomiędzy funkcją mieszkaniową a funkcją usługową, polegającą na prowadzeniu usług hotelarskich (pensjonat, dom weselny). Sąd podzielił również stanowisko Kolegium, że w ramach identyfikacji funkcji usługowej nie istnieje konieczność analizy korelacji zastanej funkcji usługowej (zakład kamieniarski) z planowaną funkcją usługową. Istotne jest, że na analizowanym terenie istnieje wzorzec dla planowanej funkcji usługowej, a wbrew stanowisku skarżącej, lektura akt nie potwierdza, by istniał konflikt pomiędzy funkcją objętą zamierzeniem inwestycyjnym a zastaną funkcją mieszkaniową i usługową.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że ustalenie niektórych parametrów zabudowy na poziomie przekraczającym średnie wartości w obszarze analizowanym znajduje odzwierciedlenie w wynikach analizy, jak również uzasadnienie w indywidualnej charakterystyce nieruchomości, która w przeciwieństwie do innych nieruchomości w obszarze analizowanym jest bardzo duża (prawie 3 ha), a ponadto posiada nieregularny kształt. To właśnie ze względu na specyficzny kształt działki inwestycyjnej i jej rozmiary w połączeniu z równie specyficznym połączeniem z drogą publiczną (w trzech miejscach) i brak wyraźnie wykształconej linii zabudowy w obszarze analizowanym ustalono linię zabudowy w nietypowy sposób - odzwierciedlony na załączniku graficznym do decyzji. Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się w tych ustaleniach błędu, tym bardziej, że są one wynikiem analizy popartej specjalistyczną wiedzą osoby sporządzającej analizę. Trudno, zdaniem Sądu pierwszej instancji uznać, że budynek wyższy o 1 m od budynków znajdujących się w obszarze analizowanym na znacznie mniejszych działkach narusza wymagania ładu przestrzennego. Podobnie rzecz się ma w odniesieniu do szerokości elewacji frontowej. Wbrew twierdzeniom skarżącej, organ ustalając parametry planowanej zabudowy ma obowiązek je dostosować do parametrów w całym obszarze analizowanym, a nie tylko zbliżonych do terenu zainwestowanego (obiektów sąsiadujących).
Wojewódzki Sąd Administracyjny podsumował, że zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy potwierdza spełnienie przez inwestora wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wskazał, że uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej budowy i nie wymaga on uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Wymagania, określone w przytaczanych przepisach i niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy, zostały w sprawie spełnione. Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie uchybień mogących stanowić podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy. Przypomniał, odwołując się do regulacji art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., że nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.
Skargę kasacyjną wniosła E. K. zarzucając naruszenie:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 4, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 r.MI poprzez ich błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że:
– kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p., umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej, to jest mieszkaniowej, o zagospodarowanie polegające na prowadzeniu usług hotelarskich (pensjonat, dom weselny), jak również że brak jest potrzeby analizy korelacji zastanej funkcji usługowej (zakład kamieniarski) z planowaną funkcją usługową,
– ustalenie niektórych parametrów zabudowy na poziomie przekraczającym średnie wartości w obszarze analizowanym (szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej kalenicy) oraz linia zabudowy znajdują odzwierciedlenie w wynikach analizy, jak również uzasadnienie w indywidualnej charakterystyce nieruchomości;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie i oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Kolegium art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 4, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 r.MI.
Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Zwróciła się także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
W motywach skargi kasacyjnej E. K. eksponowała kwestię nie spełnienia przez projektowaną inwestycję wymogu kontynuacji funkcji dla nowej zabudowy określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W jej ocenie błędnie przyjęto w zaskarżonym w wyroku, że budynek usługowy na działce [...], stanowiący zakład kamieniarski, może stanowić odniesienie dla zabudowy usługowej na cele hotelarskie (pensjonat, dom weselny). Skarżąca przywołała przy tym orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym kwestionowano możliwość dopuszczenia na określonym obszarze danego rodzaju usług uciążliwych pomimo występowania w obszarze analizowanym usług w ogólności. Zaznaczyła także, że nie przesądzono w toku postępowania, jakiego rodzaju usługi inwestorzy będą na swojej działce wprowadzać (w ocenie E. K. plany obejmują budowę całego kompleksu rozrywkowo-turystycznego, w którym będą świadczone usługi związane z organizacją imprez). Zdaniem skarżącej projektowany sposób zabudowy nie może być więc uznany za korespondujący z zabudową istniejącą w postaci zakładu kamieniarskiego, a nadto nie koreluje z zastaną dominującą funkcją mieszkaniową otoczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej E. K. zwraca uwagę na kwestię, którą można przedstawić w formie pytania: czy w ustalonych okolicznościach sprawy kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p., umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej, to jest dominującej mieszkaniowej i częściowo usługowej, o zagospodarowanie uzupełniające polegające na prowadzeniu usług hotelarskich (pensjonat, dom weselny)?
Spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Stosuje się wówczas ustanowione przez ustawodawcę zobiektywizowane zasady wyznaczenia obszaru analizowanego oraz standardy decydujące o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. Od wielu już lat w doktrynie i judykaturze zgodnie przyjmuje się, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą zabudową o określonych funkcjach (Z. Niewiadomski /red./, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd. 11, Warszawa 2019, wyd. el., komentarz do art. 61), Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r., II OSK 58/07 (orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że wyrażenie "kontynuacja funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" należy ujmować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela lub inwestora po to, by mogła być zachowana wynikająca z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy.
W niniejszej sprawie sporządzono analizę urbanistyczną, która zawiera prawidłowo określony obszar analizowany, a także zestawienie rodzajów zabudowy, stwierdzonej w obszarze analizowanym i planowanej przez inwestora. Z ustaleń analizy urbanistycznej wynika, że w obszarze analizowanym znajduje się jeden budynek usługowy na działce [...] - zakład kamieniarki. Na pozostałych działkach występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Zdaniem Sądu pierwszej instancji planowana przez inwestorów zabudowa usługowa wprawdzie nie wpisuje się w dominującą funkcję na analizowanym terenie, jednocześnie jednak nie stoi w sprzeczności w odniesieniu do funkcji, która ma swój w nim utrwalony wzorzec.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest trafne w okolicznościach niniejszej sprawy. Jakkolwiek Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje ze zrozumieniem argumenty skarżącej E. K. , która kwestionuje zaskarżoną decyzję z obawy przed uciążliwościami planowanej zabudowy na działce sąsiedniej, to jednak nie znajduje podstaw, aby w danym przypadku wywieść z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. regułę przeciwną wolności zabudowy i potraktować zabudowę projektowaną przez Irenę Byczkowską i J. B. za sprzeczną z zabudową zastaną w otoczeniu inwestycji. Orzeczenia sądów administracyjnych, które przywołano w skardze kasacyjnej na poparcie tezy, że nie każda projektowana zabudowa usługowa odpowiada dowolnej zabudowie zastanej, dotyczyły sytuacji wyjątkowych. W cytowanym w skardze kasacyjnej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 października 2014 r., IV SA/Po 496/14 opowiedziano się przykładowo przeciwko możliwości lokalizacji zabudowy usługowej - rozrywkowej w otoczeniu zabudowy o dominującej funkcji mieszkaniowej. Dotyczyło to jednak stosunkowo dużego lokalu rozrywkowego w bezpośrednim sąsiedztwie gęstej i już wykształconej śródmiejskiej zabudowy wielorodzinnej, w kwartale rekreacyjnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego otoczenie funkcjonalne inwestycji, której dotyczy niniejsza sprawa, nie ma takiego charakteru. Okolice miejscowości [...], gdzie znajduje się działka [...], to miejsce kształtowania się zabudowy w otoczeniu Jeziora [...]. Jak wynika z map, w tym mapy stanowiącej załącznik graficzny do analizy urbanistycznej, w otoczeniu inwestycji istnieje grupa rozproszonych zabudowań mieszkalnych wzdłuż ulicy Rybackiej oraz nieruchomość usługowa – zakład kamieniarski. W takim otoczeniu inwestorzy wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla budynku usługowego stanowiącego dom weselny lub pensjonat o powierzchni zabudowy 250 m2. Budynek ma zostać zlokalizowany na bardzo dużej działce – o powierzchni bliskiej 3 ha. Naczelny Sąd Administracyjny mając świadomość, że zaplanowane przez inwestorów przeznaczenie zabudowy może wiązać się z pewnymi uciążliwościami, nie znalazł jednak podstaw do stwierdzenia, że w danym przypadku mam do czynienia ze sprzecznością projektowanej funkcji z otoczeniem, która miałaby tak jaskrawy charakter, iż nakazywałaby ograniczenie wolności zabudowy, która jest zasadą wynikającą z ustawy i w której świetle przede wszystkim należy rozpatrywać sporne przypadki.
Dla uniknięcia wątpliwości należy pamiętać, że zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (na przykład budownictwa jednorodzinnego), czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2011 r., II OSK 952/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że zasady dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej i doprowadza do nakazu mechanicznego powielania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wymóg kontynuacji funkcji i wskaźników, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania harmonii (ładu przestrzennego) (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2021 r., II OSK 519/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W tym miejscu można dodać, że decyzja o warunkach zabudowy, której dotyczy niniejsza sprawa, nie koliduje z decyzją z dnia [...] maja 2019 r., SKO [...] , która podlegała kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w nieprawomocnym dotąd wyroku II SA/Gd 487/19, dotyczącego budynku usługowego o powierzchni 150 m2 i 5 domków letniskowych. Druga z wydanych decyzji nie rzutuje na ocenę funkcji projektowanego obiektu. Natomiast gdy chodzi o powierzchnię zabudowy, to należy zaznaczyć, że wedle analizy urbanistycznej (zob. zestawienie na s. 3) średnia powierzchnia zabudowy w otoczeniu działki inwestycyjnej (0,15) jest znacząco wyższa od proponowanej przez inwestora (0,02). Nie było więc a priori podstaw, aby ograniczać zamierzenia inwestora z uwagi relację całkowitej powierzchni działki ewidencyjnej do powierzchni zabudowy. Urbanista dokonał w niniejszej sprawie natomiast innego zabiegu, który w zastanych warunkach jawi się jako racjonalny, mianowicie porównał powierzchnię zabudowy projektowanego budynku usługowego do powierzchni budynku usługowego na działce [...], uznając, że w tym kontekście zaproponowany przez inwestorów wskaźnik powierzchni zabudowy jawi się jako dopuszczalny. Innymi słowy, powierzchnię zabudowy projektowanego obiektu ustalano poprzez porównanie go z innym obiektem, przy czym powierzchnia ta osiąga li tylko niewielki procent powierzchni zabudowy dopuszczonej przepisami i liczonej względem wskaźnika powierzchni działki lub terenu inwestycyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nawet więc zsumowanie powierzchni obu inwestycji, które planują inwestorzy na działce [...] , nie doprowadzi do naruszenia prawa.
Przez pryzmat ładu przestrzennego interpretować należy również konieczność zastosowania § 4 ust. 4, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 r.MI. Choć z rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika zasada uśrednienia parametrów zabudowy, wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które powinno być uzasadnione wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. W rozpatrywanej sprawie specyficzny kształt działki inwestycyjnej i jej rozmiary w połączeniu z równie specyficznym połączeniem z drogą publiczną (w trzech miejscach) i brakiem wyraźnie wykształconej linii zabudowy w obszarze analizowanym wymagały zastosowania nietypowego sposobu do ustalenia linii zabudowy - odzwierciedlonego na załączniku graficznym do decyzji. Zasadne było również określenie wskaźników zabudowy w ramach tak zwanych widełek.
Zakwestionowane w skardze kasacyjnej przepisy r.MI, poza § 4 ust. 4 dotyczącym wyznaczania linii zabudowy opisanej wyżej, dotyczyły szerokości elewacji frontowej (§ 6 ust. 1 r.MI) oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7 ust. 1 r.MI).
Szerokość elewacji frontowej budynku usługowego ustalono w zaskarżonej decyzji na poziomie 14 m, co jest wartością odpowiadającą średniej szerokości elewacji frontowych dla zabudowy z obszaru analizowanego (14,0 m), z normatywną tolerancją do 20 %. Parametr ten odpowiada więc warunkom zawartym w § 6 ust. 1 r.MI.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie naruszono także § 7 ust. 1 r.MI. dotyczącego wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Zgodnie z § 7 ust. 4 r.MI dopuszcza się bowiem wyznaczenie innej wysokości w tym zakresie, jeżeli wynika to z analizy. W analizie urbanistycznej sporządzonej przez uprawnionego urbanistę Filipa Sokołowskiego wskazano, że lokalizacja na dużej działce inwestora budynku usługowego o wysokości elewacji frontowej 12 m, zważywszy na pobliską zabudowę mieszkaniową osiągającą 11 m, nie zaburzy istniejącego ładu przestrzennego.
Uzupełniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że wypowiedzi urbanisty w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, gdy chodzi o pewne, trudniejsze do oceny, elementy układu przestrzennego, nie można bezrefleksyjnie kwestionować. Udziału urbanisty w takim postępowaniu znajduje bowiem umocowanie w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. W świetle tej regulacji przygotowanie projektu decyzji o warunkach zabudowy jest jedną z czynności profesjonalisty, jakim jest zawodowy urbanista lub architekt. Zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1117 z późn. zm.) wykonywanie zawodu urbanisty polega na projektowaniu zagospodarowania przestrzeni w skali regionalnej i lokalnej, zgodnie z wymaganiami ładu przestrzennego, ochrony wartości architektonicznych i krajobrazowych, z wymaganiami ochrony środowiska, racjonalności struktur osadniczych i sieci infrastruktury oraz na edukacji w tym zakresie. Co więcej, urbanista odpowiada za swoje działania dyscyplinarnie i jest obowiązany "przestrzegać przy wykonywaniu czynności zawodowych obowiązujących przepisów oraz zasad wiedzy technicznej lub urbanistycznej" (art. 41 pkt 1 ustawy).
E. K. w skardze kasacyjnej nie podważyła skutecznie decyzji o warunkach zabudowy opartej na rzetelnie przygotowanej i uzasadnionej analizie urbanistycznej. Zarzutu naruszenia (przez pryzmat art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zarówno ocenianego tylko w odniesieniu do funkcji projektowanej zabudowy, jak i powiązanego z przepisami § 4 ust. 4, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 r.MI, dotyczącymi poszczególnych jej parametrów, nie można było więc uwzględnić.
Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.) na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 23 sierpnia 2022 r. (k. 164 akt sądowych).