II OSK 1121/23

II OSK 1121/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Jan Szuma
Małgorzata Miron /przewodniczący/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Sygn. powiązane
IV SAB/Po 174/22 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2023-02-03
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Małoletniego O.V., w imieniu którego działają przedstawiciele ustawowi H. V. i V.V. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 lutego 2023 r. sygn. akt IV SAB/Po 174/22 w sprawie ze skargi Małoletniego O.V., w imieniu którego działają przedstawiciele ustawowi H. V. i V.V. na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z 3 lutego 2023 r., sygn. akt IV SAB/Po 174/22, oddalił skargę małoletniego O. V.a, w imieniu którego działają przedstawiciele ustawowi H. V. i V. V. na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
V. V. i H. V. wnioskiem z dnia 2 grudnia 2021 r. zwrócili się do Wojewody Wielkopolskiego o udzielenie małoletniemu O. V. zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w celu zamieszkania z rodzicami, obywatelami Ukrainy. W dniu złożenia wniosku Wojewoda Wielkopolski zawiadomił wnioskodawców o wszczęciu postępowania w przedmiocie udzielenia wnioskowanego zezwolenia oraz poinformował na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., że decyzja w sprawie zostanie podjęta do 31 maja 2022 r. Organ wskazał, że termin rozpatrzenia wniosku został przedłużony ze względu na konieczność sprawdzenia złożonych dokumentów i możliwości udzielenia zezwolenia. V. V. odebrał osobiście pismo w siedzibie Wydziału Spraw Cudzoziemców Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Poznaniu w dniu 2 grudnia 2021 r. Następnie w dniu 30 września 2022r. pełnomocnik skarżących wniósł ponaglenie w związku z nienależytym prowadzeniem postępowania i bezczynnością. Pełnomocnik wniósł m.in. o uznanie, że w sprawie doszło do bezczynności organu. Wojewoda Wielkopolski pismem z 5 października 2022 r. wezwał wnioskodawców do uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, w tym m.in. o potwierdzenie zgłoszenia małoletniego do ubezpieczenia zdrowotnego, akt urodzenia małoletniego wraz z tłumaczeniem dokumentu na język polski, dokument potwierdzający posiadanie zapewnionego zakwaterowania w Polsce oraz posiadanie przez rodziców stałego i regularnego źródła dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania w Polsce siebie i małoletniego O. V.. W dniu 12 października 2022 r. uzupełniono część wymaganych dokumentów. Według organu skarżący nie udokumentowali posiadania stałego i regularnego źródła dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania w Polsce siebie i małoletniego O. V. oraz nie przedłożyli tłumaczenia aktu urodzenia syna.
Wojewoda Wielkopolski pismem z dnia 28 października 2022 r. poinformował, że skarga z 30 września 2022 r. została uznana za bezzasadną. Organ zaznaczył, że w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Wskazano na treść art. 100 c ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw.
Organ pismem z 8 listopada 2022 r. poinformował o zakończeniu postępowania wyjaśniającego oraz możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w uzgodnionym terminie, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. Stosownie do przepisu art. 79a k.p.a. wskazał również przesłanki zależne od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane. Pouczył również, że ich niespełnienie skutkuje wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem - decyzji odmownej.
Skarżący w dniu 19 października 2022 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w toku postępowania administracyjnego o udzielenie zezwolenia na pobyt w związku z pobyłem cudzoziemca na terenie RP. Organowi zarzucono naruszenie art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. i wniesiono o: stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszenie prawa; orzeczenie o wymierzeniu Wojewodzie Wielkopolskiemu grzywny w kwocie 2000,00 złotych; zasądzenie na rzecz skarżącego sumy 2000,00 złotych za naruszenie jego praw w toku postępowania; obciążenie organu kosztami postępowania w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania na jego rzecz według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości.
W dniu 2 grudnia 2022 r. Wojewoda Wielkopolski wydał decyzję znak [...], udzielającą małoletniemu O. V. zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do 25.05.2024 r.
W pismach procesowych z 9 grudnia 2022 r. i 5 stycznia 2023 r. pełnomocnik strony skarżącej przedstawił argumentację dotyczącą wystąpienia przewlekłości podczas prowadzenia przedmiotowego postępowania administracyjnego.
W pismach z 28 grudnia 2022 r. i 20 stycznia 2023 r. organ odniósł się do ww. zarzutów podtrzymując stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga jest zasadna.
W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnił, że przedmiotowa skarga dotyczy wyłącznie bezczynności i na taką jej klasyfikację nie mogły mieć wpływu pisma procesowe strony skarżącej określające zarzuty w zakresie przewlekłości. Z treści ponaglenia z dnia 28 września 2022 r. wprost wynika, że dotyczy ono bezczynności, a nie przewlekłości organu. Również skarga skonstruowana przez profesjonalnego pełnomocnika wskazuje wyraźnie, że jej przedmiotem jest bezczynność, a nie przewlekłość. Wskazywanie w pismach procesowych w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego na nowe zarzuty dotyczące przewlekłości nie może być zdaniem Sądu uznane za skuteczne w świetle powyższych okoliczności. Nawet gdyby uznać, że zakres skargi należy rozszerzyć po wniesionych pismach procesowych dotyczących przewlekłości (czego Sąd nie zrobił w niniejszej sprawie), to skarga w tym zakresie zostałaby w ocenie Sądu odrzucona z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia (niewniesienie ponaglenia na przewlekłość organu). Sąd zwrócił przy tym uwagę, że strona skarżąca jest w niniejszej sprawie reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który powinien potrafić rozróżnić, że pojęcia bezczynności i przewlekłości nie są tożsame i dla każdego z tych przedmiotów postępowania należy wnieść osobne ponaglenie. Sąd wskazał również na uchybienie w zakresie procedury wniesienia ponaglenia, które w jego ocenie nie powinno mieć miejsca w sytuacji reprezentowania strony przez profesjonalnego pełnomocnika. Wskazał, że w niniejszej sprawie ponaglenie powinno zostać wniesione do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem Wojewody, a jak wynika z akt sprawy profesjonalny pełnomocnik skierował ponaglenie do Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego do Wydziału Spraw Cudzoziemców, nie wskazując nigdzie w ponagleniu, że kierowane jest do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Jest to zdaniem Sądu rażące uchybienie pełnomocnika, które powinno skutkować odrzuceniem skargi, jednak z akt sprawy wynika, że Wojewoda Wielkopolski we własnym zakresie przekazał informację o złożonym ponagleniu do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, co pozwala uznać, że błąd adwokata nie miał wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.
Na marginesie Sąd wyjaśnił, że ewentualne ponowne złożenie ponaglenia na przewlekłość i wniesienie skargi na przewlekłość skutkować będzie odrzuceniem skargi z uwagi na fakt, że niniejsze postępowanie zostało już zakończone wydaniem decyzji z 2 grudnia 2022 r., a wniesienie skargi na przewlekłość po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania, stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi.
Odnosząc się następnie do kwestii bezczynności organu Sąd podniósł, że dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Zachowanie przez organ ustawowych wymogów w zakresie wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. uchyla zarzut bezczynności z powodu przekroczenia terminu podstawowego wynikającego z art. 35 k.p.a. lub z przepisów szczególnych. Dopiero jeśli właściwy organ przekroczy termin podstawowy załatwienia sprawy (określony w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych) lub termin dodatkowy (wyznaczony zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.), wtedy dochodzi do powstania stanu bezczynności, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd wskazał, że w dniu 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91). Ustawa wprowadza istotne zmiany w zakresie długości oraz rozpoczęcia biegu terminów załatwiania spraw udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, udzielenia zezwolenia na pobyt stały oraz udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. W myśl art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych, lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. Przy czym z art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach wynika, że dopiero wystąpienie jednego ze zdarzeń w nim wymienionych powoduje, że rozpoczyna bieg termin dla wojewody na załatwienie sprawy, o którym stanowi art. 112a ust. 2 tej ustawy. Sąd podkreślił, że omawiana regulacja, zakreślając bieg terminów od wystąpienia określonych zdarzeń nie wyłączyła całkowicie stosowania przepisów k.p.a. Należy pamiętać, iż przed nastąpieniem zdarzenia skutkującego rozpoczęcia biegu terminu 60 dni do wydania decyzji nie można uznać, iż organu nie wiążą żadne terminy. W ocenie Sądu taka interpretacja sprzeczna byłaby całkowicie z zasadą szybkości postępowania obowiązującą w państwie prawa. Wprowadzenie do ustawy o cudzoziemcach art. 112a w żadnym stopniu nie zmieniło daty wszczęcia postępowania, a jedynie w znacznym stopniu zmodyfikowało wyłącznie termin wydania decyzji.
Niemniej Sąd zaznaczył, że dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy najbardziej istotna jest treść art. 100c ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa dodanego przez art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 830) zmieniającej ww. ustawę z dniem 15 kwietnia 2022 r. Zgodnie z tym przepisem w okresie od dnia 15 kwietnia do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jednocześnie zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie powyższych sprawach lub ich dokonywanie z opóźnieniem, we wskazanym wyżej terminie nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.
Przenosząc cytowane regulacje na grunt przedmiotowej sprawy Sąd stwierdził, że w dniu złożenia wniosku tj. 2 grudnia 2021 r. Wojewoda Wielkopolski zawiadomił wnioskodawców o wszczęciu postępowania w przedmiocie udzielenia wnioskowanego zezwolenia oraz poinformował na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., że decyzja w sprawie zostanie podjęta do 31 maja 2022r. Organ wskazał, że termin rozpatrzenia wniosku został przedłużony ze względu na konieczność sprawdzenia złożonych dokumentów i możliwości udzielenia zezwolenia. V. V. odebrał osobiście pismo w siedzibie Wydziału Spraw Cudzoziemców Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Poznaniu w dniu 2 grudnia 2021r. Zdaniem Sądu skoro organ zastosował art. 36 § 1 k.p.a., to nie jest możliwe postawienie mu zarzutu bezczynności. Ewentualna zasadność powodów przedłużenia terminu załatwienia przedmiotowej sprawy mogła być kwestionowana w ramach skargi na przewlekłość do momentu wydania przez organ decyzji kończącej postępowanie. Zastosowane zawiadomienie na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. chroniło organ przed zarzutem bezczynności do 31 maja 2022 r. Natomiast zgodnie z art. 100c ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, w okresie od dnia 15 kwietnia do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Dlatego w trakcie biegu terminu wyznaczonego przez organ na 31 maja 2022 r. doszło do ustawowego przedłużenia terminu załatwienia przedmiotowej sprawy przez organ do 31 grudnia 2022 r. Organ wydał decyzję kończącą postępowanie w dniu 2 grudnia 2022 r., a więc zmieścił się w powyższym terminie i nie był bezczynny. W związku z powyższym Sąd oddalił skargę.
Skargą kasacyjną małoletni O. V. reprezentowany przez rodziców H. i V. V. zaskarżył powyższy wyrok w części, a mianowicie: w zakresie dotyczącym ustalenia, że organ dopuścił się bezczynności a następnie przewlekłości postępowania; w zakresie oddalającym zasądzenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej za naruszenie jego praw w postępowaniu – zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w związku:
a. z art. 12 k.p.a., 35 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a.;
b. z art. 112 a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. 106 ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach;
c. z art. 100c ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa w brzmieniu z dnia 15 kwietnia 2022 r.
- poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że
1) organ nie dopuścił się bezczynności po 2 lutego 2022 r. a z ostrożności procesowej po 31 maja 2022 r.,
2) organ nie dopuścił się bezczynności a następnie przewlekłości postępowania po 31 maja 2022 r. albowiem podlegał ochronie przepisów art. 100c ust .1 i 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy.
Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi w zaskarżonej części poprzez przyjęcie, że organ dopuścił się bezczynności a następnie przewlekłości postępowania, zasądzenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 1000 zł za naruszenie jego praw, zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje. Ponadto wniesiono o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w związku ze zrzeczeniem się rozprawy i nieobciążanie małoletniego kosztami postępowania w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie Wspólnota wnosząc kasację zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna, po doręczeniu odpisu tej skargi, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Natomiast skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przede wszystkim należy na wstępie podkreślić, iż przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była wyłącznie bezczynność Wojewody Wielkopolskiego, w rozpoznaniu wniosku V. V. i H. V. z dnia 2 grudnia 2021 r. o udzielenie małoletniemu O. V. zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w celu zamieszkania z rodzicami, obywatelami Ukrainy a nie przewlekłość w odniesieniu do ww. postępowania, na którą powołano się w skardze kasacyjnej. Jak słusznie zaznaczył w motywach zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji, skarga dotyczyła wyłącznie bezczynności i na taką jej klasyfikację nie mogły mieć wpływu pisma procesowe strony skarżącej (wniesione już po złożeniu skargi) określające zarzuty w zakresie przewlekłości. Poza tym trafnie stwierdzono w kwestionowanym wyroku, iż z treści samego ponaglenia z 28 września 2022 r. wprost wynika, że dotyczy ono bezczynności, a nie przewlekłości organu a skarga skonstruowana przez profesjonalnego pełnomocnika jednoznacznie wskazuje, że jej przedmiotem jest bezczynność, z wyłączeniem przewlekłości. Zatem powoływanie w pismach procesowych w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego nowych zarzutów dot. przewlekłości nie mogło być uznane za skuteczne w świetle powyższych okoliczności. Z kolei zaś teoretyczne uznanie, iż zakres skargi należało rozszerzyć po wniesionych pismach procesowych dotyczących przewlekłości (czego Sąd nie zrobił w niniejszej sprawie), to skarga w tym zakresie zostałaby, jak trafnie podano, odrzucona z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia (niewniesienie ponaglenia na przewlekłość organu). Dlatego też kwestionowanie we wniesonym środku odwoławczym w ramach przedmiotowego postępowania przewlekłości organu administracji rzadowej, nieobjętej przecież kontrolą a następnie kwestionowanym rozstrzygnięciem, nie może odnieść zamierzonego skutku.
Sąd pierwszej instancji zatem rozstrzygnął jedynie w kwestii beczynności Wojewody Wielkopolskiego i w tym zakresie trafnie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. albowiem wykazane w motywach zaskarżonego wyroku okoliczności niniejszej sprawy w pełni uzasadniały zastosowanie ww. przepisu.
Przede wszystkim stan faktyczny tej sprawy nie jest sporny. Skarżący wnioskiem z dnia 2 grudnia 2021 r. zwrócili się do Wojewody Wielkopolskiego o udzielenie małoletniemu synowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w celu zamieszkania z rodzicami, obywatelami Ukrainy. Tego samego dnia Wojewoda zawiadomił wnioskodawców o wszczęciu postępowania w tym przedmiocie a jednocześnie poinformował na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., że decyzja w sprawie zostanie podjęta do 31 maja 2022 r. ze względu na konieczność sprawdzenia złożonych dokumentów i możliwości udzielenia zezwolenia, doręczając skarżącemu osobiście to pismo w siedzibie Wydziału Spraw Cudzoziemców Wielopolskiego Urzędu Wojewódzkiego. W dniu 30 września 2022 r. pełnomocnik skarżących wniósł ponaglenie w związku z nienależytym prowadzeniem postępowania i bezczynnością. Zaś Wojewoda pismem z 5 października 2022 r. wezwał wnioskodawców do uzupełnienia materiału dowodowego o konktretne dokumenty. Część tych dokumentów złożono w dniu 12 października 2022 r., natomiast zdaniem organu skarżący nie udokumentowali posiadania stałego i regularnego źródła dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania w Polsce siebie i małoletniego syna oraz nie przedłożyli tłumaczenia aktu urodzenia syna. Następnie Wojewoda pismem z dnia 28 października 2022 r. poinformował, że skarga na bezczynność z 30 września 2022 r. została uznana za bezzasadną, przy czym dodatkowo organ wyjaśnił, że w okresie do 31 grudnia 2022r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Wskazano na treść art. 100c ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw. Organ pismem z 8 listopada 2022 r. poinformował o zakończeniu postępowania. Następnie dnia 2 grudnia 2022 r. Wojewoda wydał żądaną decyzję.
Złożona w dniu 19 października 2022 r. skarga na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego nie mogła odnieść zamierzonego skutku, albowiem prawidłowo w opisanym stanie faktycznym w okresie od 2 grudnia 2021 r. do 2 grudnia 2022 r., Wojewoda nie pozostawał w beczynności.
Bezczynność organu administracji występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej. Pojęcie "bezczynności" sprowadza się do badania kwestii naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych - niezałatwienia sprawy w terminie.
Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy.
Z dyspozycji art. 35 1 i 2 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, niezwłocznie. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Tym samym podstawowym terminem załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym jest "niezwłocznie", a w przypadku gdy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, sprawa zasadniczo powinna być załatwiona w terminie jednego miesiąca. Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ponadto zgodnie z art. 36 § 2 k.p.a. ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.
Sąd w niniejszym składzie podziela zapatrywanie wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12, zgodnie z którym dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności wskazanych w art. 36 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Zaaprobowanie powyższej tezy w realiach tej sprawy uzasadnia przyjęcie stanowiska, że w okresie od 2 grudnia 2021 r. do dnia 31 maja 2022 r. (objętego pismem z dnia 2 grudnia 2021 r. informującego skarżących w trybie art. 36 § 1 k.p.a. o planowanym terminie wydania decyzji) organ zachowując ustawowe wymogi w zakresie wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. uchylił się od zarzutu bezczynności z powodu przekroczenia terminu podstawowego wynikającego z art. 35 k.p.a. lub z przepisów szczególnych. Słusznie w motywach zaskarżonego wyroku podniesiono, że dopiero jeśli właściwy organ przekroczy termin podstawowy załatwienia sprawy (określony w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych) lub termin dodatkowy (wyznaczony zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.), wtedy dochodzi do powstania stanu bezczynności, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. We wskazanym wyżej okresie nie doszło w okolicznościach tej sprawy do podnoszonej w kasacji bezczynności, niezależnie od tego, że w toku postępowania w dniu 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91), która wprowadziła w art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemach zasadę, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Przy czym zasadnie uznano w zaskarżonym wyroku, że omawiana regulacja, zakreślając bieg terminów od wystąpienia określonych zdarzeń nie wyłączyła przecież stosowania przepisów k.p.a. Wprowadzenie do ustawy o cudzoziemcach art. 112a w żadnym stopniu nie zmieniło daty wszczęcia postępowania, a jedynie w znacznym stopniu zmodyfikowało wyłącznie termin wydania decyzji.
Poza tym w kolejnym okresie począwszy od dnia 15 kwietnia 2022 r. do dnia wniesienia skargi jak i wydania decyzji w dniu 2 grudnia 2022 r. organ administracji rządowej w tej sprawie nie pozostawał w bezczynności. Nie jest sporne, iż w dniu 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830), w tym norma art. 100c ust. 1 zgodnie z którą od 15 kwietnia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. zawieszony został bieg terminów dotyczących niektórych spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców prowadzonych na podstawie ustawy o cudzoziemcach, w tym również w sprawach zezwoleń na pobyt czasowy. W okresie zawieszenia biegu terminów nie stosuje się przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie (art. 100c ust. 3 pkt 1). Jednocześnie na mocy wyżej wskazanej regulacji organ był zwolniony z obowiązku powiadomienia strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. Ponadto zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie zawieszenia biegu terminów, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 100c ust. 4 ). Powyższa norma mająca zastosowanie w niniejszej sprawie spowodowała, że właściwie uznano w zaskarżonym wyroku, iż kwestia bezczynności nie istnieje w realiach tego postępowania po okresie od 15 kwietnia 2022 r. (dnia 2 grudnia 2022 r. wydano decyzję w sprawie.) skoro w okresie od dnia 15 kwietnia do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres.
Tym samym w niniejszej sprawie wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie doszło do naruszenia art. 12 k.p.a., 35 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. jak i wadliwie wskazanych jako przepisy postępowania (gdyż są to normy prawa materialnego) przepisów art. 112 a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. 106 ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach czy art. 100c ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa w brzmieniu z dnia 15 kwietnia 2022 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.
Zdaniem Sądu odwoławczego prawidłowo uznano w realiach niniejszego postępowania, w ujawnionym stanie faktycznym, że zastosowane przez Wojewodę zawiadomienie na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. chroniło organ przed zarzutem bezczynności co najmniej do 31 maja 2022 r. Z kolei regulacja normy art. 100c ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa okresie od dnia 15 kwietnia do dnia 31 grudnia 2022 r. powodowała, iż bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Zatem w trakcie biegu terminu wyznaczonego przez organ na 31 maja 2022r. doszło do ustawowego przedłużenia terminu załatwienia przedmiotowej sprawy przez organ do 31 grudnia 2022 r. a już w tym terminie wydano stosowną decyzję na skutek wniosku z dnia 2 grudnia 2022 r.
Trudno zatem w tym stanie faktycznym i prawnym uznać, iż Wojewoda Wielkopolski pozostawał w sprawie bezczynny. Odmienne stanowisko pełnomocnika skarżących w tym zakresie pozostaje jedynie nieuprawnioną polemiką z prawidłowym wyrokiem Sądu pierwszej instancji.
Tym samym brak podstaw do uwzględnienia wniosków wniesionego środka odwoławczego. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należało, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się całkowicie nieusprawiedliwione.
Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił przedmiotową skargę kasacyjną.