II OSK 1121/09

II OSK 1121/09 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2010-06-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-07-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Leszek Leszczyński
Małgorzata Jaśkowska /przewodniczący/
Wanda Zielińska - Baran /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Op 27/09 - Wyrok WSA w Opolu z 2009-04-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1990 nr 54 poz 310
art. 3 ust. 1,2,3, art. 1 ust. 2
Ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 217, 218
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 1,3,133 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit c, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska sędzia NSA Leszek Leszczyński sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Op 27/09 w sprawie ze skargi G. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 października 2008 r. nr [...] w przedmiocie zaświadczenia o prowadzeniu gospodarstwa rolnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Op 28/09 po rozpatrzeniu skargi G. M. uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Leśnicy z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o prowadzeniu gospodarstwa rolnego oraz określił, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wnioskiem z dnia 18 lipca 2007 r. G. M. wystąpił do Burmistrza Leśnicy o wydanie zaświadczenia, że w okresie od dnia 27 września 1989 r. do dnia 31 marca 2002 r. prowadziła indywidualne gospodarstwo rolne położone w Z. Ś. przy ul. [...], będące jej własnością oraz jej męża A. M., wyjaśniając, że zaświadczenie to jest niezbędne do przedłożenia w zakładzie pracy. Do wniosku dołączyła kserokopię odpisu z księgi wieczystej z dnia 11 stycznia 1995 r., z którego wynikało, że gospodarstwo o pow. 1,04 ha nabyła wraz z mężem A. M. na podstawie umowy sprzedaży w dniu [...] listopada 1989 r. oraz kserokopię wypisu z rejestru gruntów z dnia 4 stycznia 1990 r.
Analogiczny wniosek złożył również A. M..
Burmistrz Leśnicy oba wnioski rozstrzygnął jednym postanowieniem z dnia
[...] września 2008r., wydanym na podstawie art. 219 kpa, którym odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej przez strony. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że nie dysponuje dokumentami umożliwiającymi wydanie zaświadczenia, w związku z tym jego wydanie, stosownie do art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca
1990 r. o wliczaniu okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, jest możliwe po przedstawieniu dwóch świadków zamieszkałych w tym czasie na terenie położenia gospodarstwa rolnego. Wobec nieprzedstawienia świadków nie przeprowadzono postępowania dowodowego w tym zakresie. Organ w uzasadnieniu podał, że w okresie od 25 kwietnia 1992 r. do
1 kwietnia 1997 r. A. M. figurował w ewidencji pod nr [...] jako prowadzący działalność gospodarczą pod adresem Z. Ś., ul. [...]. Dodał nadto, że osoby będące właścicielami gospodarstw i pracujące w rolnictwie podlegają obowiązkowemu ubezpieczeniu rolniczemu, stąd możliwe jest w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego uzyskanie stosownego zaświadczenia o podleganiu ubezpieczeniu i opłacaniu składek. W konstatacji Burmistrz Leśnicy stwierdził, że nie posiada jakichkolwiek dokumentów, nie prowadzi ewidencji , ani rejestrów umożliwiających wydanie zaświadczenia o treści zgodnej z żądaniem stron.
W zażaleniu na to postanowienie G. i A. M. podnieśli, iż Burmistrz Leśnicy nie określił jakich dokumentów brakuje do wydania zaświadczenia, ani nie wyjaśnił, pomimo obowiązku, na jaką okoliczność mieliby być powołani świadkowie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu postanowieniem z dnia
[...] października 2008 r. utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 218
§ 1 kpa organ wydaje zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Kolegium stwierdziło, że wnioskodawcy mają interes prawny w uzyskaniu żądanego zaświadczenia, jednakże z dokumentów, jakie posiadał organ pierwszej instancji, takie jak: odpis księgi wieczystej Kw nr [...], rejestr gruntów oraz decyzje podatkowe, jedynie wynika, że wnioskodawcy byli właścicielami gospodarstwa rolnego o pow.1,04 ha, położonego w Zalesiu i z tego tytułu płacili podatek rolny. Z dokumentów tych nie wynika aby wnioskodawcy osobiście pracowali w indywidualnym gospodarstwie rolnym, stąd zachodziły podstawy do odmowy na podstawie art. 3 ust. 2 ustawy w zw. z art. 219 kpa wydania zaświadczenia.
Skargę na powyższe postanowienie złożyli A. i G. M., wnosząc o zobowiązanie Burmistrza Leśnicy do wydania zaświadczenia oraz zasądzenie kosztów według norm przepianych. Skarżący w uzasadnieniu podnieśli, iż stanowisko Kolegium jest niezrozumiałe oraz niespójne, gdyż jedno zdanie zaprzecza drugiemu. Organ odwoławczy swoje rozstrzygnięcie oparł na oświadczeniu Burmistrza, że nie posiada żadnych dokumentów ( ewidencji gruntów, ksiąg podatkowych) w oparciu o które mógłby wydać zaświadczenie zgodnie z treścią art. 1 ust.1 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Dokumenty dołączone do wniosku, wbrew stanowisku Kolegium, nie miały stanowić podstawy wydania zaświadczenia, a jedynie przyczynić się do szybkiego załatwienia sprawy i potwierdzić, że gospodarstwo rolne stanowiło jedyne źródło utrzymania rodziny skarżących. Organ odwoławczy nie wskazał kto ma obowiązek posiadać dokumenty, takie jak: rejestry gruntów i księgi podatkowe, tzn. czy Urząd Gminy, czy Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, do której odesłał Burmistrz.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z uwagi na przedmiot rozstrzygnięcia skarga została rozdzielona na dwie odrębne sprawy, z których pierwsza - ze skargi G. M. stanowi przedmiot niniejszego postępowania, zaś skarga A. M. została oznaczona sygnaturą II SA/Op 28/09.
Sąd I instancji uchylił postanowienia organów administracyjnych obu instancji, stwierdzając, że zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa.
Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pacy ( Dz. U Nr 54, poz. 310) do stażu pracy wlicza się: 1) okresy prowadzenia gospodarstwa rolnego lub pacy w takim gospodarstwie, prowadzonym przez współmałżonka, 2) przypadające przed dniem 1 stycznia 1983r. okresy pracy po ukończeniu 16 roku życia w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez rodziców lub teściów, poprzedzające objęcie tego gospodarstwa i rozpoczęcie jego prowadzenia osobiście lub wraz z małżonkiem, 3) przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i ich rodzin. Sąd podkreślił, iż powołany przepis umożliwia doliczenie zarówno okresów prowadzenia gospodarstwa, jak i pracy w tym gospodarstwie, przy czym ustawodawca nie skonstruował wymogu, by prowadzenie gospodarstwa rolnego było równoznaczne z osobistą pracą wykonywaną w gospodarstwie. Pojęcie "prowadzenie gospodarstwa rolnego" nie zostało prawnie zdefiniowane, niemniej w judykaturze i piśmiennictwie przyjmuje się, że przez to pojęcie należy rozumieć samodzielną lub przy pomocy innych osób ( osób bliskich, pracowników najemnych) faktyczną pracę w gospodarstwie rolnym wykonywaną na własny rachunek w charakterze właściciela, bądź posiadacza w rozumieniu art. 336 Kc, a ponadto prowadzenie gospodarstwa polega na podejmowaniu czynności prawnych ( wyrok NSA z dnia 5 października 2001 r., II SA 1858/01, lex 53365). Ponadto Sąd I instancji podniósł, iż w utrwalonym orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjęto, iż pojęcie "prowadzenie" oznacza, iż gospodarstwo rolne prowadzi ten, kto władając nim w sensie prawnym - właściciel, użytkownik, posiadacz samoistny lub zależny – wykonuje czynności natury funkcjonalnej, niezbędne dla racjonalnej gospodarski w konkretnym gospodarstwie rolnym. Zatem praca lub zwykłe czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa nie muszą mieć charakteru pracy fizycznej i mogą polegać na zrządzaniu.
Sąd wskazał, iż omawiana ustawa w art. 3 ust. 1 przewiduje, że na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić zgodnie z art. 1 okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Od tego obowiązku zwalnia organ okoliczność niedysponowania dokumentami dającymi podstawę do wydania zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym ( art. 3 ust.2).
Odmowa wydania zaświadczenia w świetle przepisów regulujących wydawanie zaświadczeń może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy strona nie wykaże interesu prawnego lub zgodnie z art. 218 kpa, gdy fakty lub stan prawny nie wynikają z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych. Zaświadczenie jest przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji. Wydane zaświadczenia ze swej istoty ma potwierdzać istnienie określonych faktów lub stanu prawnego.
Sąd wskazał, iż skarżąca ubiegała się o zaświadczenie potwierdzające fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego w latach 1989-2002, którego była właścicielką. Obowiązkiem organu, zgodnie z art. 3 ustawy było wydanie zaświadczenia na podstawie posiadanej dokumentacji, tj. zawartej w prowadzonych przez niego ewidencjach, rejestrach lub innych urzędowych zbiorach. Sąd podkreślił, że ustawodawca wprowadzając tę normę prawną świadomie przyjął, że właściwym organem do poświadczenia konkretnych okoliczności będzie organ gminy ze względu na posiadane dokumenty oraz instrumenty i możliwości prawne. Z tych względów niczym nie poparte stanowisko organów obu instancji odnośnie braku podstaw do wydania na podstawie posiadanej dokumentacji zaświadczenia wnioskodawczyni nie mogło być zaaprobowane, w szczególności, że organ ten, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, dysponuje danymi z rejestru gruntów oraz decyzjami podatkowymi, a nadto dysponuje również zapewne danymi zawartymi w ewidencji ludności i rejestrach umów dzierżawy, posiadając też wiedzę, czy gospodarstwo funkcjonowało w okresie wskazanym we wniosku. Sąd podniósł, że w odniesieniu do właścicieli gospodarstwa rolnego trudno jest wskazać, jakie jeszcze dokumenty, będące w posiadaniu organu, mogłyby świadczyć o prowadzeniu gospodarstwa rolnego, dając tym samym organowi możliwość realizacji obowiązku polegającego na wydaniu zaświadczenia. W niniejszej sprawie istotnym jest, że wniosek dotyczy niezbyt odległej przeszłości i okresu, kiedy dokumentacja była prowadzona przez ten sam organ, posiadający wiedzę, które grunty na terenie jego działania były użytkowane rolniczo. W ocenie Sądu przyjęcie poglądu prezentowanego przez organy obu instancji w istocie powodowałoby, że przepis art. 3 ust. 1 ustawy stałby się przepisem martwym. Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że nie wykazano braku podstaw do odmowy wydania zaświadczenia z uwagi na brak posiadanej dokumentacji, czym, w ocenie Sądu, naruszono powołane powyżej przepisy procedury, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, reprezentowane przez radcę prawnego, zaskarżając, na podstawie art. 173 oraz art. 174 § 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a. ) w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zaistniały podstawy do uchylenia postanowień organów obu instancji, podczas gdy organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, oparły się na treści dokumentów posiadanych we własnych zasobach organu I instancji, tj. ewidencji gruntów, decyzji podatkowych oraz kopii odpisu z księgi wieczystej Kw nr 286, prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości położonej w Zalesiu Górnym, z których nie wynika, aby wnioskodawczyni w okresie od 27.09.1989r. do 31.03.2002r. prowadziła gospodarstwo rolne w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pacy ( Dz. U Nr 54, poz. 310), na nieruchomości stanowiącej jej własność, a w uzasadnieniu postanowień opisały stan faktyczny sprawy, wskazały jaka dokumentacja została zbadana, stwierdziły, że brak jest dokumentów, na podstawie których można byłoby wydać wnioskowane zaświadczenie;
2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez lakoniczne wskazanie, że postanowienia obu instancji zostały wydane z naruszeniem procedury, bez wskazania w ocenie prawnej jakim konkretnie przepisom uchybiły organy administracji obu instancji;
3. art. 1 i 3 § 1, art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 184 Konstytucji RP poprzez wyjście poza materiał dowodowy sprawy oraz próbę faktycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i dokonania oceny zasobów znajdujących się w posiadaniu organu I instancji i jego wiedzy co do tego, czy przedmiotowe gospodarstwo funkcjonowało w okresie wskazanym we wniosku, polegające na stanowczym przyjęciu, że stanowisko organów co do braku podstaw wydania zaświadczenia nie zostało niczym poparte, w związku z tym, że organ I instancji dysponuje danymi z rejestru gruntów, decyzjami podatkowymi, danymi zawartymi w ewidencji ludności, rejestrach umów dzierżawy oraz posiada wiedzę, czy gospodarstwo funkcjonowało w okresie wskazanym we wniosku.
Zdaniem kasatora na skutek naruszenia ww. przepisów doszło do nieuzasadnionego uchylenia obu postanowień obu instancji, a tym samym wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Pełnomocnik skarżącego organu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. M. wniosła o jej odrzucenie w całości oraz obciążenie kosztami postępowania sądowego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu. W uzasadnieniu strona stwierdziła, że przepis art. 1 pkt 1 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pacy obowiązuje od 20 lat, a zatem gmina aby móc realizować prawa obywateli wynikające z przepisów tej ustawy powinna przygotować się w ten sposób aby gromadzić i kompletować dokumenty niezbędne do wydania zaświadczenia. Tymczasem z przebiegu sprawy oraz treści skargi kasacyjnej wynika, że gmina przez 20 lat nic nie zrobiła i przez okres dwóch lat prowadzenia postępowania powtarza, że nie może wydać zaświadczenia ponieważ w sowich zbiorach nie posiada jakiegoś dokumentu, którego nie potrafi nazwać i zdefiniować. W skardze kasacyjnej również nie wskazano o jaki dokument chodzi i dlaczego tego dokumentu nie ma w urzędzie i kto jest winny temu zaniedbaniu. Strona podniosła, iż odesłanie jej po zaświadczenie do KRUS, którego ustawodawca nie upoważnił do wydawania takich zaświadczeń stanowi o kompletności braku przygotowania organu do realizowania prawa zapisanego w ustawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Zarzuty złożonej skargi kasacyjnej sprowadzały się do naruszenia przepisów postępowania, które - zdaniem skarżącego kasacyjnie - miało istotny wpływ na wynik sprawy a polegało na naruszeniu: art. 1 i art. 3 § 1, art. 133 § 1, 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Zarzut naruszenia art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku. Zważyć bowiem należy, iż art. 1 i art. 3 wskazanej ustawy są przepisami prawa o charakterze ustrojowym, które wyjaśniają jedynie pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej oraz zakreślają właściwość sądów administracyjnych, dlatego też nie można ich traktować, jako przepisów samodzielnie określających tok postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd mógłby naruszyć wskazane przepisy odmawiając rozpoznania skargi, mimo jej wniesienia z zachowaniem przepisów prawa bądź rozpoznając ją, ale stosując przy jej kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła. Zważyć należy, że samo wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanym normom.
Nietrafny jest również podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Dalsza treść cytowanego przepisu dotyczy okoliczności, które w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły (nieprzekazanie skargi sądowi w terminie, wydanie wyroku na posiedzeniu niejawnym). Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach. Omawiany przepis zostałby więc naruszony, gdyby Sąd I instancji np. przyjął jako podstawę rozstrzygnięcia jakiś fakt nieznajdujący odzwierciedlenia w aktach sprawy. Taka sytuacja w tej sprawie jednak nie zachodziła.
Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje w art. 217 dwie sytuacje, w których organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać zaświadczenie. Pierwsza z nich dotyczy przypadku, gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1), druga - gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2).
Zgodnie z art. 218 § 1 kpa w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 kpa, organ obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych znajdujących się w jego posiadaniu. może on poprzestać na posiadanej dokumentacji. Organ przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające ( § 2 ).
Wymaga podkreślenia, iż powołany przepis różnicuje w zależności od wymienionych w nim przypadków obowiązki organu. W przypadku sytuacji, o której mowa w art. 217 § 2 pkt 2 organ może poprzestać na posiadanej dokumentacji. Natomiast, gdy wydania zaświadczenia wymaga przepis prawa ( art. 217 § 2 pkt 1) organ może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające ( por. wyrok NSA z dnia 5 października 2001r., II SA 1858/01, lex 53363).
W przedmiotowej sprawie obowiązek wydania zaświadczenia wynika z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310). Zgodnie z tym artykułem, na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić zgodnie z art. 1 okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy.
Jak wynika z art. 1 tej ustawy ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także:
1) okresy prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego lub pracy w takim gospodarstwie, prowadzonym przez współmałżonka,
2) przypadające przed dniem 1 stycznia 1983 r. okresy pracy po ukończeniu 16 roku życia w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez rodziców lub teściów, poprzedzające objęcie tego gospodarstwa i rozpoczęcie jego prowadzenia osobiście lub wraz ze współmałżonkiem,
3) przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.
Przepisu tego nie stosuje się, jeżeli w myśl danego przepisu lub postanowienia do stażu pracy wlicza się tylko okresy zatrudnienia w danym zakładzie pracy, w określonej branży albo okresy pracy na określonych stanowiskach lub pracy wykonywanej w szczególnych warunkach ( ust.2).
Jeżeli organ, o którym mowa ust. 1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia, zawiadamia o tym zainteresowanego na piśmie (art. 3 ust. 2). W wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne (art. 3 ust. 3).
Słusznie stwierdził Sąd I instancji, że w powołanym art. 3 ust. 1 ustawodawca w użytym zwrocie " właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić" zwarł obowiązek, którym obciążył konkretny urząd gminy. Trafnie zauważył również Sąd, iż zgodnie z art. 33 ust.1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) urząd gminy jest aparatem pomocniczym organu wykonawczego ( wójta, burmistrza, prezydenta miasta). Organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy i w drodze zarządzenia określa regulamin organizacyjny urzędu gminy. Wynika z tego, że od dnia wejścia w życie ustawy, czyli od dnia 1 stycznia 1991 r., na organie wykonawczym gminy
( wójcie, burmistrzu, prezydencie miasta) ciąży obowiązek podjęcia wszelkich działań, które zabezpieczą możliwość wywiązania się tego obowiązku nałożonego przez ustawodawcę. Dokąd bowiem przepisy tej ustawy nie zostały w sposób prawem przewidziany skutecznie derogowane z systemu prawa, dotąd organ ma obowiązek przechowywania wszelkich dokumentów, które umożliwią mu wywiązywanie się z tego obowiązku, czyli wydawania zaświadczeń za te okresy,
w których był on dysponentem danych niezbędnych do jego wypełnienia.
Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Sądu I instancji , że wychodząc z założenia racjonalności ustawodawcy nie można przyjąć, że wprowadziłby on do aktu prawnego normę prawną, która nie miałaby zastosowania i byłaby przepisem martwym. Dając podstawę prawną do działania organowi wykonawczemu gminy, a co więcej, obligując ten organ do wydania zaświadczenia stwierdzającego okresy pracy danej osoby w gospodarstwie rolnym, ustawodawca musiał mieć świadomość tego, jakie dokumenty może posiadać,
a ponadto jakimi instrumentami i możliwościami prawnymi dysponuje, w związku
z czym założył z góry, że ten właśnie, a nie inny organ, na podstawie danych będących w jego dyspozycji, będzie właściwy do poświadczenia konkretnych okoliczności.
Z powyższych względów, jako zasadny jawi się pogląd Sądu I instancji, że nie można zaaprobować niczym nie popartego stanowiska organów orzekających w niniejszej sprawie odnośnie braku podstaw do wydania wnioskodawcy na podstawie posiadanej dokumentacji zaświadczenia, w sytuacji, gdy z akt sprawy nie wynika, by w sprawie organ I instancji przeprowadził jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające
w trybie art. 218 § 2 kpa w celu określenia, czy za okres od dnia 1 stycznia 1989 r. urząd gminy bądź właściwe archiwum dysponuje danymi niezbędnymi do wydania zaświadczenia, czy też takimi danymi bez żadnych wątpliwości nie dysponuje. Skoro organ tych podstawowych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności nie wykazał, nie sposób uznać jego odmowy wydania zaświadczenia za zasadne, a przeprowadzonego postępowania za zgodne z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Pokreślenia wymaga, iż na organie spoczywa obowiązek należytego wywiązania się z ciążącego na nim ustawowego obowiązku, jak również należytego wykazania przyczyn uniemożliwiających wywiązania się z tego obowiązku.
W niniejszej sprawie wniosek zainteresowanego dotyczy okresu, w którym dokumentacja prowadzona była w sposób ciągły przez ten sam organ samorządu terytorialnego, posiadający też wiedzę, które grunty na terenie jego działania są użytkowane rolniczo i przez kogo, jak również dysponujący danymi zawartymi w ewidencji ludności, decyzjami podatkowymi, danymi z rejestru gruntów. Zauważyć, należy, iż dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r. na podstawie ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668) prowadzenie ewidencji i gruntów przeszło do właściwości starostów.
Zgodzić się należy, ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż przyjęcie poglądu prezentowanego w niniejszej sprawie przez organy obu instancji prowadziłoby do zdezaktualizowania obowiązku wydawania zaświadczeń stwierdzających okresy pracy w gospodarstwie rolnym, statuowanego w art. 3 ust. 1 ustawy i uczyniłoby ten przepis martwym.
Dlatego też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie uznał Sąd I instancji, iż organy administracyjne obu instancji nie wykazały prawidłowo braku podstaw do odmowy wydania zaświadczenia, czym naruszyły powołane wyżej przepisy procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wydanego orzeczenia wyczerpująco wyjaśnił swoje stanowisko, które w pełni znajduje oparcie w aktach sprawy. Trafnie również w uzasadnieniu podniósł, iż postępowanie wyjaśniające, o którym jest mowa w art. 218 § 2 kpa spełnia jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia i ogranicza się tylko do takiego postępowania, które pozwoli na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego. Nie oznacza to jednak, że nie może ono odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez urząd ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów.
W tych warunkach zarzut skargi naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 1 p.p.s.a. należało uznać za nieuprawniony. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wbrew zarzutom kasatora uzasadnienie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zawiera wszystkie elementy zawarte w powołanym wyżej przepisie i w pełni odpowiada wymogom ustawowym.
Podniesiony w skardze w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd
I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z oceną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, że w rozpatrywanej sprawie zachodzą uzasadnione podstawy do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonych orzeczeń w oparciu o powołany wyżej przepis.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.