II OSK 1123/22

II OSK 1123/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-06-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Wojciech Mazur /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 1123/22 - Wyrok NSA z 2025-09-09
II SA/Po 595/21 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-02-02
II SA/Gl 1164/21 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2021-12-06
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 184 w zw. z art. 64e, art. 151a par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. i Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1164/21 w sprawie ze sprzeciwu Z. S. i S. S. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2021 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie usytuowania obiektów budowlanych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 6 grudnia 2021 r. II SA/Gl 1164/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił sprzeciw Z. S. i S. S. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z [...] sierpnia 2021 r. [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie usytuowania obiektów budowlanych.
W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że pismem z [...] maja 2018 r. G. S.A. Oddział w Ś. zwrócił się do PINB w D. (dalej: PINB) z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli w sprawie nieprawidłowego zagospodarowania terenu na działkach nr [...] zlokalizowanych przy ul. T. [...] w D., w związku z nadsypaniem terenu oraz zlokalizowaniem obiektów budowlanych w strefie kontrolowanej gazociągów wysokiego ciśnienia DN 500 PN 6,3 MPa T. I oraz DN 500 PN 6,3 MPa T. lI. Strefa kontrolowana dla gazociągu DN 500 PN 6,3 MPa nitka I zgodnie z projektem technicznym wynosi 30 m (po 15 m od osi gazociągu z każdej strony), natomiast strefa kontrolowana dla gazociągu DN 500 PN 6,3 MPa nitka II jest zgodna z rozporządzeniem Ministra Gospodarki w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie z dnia 26 kwietnia 2013 r. (Dz. U. poz. 620 z dnia 4 czerwca 2013 r., załącznik nr 2, tabela nr 1) i wynosi dla wolno stojących budynków niemieszkalnych 50 m (po 25 m od osi gazociągu z każdej strony) oraz dla obiektów zakładów przemysłowych 100 m (po 50 m od osi gazociągu z każdej strony).
Pismem z 18 października 2019 r. organ I instancji poinformował G. o braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego.
Wyrokiem z 23 kwietnia 2020 r., II SAB/Gl 9/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że PINB w D. pozostaje w bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w związku z czym zobowiązał organ I instancji do rozpoznania wniosku G. z [...] maja 2018 r. w terminie miesiąca od dnia doręczenia organowi akt postępowania.
W związku z ww. wyrokiem, w dniu [...] września 2020 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie usytuowania obiektów budowlanych przy ul. T. w D. na działkach nr [...] km 25, z naruszeniem strefy kontrolowanej gazociągów DN 500 PN 6,3 MPa Tworzeń - Tworóg nitka I i II.
W dniu [...] września 2020 r. PINB wydał decyzję umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie ze względu na jego bezprzedmiotowość.
Decyzją z [...] listopada 2020 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (ŚWINB) uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania PINB, stwierdzając, że organ I instancji nie wyjaśnił kluczowych dla sprawy zagadnień, tj. jakie obiekty budowlane istnieją obecnie w strefie kontrolowanej gazociągu usytuowanego na posesji przy ul. T. w D. WINB nakazał dokonać oceny wpływu tych obiektów na bezpieczną eksploatację gazociągu, w szczególności badając czy obiekty te mogą spowodować uszkodzenie gazociągu lub mieć inny negatywny wpływ na jego użytkowanie i funkcjonowanie, a także powinien ustalić, czy obiekty te podlegały przepisom prawa budowlanego, wymagały formalności prawnych i czy zostały one dopełnione. ŚWINB zalecił także organowi I instancji zająć się wskazaną we wniosku kwestią nadsypania i utwardzenia terenu przedmiotowej nieruchomości, wskazując, że co prawda zgodnie z obowiązującymi przepisami utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej obecnie nie wymaga pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia, jednakże w przedmiotowej sprawie należy rozważyć czy utwardzenie gruntu nie będzie podlegało regulacjom przewidzianym w art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej jako: p.b.
W dniu [...] stycznia 2021 r. organ I instancji przeprowadził kolejne oględziny. Na działkach nr [...], k.m. 25, jak ustalono, znajdują się dwa obiekty: kontener szatniowy (zestaw kontenerowy) o wym. 8 m x 22 m oraz hydrant. Nie stwierdzono innych obiektów budowlanych (np. kontenerów, budynków itp.). W strefach kontrolowanych zaparkowano samochody, koparki, materiały budowlane, złom, zbiorniki plastikowe o poj. V=1000 i itp. Teren działki jest utwardzony tłuczniem, żużlem kruszywem. Inspektorzy PINB nie mogli stwierdzić na jakiej głębokości przebiegają gazociągi.
W trakcie oględzin przeprowadzonych zaś w [...] kwietnia 2021 r. na działkach nr [...] ustalono zaś, iż na działce nr [...] usytuowany jest kontener betonowy o wymiarach 5,0 x 2,5 x 2,2. Wewnątrz kontenera znajdują się przedmioty gospodarcze typu: łopaty, kilofy, wiadra, drabina. Ponadto na obszarze oznaczonym na załączniku nr 1 znajdują się różne materiały takie jak: betonowe płyty, betonowe bariery ochronne typ Jersey, szalunki metalowe do wykonania tych elementów betonowych, hałdy kruszywa, siatki zbrojeniowe, rury stalowe. Teren ten pełni funkcję składowiska materiałów. S. S. oświadczył, że betonowy kontener nie jest trwale związany z gruntem i w zależności od potrzeb jego lokalizacja się zmienia.
W dniu [...] maja 2021 r. został sporządzany protokół służbowy, z którego wynika, że z uwagi na występowanie kilku właścicieli działek objętych wnioskiem G. przedmiotowe postępowanie zostało rozdzielone na 3 odrębne postępowania.
Decyzją z [...] lipca 2021 r. nr [...] PINB, po raz kolejny umorzył postępowanie administracyjne, zaś w wyniku rozpatrzenia odwołania G. S.A. w W., ŚWINB zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2021 r. znak: [...] ponownie uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
W ocenie ŚWINB uchylona decyzja zapadła z naruszeniem art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. Wbrew zaleceniom zawartym w decyzji ŚWINB z [...] listopada 2020 r., powiatowy organ nadzoru budowlanego mając wiedzę, że w strefach kontrolowanych gazociągów znajdują się obiekty budowlane, nie dokonał ich kwalifikacji na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane, a także nie zweryfikował, czy strony dokonały stosownego zgłoszenia bądź też uzyskały pozwolenie na budowę tychże obiektów. Organ nie dokonał również oceny wpływu ww. obiektów na bezpieczną eksploatację gazociągu, w szczególności nie zbadał, czy obiekty te mogą spowodować uszkodzenie gazociągu lub mieć inny negatywny wpływ na jego użytkowanie i funkcjonowanie. Nie przesłuchano także świadków na okoliczność ustalenia dat powstania ww. obiektów, opierając się jedynie na oświadczeniu głównego zainteresowanego S. S. Ponadto PINB nie odniósł się po raz kolejny w jakikolwiek sposób do kwestii utwardzenia i nadsypania terenu na działkach w kontekście art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 p.b.
ŚWINB wskazał, że nie podziela stanowiska organu I instancji odnośnie do obiektu usytuowanego na działkach nr [...], [...], [...], [...] oraz [...] przy ul. T. w D.. Jego zdaniem, zlokalizowany tam kontener szatniowy o wymiarach 8 m x 22 m (176 m2), powinien być uznany za tymczasowy obiekt budowlany, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 5 p.b. ŚWINB stwierdził w związku z tym, że obiekt kontenerowy w aktualnej lokalizacji i kształcie istnieje co najmniej od 2018 r., co wynika zarówno ze szkicu sytuacyjnego załączonego do protokołu kontroli przeprowadzonej przez PINB w dniu [...] listopada 2018 r., załączonej przez G. do pisma z dnia [...] stycznia 2019 r. mapy sytuacyjno-wysokościowej, jak i szkicu sytuacyjnego sporządzonego przez PINB w trakcie kontroli z [...] kwietnia 2019 r. Niezależnie od tego, przyjęcie jakiejkolwiek innej kwalifikacji spornego obiektu, z uwagi na jego powierzchnię zabudowy, tj. 176 m2, obligowałoby i tak inwestorów do uzyskania pozwolenia na budowę. Przy takiej więc kwalifikacji obiektu, tj. jako tymczasowego obiektu budowlanego, w sytuacji, gdy inwestorzy nie dysponują decyzją o pozwoleniu na budowę, zastosowanie znajdą przepisy zawarte w art. 48 p.b. Wedle zaleceń organu odwoławczego, w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji, w przypadku ustalenia, iż strony nie dysponują pozwoleniem na budowę spornego obiektu kontenerowego, obowiązany będzie wszcząć procedurę legalizacyjną przewidzianą w art. 48 Pr. bud., mając na uwadze konieczność zweryfikowania czy obiekt ten jest zgodny z zapisami aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz warunkami techniczno-budowlanymi. ŚWINB podkreślił zarazem, że jakkolwiek z załącznika nr 2 tabeli nr 1 (dotyczącego szerokości stref kontrolowanych dla gazociągów wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia lub dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę) do rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe z dnia 26 kwietnia 2013 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 640) wynika, iż sporny obiekt, z uwagi, że nie podlega pod żadną z wymienionych w tymże załączniku definicji, tj. nie jest wolnostojącym budynkiem niemieszkalnym będącym stodołą, szopą lub garażem, nie narusza strefy kontrolowanej gazociągów DN 500 PN 6,3 MPa T. nitka li II, w zakresie koniecznych do zachowania od nich odległości. Niemniej, zdaniem organu odwoławczego, organ powiatowy w żaden sposób nie zbadał sprawy pod kątem przesłanek z § 10 ust. 2 i 3 ww. rozporządzenia, zgodnie z którymi należy kontrolować wszelkie działania, które mogłyby spowodować uszkodzenie gazociągu lub mieć inny negatywny wpływ na jego użytkowanie i funkcjonowanie. W strefach kontrolowanych nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania. W ponownie prowadzonym postępowaniu zobowiązał PINB do rozważenie tej kwestii.
Kolejną kwestią, którą zdaniem ŚWINB, wymagającą weryfikacji przez organ I instancji jest budowa parkingu na działkach [...] przy ul. T. w D. Organ zauważył, że budowa parkingu przeznaczonego nie tylko dla samochodów osobowych, jak w niniejszej sprawie, nie została zwolniona w myśl art. 29-30 p.b. z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem ŚWINB, organ powiatowy powinien więc ustalić, czy inwestorzy uzyskali stosowne pozwolenie na jego budowę, w przeciwnym bowiem razie PINB zobligowany będzie wszcząć procedurę legalizacyjną w trybie ww. art. 48 p.b. Organ odwoławczy zauważył jednocześnie, iż zgodnie z zapisami zawartymi w ww. załączniku nr 2 do rozporządzenia, dla parkingów dla samochodów obowiązują strefy kontrolowane wynoszące 60 m, a co za tym idzie PINB obowiązany będzie przeprowadzić kolejne oględziny celem określenia dokładnych odległości pomiędzy parkingiem a gazociągami, albowiem odległości te nie wynikają z wcześniej dokonanych czynności kontrolnych.
Jeśli chodzi natomiast o działkę nr [...] przy ul. T. w D. G. i usytuowany na niej kontener betonowy to organ odwoławczy uznał, iż jest to tymczasowy obiekt budowlany. ŚWINB zobligował organ I instancji do ustalenia dokładnej daty, w której obiekt ten został usytuowany w obecnej lokalizacji, a następnie, w zależności od pozyskanych informacji, do ustalenia, czy inwestor dokonał stosowego zgłoszenia bądź czy uzyskał pozwolenie na budowę w celu ustalenia, czy konieczne będzie wdrożenie procedury z art. 48 p.b. lub z art. 49b p.b. Jednocześnie ŚWINB uznał, że choć sporny obiekt nie narusza strefy kontrolowanej gazociągów DN 500 PN 6,3 MPa T. nitka I i II, w zakresie koniecznych do zachowania odległości od nich, to tym niemniej organ powiatowy winien ze szczególną uwagą zbadać czy i w tym przypadku nie doszło do naruszenia treści § 10 ust. 2 i 3 rozporządzenia oraz sprawdzić czy sporny obiekt jest zgodny z zapisami aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Odnośnie do kwestii związanej ze zlokalizowaniem na terenie wszystkich ww. działek materiałów budowlanych, złomu, betonowych płyt i barier itp. oraz utwardzeniem terenu oraz jego podniesieniem w strefie kontrolowanej gazociągu, jak i bezpośrednio na gazociągu, organ odwoławczy stwierdził, że i w tym zakresie sprawa ta nie została wyjaśniona we właściwy sposób w odniesieniu do treści § 10 ust. 2 i 3 ww. rozporządzenia. Zebrany materiał dowodowy nie pozwala w sposób jednoznaczny określić, czy wykonane roboty budowlane na działkach znajdujących się w strefie kontrolowanej nie wpływają negatywnie na odcinki gazociągów DN 500 PN 6,3 MPa T. nitka I i II. Wyjaśnienia nadal wymaga, czy teren bezpośrednio nad gazociągiem został podniesiony oraz utwardzony w sposób mogący utrudniać usuwanie awarii lub powodować niekontrolowaną migrację gazu w gruncie. Za niedopuszczalne, w ocenie ŚWINB, uznać należy twierdzenie organu I instancji jakoby nie było możliwości ustalenia na jaką wysokość dokonano nadsypania terenu. Wystarczające bowiem będzie ustalenie przez organ powiatowy pierwotnej wysokości terenu i aktualnej, a na które to różnice wysokości wskazuje strona w odwołaniu. Reasumując tę cześć rozważań ŚWINB stwierdził, że co prawda zgodnie z obowiązującymi przepisami utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej obecnie nie wymaga pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia, jednakże w przedmiotowej sprawie należy rozważyć czy utwardzenie gruntu, nie będzie podlegało regulacjom przewidzianym wart. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Pr. bud., a co nie zostało wyjaśnione w sposób dostateczny przez organ powiatowy.
W rezultacie ŚWINB stwierdził, że przeprowadzenie postępowania dowodowego wymaga wykonania dodatkowych czynności w celu uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. Konieczne jest uzupełnienie go w powyższym zakresie, m. in. poprzez przeprowadzenie dowodu z oględzin, uzyskanie informacji ze stosownych urzędów oraz instytucji, a także przesłuchanie świadków - z zapewnieniem stronom postępowania czynnego udziału w każdej fazie czynności oraz po zawiadomieniu ich o terminie planowanej czynności, co najmniej na 7 dni przed terminem. Zakres potrzebny do dokładnego zbadania w tej sprawie jest na tyle duży, że dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co uniemożliwia konwalidację decyzji organu I instancji. Dlatego też, organ odwoławczy uznał, że był zobowiązany wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Sprzeciw do decyzji ŚWINB z [...] sierpnia 2021 r. wnieśli Z. S. oraz S. S.. W sprzeciwie z [...] września 2021 r., podnosząc w nim zarzuty naruszenia art. § 1 ust. 1, § 2 pkt 30 oraz § 10 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie poprzez ich pominięcie, a w rezultacie naruszenie:
1/ art. 8 § 1 k.p.a. i art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez nieprawidłową wykładnię i zastosowanie i uznanie, że PINB nie zebrał i nie rozpatrzył materiału dowodowego w sprawie, zaś na organ nadzoru budowlanego ma obowiązek przeprowadzenia kompleksowych ustaleń w sytuacji niesprecyzowania przez operatora systemu gazowego przebiegu instalacji gazowej, granic stref kontrolowanych oraz rzekomego zagrożenia dla eksploatacji gazociągu w związku z zagospodarowaniem terenu,
2/ art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic oceny dowodów i uznanie iż na działkach [...],[...],[...],[...] i [...] przy ul. T. skarżący wybudowali parking w strefie kontrolowanej, jak również że znajdują się w niej stałe składy materiałów i narzędzi, które to ustalenie nie znajduje potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym,
3/ art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji PINB w D.
Zdaniem skarżących, w toku trzyletniego postępowania Spółka G. nie skonkretyzowała rzekomego zagrożenia z przywołaniem konkretnych danych technicznych, technologicznych, organizacyjnych oraz obowiązujących norm, zaś żądania Spółki zmierzają do całkowitego wyłączenia terenu objętego strefą kontrolowaną z użytku, co wypacza cel ustanowienia stref kontrolowanych.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z [...] grudnia 2021 r. oddalającego sprzeciw skarżących, na podstawie art. 152a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przypomniał, że z art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd wskazał, że podzielił stanowisko ŚWINB, iż uchylona decyzja organu I instancji zapadła z naruszeniem art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., gdyż wbrew zaleceniom zawartym w decyzji ŚWINB z [...] listopada 2020 r., znak: [...], PINB po przeprowadzeniu oględzin, mając wiedzę, że w strefach kontrolowanych gazociągów znajdują się obiekty budowlane, nie dokonał kwalifikacji tych obiektów z punktu widzenia przepisów ustawy Prawo budowlane uznając przedwcześnie, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. Zdaniem organu odwoławczego, aprobowanego przez Sąd I instancji, postępowania prowadzone w sprawie zgodnego z prawem usytuowania rzeczonych obiektów nie można było zamknąć formalnym aktem o umorzeniu z powodu bezprzedmiotowości, bowiem przedmiot postępowania w rzeczywistości istniał, o czym świadczą, zdaniem Sądu, następujące okoliczności:
Po pierwsze - według organu I instancji kontener szatniowy, usytuowany na działkach nr [...] przy ul. T. w D. , ma charakter obiektu tymczasowego, natomiast jego parametry (wymiary 8 m x 22 m, pow. 176 m2) oraz data ustawienia mogą wskazywać, że jest to obiekt budowlany wymagający uzyskania pozwolenia na budowę.
Po drugie - podobnie rzecz się ma z parkingiem ulokowanym na ww. działkach. PINB umarzając postępowanie nie dostrzegł, że budowa tego rodzaju parkingu przeznaczonego nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.
Po trzecie - kontener betonowy, zlokalizowany na działce nr [...] prawdopodobnie mógłby zostać uznany za obiekt tymczasowy nie wymagający uzyskania pozwolenia na budowę, jednak wymaga to ustalenia daty, w której został ustawiony w obecnym miejscu.
Kwestie te, zdaniem Sądu zasadnicze dla prowadzonego w sprawie postępowania, wymagały wyjaśnienia przez organ I instancji, decydowały bowiem o jego przedmiocie, a także o prawnobudowlanych konsekwencjach przyjęcia określonych kwalifikacji wskazanych obiektów budowlanych. W szczególności zaś chodzi o ustalenie ich charakteru prawnego i, ewentualne, podjęcie czynności określonych w art. 48 p.b. w przypadku uznania za obiekty budowlane. Obowiązek prowadzenia ustaleń w tym zakresie, co należy podkreślić, wynikał z decyzji ŚWINB z [...] listopada 2020 r. uchylającej decyzję PINB umarzającą postępowanie (kolejną). Organ odwoławczy w uzasadnieniu tej decyzji wyraźnie wskazał na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy co do dwu kwestii: po pierwsze – kwalifikacji prawnej obiektów posadowionych na rzeczonych działkach i po drugie – dokonania, w następstwie takiej kwalifikacji, ustaleń w kwestii zgłoszenia robót budowlanych bądź też uzyskania pozwolenia na budowę. Zalecenia te nie zostały wykonane. Wobec tego, wbrew zarzutom podnoszonym w sprzeciwie, zachodziły podstawy do skasowania decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Dodatkowo Sąd zauważył, że decyzja pierwszoinstancyjna miała charakter formalny, bowiem umarzała postępowanie w sprawie ze względu na brak przedmiotu, a nie dokonano właściwych ustaleń w kwestii przedmiotu postępowania (sprawy), organ odwoławczy nie mógł orzekać merytorycznie nawet po przyjęciu sugerowanej przez niego kwalifikacji obiektów. Orzekałby w innym przedmiocie, aniżeli organ I instancji czym naruszałby zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.).
Sąd I instancji wskazał także, że nie podziela zarzutów podnoszonych w skardze, które w istocie nie dotyczą wskazanych wyżej kwestii związanych z kwalifikacją obiektów usytuowanych na działkach skarżących, ale braku kolizji między usytuowaniem tych obiektów, a strefą kontrolowaną gazociągu.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli S. S. i Z. S., zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przypisanych
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili
1) naruszenie przepisów prawa materialnego: § 2 pkt 30 i § 10 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U.2013.640) poprzez ich niewłaściwą wykładnię i nieuwzględnienie, że ich adresatem w zakresie działań mających na celu zapobieżenie działalności mogącej mieć wpływ na eksploatację gazociągu są przedsiębiorstwa energetyczne, a nadto nieuprawnione przyjęcie, że istnieją kategorie obiektów budowlanych, które nie mogą znajdować się w strefie kontrolowanej,
2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez Sąd I instancji obowiązku rozpoznania sprzeciwu od zaskarżonej decyzji oraz zarzutów objętych sprzeciwem, skutkujące niesłusznym jego oddaleniem w trybie art. 151a p.p.s.a.
- art. 151a § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie sprzeciwu skarżących w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem: art. 8 § 1 k.p.a. i art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez ich nieprawidłową wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że organ I instancji nie wyjaśnił kluczowych dla rozstrzygnięcia zagadnień, albowiem to organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie w przedmiocie naruszenia stref kontrolowanych mimo niesprecyzowania i braku udokumentowania przez przedsiębiorcę energetycznego przebiegu i instalacji gazowej, granic stref kontrolowanych oraz rzekomego zagrożenia dla eksploatacji gazociągu w związku z zagospodarowaniem terenu, ma obowiązek samodzielnego weryfikowania wpływu zagospodarowania nieruchomości na eksploatację gazociągu oraz błędne przyjęcie, że dla przedmiotu postępowania w sprawie o naruszenie strefy kontrolowanej ma znaczenie ustalenie kwalifikacji obiektów budowlanych znajdujących się w strefie kontrolowanej,
- art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że organ niezasadnie umorzył postępowanie w sytuacji, gdy postępowania wyjaśniające nie potwierdziło, aby sposób zagospodarowania nieruchomości Skarżących naruszał strefę kontrolowaną gazociągu DN 500 PN 6,3 MPa T. nitka I i II.
Zdaniem skarżących, Sąd nie odniósł się do podniesionych w sprzeciwie zrzutów dotyczących treści i celów przepisów ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, ograniczając się do stwierdzenia, że nie podziela zarzutów podnoszonych w skardze, które w istocie nie dotyczą wyżej wskazanych kwestii związanych z kwalifikacją obiektów usytuowanych na działkach skarżących, ale braku kolizji między usytuowaniem tych obiektów a strefą kontrolną gazociągu. Sąd I instancji pominął, że przedmiotem postępowania nie było "zbadanie usytuowania rzeczonych obiektów zgodnie z prawem", lecz ustalenie, czy usytuowanie tych obiektów narusza strefę kontrolowaną gazociągu, w związku z czym błędnie, w ślad za ŚWINB wytknął organowi brak ustaleń odnośnie do kwalifikacji obiektów znajdujących się w strefie kontrolowanej z punktu widzenia przepisów ustawy Prawo budowlane. Zdaniem skarżących, z perspektywy przepisów rozporządzenia nie ma znaczenia kwalifikacja obiektów budowlanych posadowionych w strefie kontrolowanej, lecz istotne jest ustalenie, czy i jaki wpływ posadowione obiekty mogą mieć na bezpieczną eksploatację gazociągu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 182 § 2a oraz 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego.
Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do przepisu art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że z art. 64e p.p.s.a. nie sposób wprost wyprowadzić wniosku, jakoby oceniający legalność decyzji kasatoryjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie mógłby wypowiadać się w kontekście obowiązujących w sprawie przepisów prawa materialnego. Jest to tym bardziej możliwe, że z zgodnie z art. 138 § 2a k.p.a. jeżeli organ I instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. W orzecznictwie trafnie wskazuje się, że rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (por. wyroki NSA z 19 stycznia 2021 r., I OSK 2606/20, z 10 sierpnia 2020 r. II OSK 377/21). W sprzeciwie od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. dopuszczalne jest podnoszenie jedynie zarzutów naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego, które mają bezpośredni związek z zastosowaniem przez organ administracji powołanego przepisu (zob. wyrok NSA z 8 grudnia 2021 r. w sprawie II OSK 2564/21).
W rozpoznawanej sprawie kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja kasatoryjna wydana została w odniesieniu do uprawnień organów nadzoru budowlanego wynikających z przepisów prawa materialnego określonych dyspozycjami art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 p.b. z których wynika, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: po pierwsze, w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska (pkt 2), po drugie, w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. Hipoteza przepisu art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. obejmuje zatem przypadki, w której inwestor nie dopuszcza się odstępstw od pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, ale wykonał roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od przepisów, to jest naruszył je tak dalece, że wymaga to ingerencji nadzoru budowlanego. Na gruncie tej sprawy wzorzec kontrolny dla organów stanowiły przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 20213 r. w sprawie warunków, jakim powinny podlegać sieci gazowe i ich usytuowanie. W skardze kasacyjnej skarżący podnoszą zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów § 2 pkt 30 i § 10 ust. 2 i 3 tego rozporządzenia przez ich błędną wykładnię, jednakże zarzuty te Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za nieusprawiedliwione. Błędnej wykładni tych przepisów skarżący kasacyjnie upatrują, po pierwsze, w błędnym uznaniu przez Sąd, że adresatem tych przepisów są przedsiębiorstwa energetyczne. Ze stanowiskiem tym sąd kasacyjny się nie zgadza, podzielając stanowisko wyrażane w tym zakresie w judykaturze, w świetle którego ww. rozporządzenie ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa podczas budowania i użytkowania sieci gazowych, zwłaszcza przeciwdziałanie niebezpieczeństwom łączącym się z transportem gazu ziemnego, które są poważne z uwagi na ogólnie znane właściwości tego surowca, m.in. wybuchowe. W tym sensie formułuje ono zakazy powszechnie obowiązujące, adresowane zarówno do inwestorów czy operatorów sieci gazowych, jak i do wszelkich innych podmiotów, które realizują lub użytkują obiekty w pobliżu sieci gazowej (zob. wyrok NSA z 27 kwietnia 2022 r., II OSK 881/19, w którym sąd kasacyjny częściowo zakwestionował ocenę prawną przyjętą w szeroko cytowanym przez skarżących kasacyjnie wyroku WSA w Białymstoku z 20 grudnia 2018 r., II SA/Bk 540/18). Takiemu rozumieniu adresatów obowiązku § 10 ust. 3 rozporządzenia nie sprzeciwia się treść przepisu § 2 pkt 30 rozporządzenia, określającego definicję strefy kontrolowanej jako obszaru wyznaczonego po obu stronach osi gazociągu, którego linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, w którym przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się transportem gazu ziemnego podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłowe użytkowanie gazociągu. Istotą stref kontrolowanych jest umożliwienie operatorowi sieci gazowej sprawowanie właściwej ochrony należących do niego urządzeń. Obowiązek kontrolny przedsiębiorstwa energetycznego, o którym mowa w § 2 ust. 30 rozporządzenia pokrywa się z obowiązkiem wynikającym z § 10 ust. 2 i ma swoje źródło, m.in., w zakazach ustanowionych w § 10 ust. 3, których adresatami są różne podmioty.
Po drugie, błędnej wykładni tych przepisów skarżący kasacyjnie upatrują także w nieuprawnionym przyjęciu przez Sąd I instancji, że "istnieją kategorie obiektów budowlanych, które nie mogą znajdować się w strefie kontrolowanej". W odniesieniu do tego zarzutu sąd kasacyjny stwierdza, że jeśli jednak zważyć, że przepis § 10 ust. 3 omawianego rozporządzenia stanowi, iż "W strefach kontrolowanych nie należy wznosić obiektów budowlanych", to nie ulega wątpliwości, że ustanawia on zakazy wznoszenia obiektów budowlanych. Zwrot "nie należy" stanowi synonim między innymi takiej formuły jak "nie wolno", ustanawiającej zakaz czynności, których się zabrania i nie dopuszcza czy których nie można wykonywać. Zaakcentować trzeba, że zakaz wynikający z § 10 ust. 3 rozporządzenia dotyczy kilku rodzajów działań, z których ustalenie jedynie ostatniego ("podejmowania działań mogących spowodować uszkodzenie gazociągu podczas jego użytkowania") wymaga dokonania oceny mającej na celu odpowiedź na pytanie, czy może dojść do uszkodzenia gazociągu podczas użytkowania. Żadnych takich zastrzeżeń nie uczyniono przy tym w treści przepisu odnośnie do pozostałych zabronionych działań, w tym, co istotne w niniejszej sprawie, polegających na wznoszeniu obiektów budowlanych. Działań tych zabroniono w § 10 ust. 3 rozporządzenia wprost i jednoznacznie (zob. powoływany powyżej wyrok w sprawie II OSK 881/19). W związku z tym zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się w tej sprawie chybione.
W drodze zarzutu naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzucają Sądowi niedoniesienie się do części zarzutów podniesionych w sprzeciwie, tj. dotyczących zbędności dokonywania w administracyjnym toku instancji ustaleń odnośnie do kwalifikacji prawnej obiektów znajdujących się w strefie kontrolowanej na nieruchomości skarżących (jako podlegających reglamentacji prawnej w drodze zgłoszenia bądź pozwolenia na budowę) przyznając jednocześnie, że do tych pominiętych kwestii Sąd się w pisemnych motywach wyroku odniósł, aczkolwiek bardzo lakonicznie. Ocena Sądu I instancji związana z zarzutem sprzeciwu, iż ŚWINB niezasadnie zalecił zbadanie usytuowania tych obiektów zgodnie z prawem, podczas gdy należało się ograniczyć do zbadania, czy usytuowanie tych obiektów narusza strefę kontrolowaną gazociągu, w zaskarżonym wyroku ograniczyła się bowiem do wskazania przez Sąd I instancji, że nie podziela on tych zarzutów podniesionych w skardze (powinno być: w sprzeciwie), które w istocie nie dotyczą kwestii związanych z kwalifikacją obiektów usytuowanych na działkach skarżących, ale braku kolizji między usytuowaniem tych obiektów a strefą kontrolowaną gazociągu. Jako że podniesiony zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w uzasadnieniu środka odwoławczego skarżący łączą z kwestią materialnoprawną zawartą w § 10 ust. 3 omawianego rozporządzenia, zauważyć należy, że skoro zakaz z § 10 ust. 3 obejmuje zakaz wznoszenia obiektów budowlanych, jak i podejmowania działań mogących spowodować uszkodzenie gazociągu podczas jego użytkowania, to w płaszczyźnie wykładni prawa przyjąć trzeba, że ustalenia w sprawie bezpieczeństwa użytkowania gazociągu obejmować muszą kwalifikację prawną danego obiektu, jego położenie względem gazociągu oraz faktyczny sposób użytkowania. Co do zasady, jednoznacznie oznaczenie rodzaju obiektu stanowi przesłankę niezbędną do precyzyjnego wyznaczenia obowiązującej w jego przypadku strefy kontrolowanej gazociągu, skoro w załączniku nr 2 do rozporządzenia określono szerokość stref kontrolowanych dla gazociągów wybudowanych przed dniem jego wejścia w życie lub dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę, zazwyczaj uzależniając ją od rodzaju obiektów terenowych. Zauważyć trzeba, że na gruncie tej sprawy ŚWINB stwierdził chociażby istnienie na nieruchomości skarżących parkingu, który w świetle tabeli nr 1 załącznika nr 2 do rozporządzenia stanowi obiekt terenowy w stosunku do którego wyznaczane są strefy kontrolowane gazociągu (Lp. 9 opisanej tabeli nr 1). Już choćby z tego względu decyzja ŚWINB uchylająca decyzję organu I instancji w celu określenia dokładnych odległości pomiędzy parkingiem a gazociągiem uzasadniała oddalenie sprzeciwu z uwagi na zasadne zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., gdyż istotnie w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym organ I instancji musi zweryfikować, czy i jakiej szerokości obowiązuje strefa kontrolowana dla przedmiotowego parkingu. Nie zmienia tego fakt, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji niedostateczne znaczenie przypisał parkingowi jako obiektowi terenowemu istotnemu z punktu widzenia przewidzianych przepisami prawa zasad bezpieczeństwa użytkowania gazociągu, odnosząc się w zasadzie wyłącznie do kwestii jego legalności, która pozostaje jednakże komplementarna wobec kwestii ocenianych z punktu widzenia § 10 ust. 3 rozporządzenia. Ustalenia dotyczące legalności danego obiektu o tyle mogą mieć znaczenie dla ostatecznego wyniku postępowania, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że obiekty zlokalizowane w odległości od sieci gazowej mniejszej niż wskazana w przepisach wykonawczych mogą podlegać rozbiórce, o ile powodują zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. (zob. wyroki NSA z 29 września 2015 r., II OSK 361/14; z 21 sierpnia 2019 r., II OSK 2345/17) przy czym możliwość taka odnosi się do także obiektów wzniesionych legalnie, leżących w strefie kontrolowanej gazociągów zrealizowanych bez pozwoleń na budowę, bądź zrealizowanych w czasie, gdy nie było przepisów ustanawiających zakaz wznoszenia obiektów w określonej odległości od gazociągu.
Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega jednocześnie to, że w stosunku do obu zastanych na działkach skarżących kontenerów ŚWINB stwierdził, że nie stanowią one żadnego z obiektów w stosunku do których przepisy rozporządzenia ustanawiają wymóg zachowania przez nie odległości od gazociągu, w związku z czym organ odwoławczy przyjął, że ich lokalizacja nie narusza strefy kontrolowanej gazociągów DN 500 PN 6,3 MPa T. nitka l i II. Powyższa ocena prawna organu odwoławczego nie daje jednakże podstaw do uchylenia wyroku oddalającego sprzeciw od decyzji ŚWINB, skoro skarżący kasacyjnie sami zauważają, że w przedmiotowej sprawie istotne jest ustalenie, czy i jaki wpływ posadowione obiekty mogą mieć na bezpieczną eksploatację gazociągu (§ 10 ust. 2 i 3 rozporządzenia), a w przypadku przedmiotowych kontenerów wskazania ŚWINB co do dalszego postępowania obejmowały zobowiązanie organu I instancji do zbadania, czy obiekty te spełniają inne, niż zakaz lokalizacji, wymogi wynikające z § 10 ust. 2 i 3 rozporządzenia, a więc wymogi dotyczące potencjalnego negatywnego wpływu (w tym: uszkodzenia) na użytkowanie i funkcjonowanie gazociągu. Powyższa ocena prawna ŚWINB, zaakceptowana wyrokiem Sądu I instancji oddalającym sprzeciw, nie została w skardze kasacyjnej podważona.
Nie stanowi usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej także zarzut naruszenia art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. bowiem ustalenie przebiegu gazociągu, istnienia i granic strefy kontrolowanej ma kluczowe znaczenie dla potrzeb tej sprawy i wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. W konsekwencji, podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej nie daje zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., gdyż skarżący kasacyjnie nie zdołali podważyć oceny Sądu I instancji o prawidłowości decyzji ŚWINB z [...] sierpnia 2021 r.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.