II OSK 112/23

II OSK 112/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński
Jan Szuma
Jerzy Stankowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Gl 581/22 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2022-09-23
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 45 ust. 2 i 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 79 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.), Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, sędzia WSA (del.) Jan Szuma, Protokolant: asystent sędziego Barbara Kowalska, po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 września 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 581/22 w sprawie ze skargi J.B. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 23 września 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 581/22 po rozpoznaniu skarg J.B. (dalej: "skarżąca") na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 24 lutego 2022 r., nr WINB-WOA.7721.35.2022.KC w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy obiektu budowlanego oddalił skargę.
Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając, na podstawie art. 174 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." naruszenie:
I. przepisów prawa procesowego, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego nieuprawnione zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ działał wbrew przepisom prawa, czym naruszył zasadę praworządności;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 oraz art. 79 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm.), dalej: k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji zaniechania zapewnienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, przede wszystkim naruszono prawo do udziału w przeprowadzeniu dowodu, zadawania pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składania wyjaśnienia, poprzez wyproszenie skarżącej z nieruchomości, na której były prowadzone oględziny 1 grudnia 2021 r., który to fakt Sąd w całości pominął;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niezebrania materiału dowodowego koniecznego do rozpatrzenia sprawy, a to niezbadania oddziaływania maszyn i urządzeń budowlanych na nieruchomości sąsiednie, w tym nieruchomość skarżącej oraz niezgromadzenia dokumentów wskazywanych przez skarżącą, których jedynymi posiadaczami są inwestorzy, a które to rachunki/faktury stanowią dowód na to, że ustalony stan nie odpowiada faktycznym zapisom w dzienniku budowy;
II. przepisów prawa materialnego, tj.:
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z § 5 Zarządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 12 marca 1996 r. w sprawie dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia, wydzielanych przez materiały budowlane, urządzenia i elementy wyposażenia w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi w zw. z art. 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), dalej: "p.b." poprzez jego niezastosowanie, niezbadanie poziomu hałasu i wibracji emitowanego przez maszyny i urządzenia budowlane używane przy budowie budynku na działkach nr [...] i [...].
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.
W skardze kasacyjnej skarżąca zakwestionowała wiarygodność wpisów w dzienniku budowy w zakresie dat wykonanych robót budowlanych. Wyjaśniła, że wskazywała na konkretne okoliczności w konkretnych datach, które nie znajdują pokrycia z datami dziennika budowy, tj. roboty budowlane wykazane w dzienniku budowy na dzień 16 września 2019 r. zostały rzeczywiście wykonane w dniach 26 i 27 marca 2020 r. oraz roboty budowlane wykazane w dzienniku budowy na dzień 8 lipca 2020 r. zostały rzeczywiście wykonane w dniach 14 i 22 kwietnia 2020 r. Zauważyła, że bezspornym dowodem na powyższe są rachunki jak również faktury na materiały lub urządzenia wykorzystywane przy przedmiotowych pracach, o które organ lub Sąd winien wystąpić do inwestorów w celu potwierdzenia lub zaprzeczenia nieprawidłowościom zawartym w dzienniku budowy. Skarżąca zarzuciła także, że wskazywała również na znaczny hałas i wibracje podczas prowadzonych prac budowlanych, jednakże ani organ ani Sąd w żaden sposób nie ustosunkował się do powyższego zarzutu. Podsumowując zauważyła, że 1 grudnia 2021 r., podczas oględzin nieruchomości, na której prowadzona jest budowa, została wyproszona przez pełnomocnika inwestorów, co stanowi obrazę prawa. Powyższy fakt został jednakże niezasadnie pominięty przez Sąd pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Stosownie zaś do treści art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty są nieusprawiedliwione.
W niniejszej sprawie poza sporem jest, że decyzją z 3 października 2018 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zatwierdził inwestorom projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-handlowego położonego w Z. przy ulicy [...], na działce nr [...] i [...]. Powyższa decyzja została następnie utrzymana w mocy rozstrzygnięciem ŚWINB z 14 lipca 2021 r., nr 1FXIV.784O.1.45.20018 , nr WINB-WOA.7721.35.2022.KC, a skarga na powyższą decyzję oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 23 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1034/21. Następnie, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 lutego 2025 r., sygn. II OSK 1532/22 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku z 23 marca 2022 r.
Natomiast przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 24 lutego 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żywcu z 20 grudnia 2021 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku mieszkalno-handlowego na działkach nr [...], [...] w Z.
W ocenie skarżącej w niniejszej sprawie nie podjęto wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, ponieważ mimo, że sygnalizowała nieprawidłowości dotyczące wpisów w dzienniku budowy, nie zebrano całego materiału dowodowego koniecznego do wyjaśnienia sprawy. Skarżąca kwestionuje bowiem prawidłowości wpisów odnośnie dat wykonania robót. Podkreśliła, że roboty budowlane wykazane w dzienniku budowy na dzień 16 września 2019 r. zostały rzeczywiście wykonane w dniach 26 i 27 marca 2020 r., natomiast roboty budowlane wykazane w dzienniku budowy na dzień 8 lipca 2020 r. zostały rzeczywiście wykonane w dniach 14 i 22 kwietnia 2020 r.
Wobec powyższego należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 45 ust. 2 i 3 p.b. dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania tych robót, a za prowadzenie dziennika budowy odpowiada kierownik budowy. Z powyższych przepisów wynika, że treść dziennika budowy korzysta z domniemania prawdziwości zawartych tam danych. Organ administracji nie może zatem dowolnie odrzucić, bez przeprowadzenia dowodu przeciwnego, istnienia faktu stwierdzonego w takim dokumencie. Dopiero przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dziennika budowy może podważyć domniemanie prawdziwości zawartych tam danych. Będzie to możliwie m.in. w sytuacji, gdy dziennik budowy nie jest prowadzony w sposób zgodny z wymogami określonymi w tym zakresie w ustawie oraz rozporządzeniu z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz. U. Nr 108, poz. 953).
W stanie faktycznym sprawy organy oceniły wartość dowodową dziennika budowy na podstawie oceny wpisów dokonanych przez osobę uprawnioną. Przeprowadzone zostało postępowanie wyjaśniające, które wykazało, w jakim czasie były wykonywane kolejno po sobie roboty budowlane. W oparciu o powyższe stwierdzono, że dziennik budowy prowadzony był prawidłowo przez kierownika budowy, a wykonane roboty wpisywane na bieżąco. Wpisy odpowiadają zakresowi poszczególnych robót, we wskazanych datach.
Przeciwko takim dowodom skarżąca nie przedłożyła żadnych dowodów. Rację ma Sąd pierwszej instancji wskazując, że nie został skutecznie przeprowadzony przeciwdowód w stosunku do treści wpisów zawartych w dzienniku budowy, zatem organ zobowiązany był stwierdzić, że dokonane w dzienniku wpisy odpowiadają zakresowi wykonanych robót , w datach wskazanych w dzienniku.
Jeśli zaś chodzi o zgłoszony dowód w postaci faktury/rachunku, to wyraźnie należy zaznaczyć, że skarżąca nie tylko nie przedłożyła tej faktury, ale nie wiadomo nawet, czy taka faktura w ogóle istnieje. W zgłoszonym zaś dowodzie skarżącej chodziło o to, aby to organ zwrócił się do inwestorów, żeby taką ewentualną fakturę od nich uzyskać. Jednak zdaniem Sądu, w okolicznościach sprawy, organy nie miały obowiązku poszukiwania takiego dowodu. Jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przedłożenia stosownego kontrdowodu przez stronę postępowania, zwłaszcza gdy z określonych faktów zamierza ona wyprowadzić korzystne dla siebie skutki prawne. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. W okolicznościach sprawy, posiadając pełny materiał dowodowy, organy nie miały zatem obowiązku poszukiwania na życzenie skarżącej dowodu, który w jej zamierzeniu być może mógłby podważyć dotychczasowe ustalenia. Dlatego też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. należy uznać za chybiony.
Słusznie bowiem zauważył Sąd pierwszej instancji, że skonfrontowanie znaczenia dowodowego wpisów w dzienniku budowy z przedkładanymi przez skarżącą informacjami nie pozwoliło na ustalenie, że w sprawie doszło do samowoli budowlanej.
Odnosząc się do kwestii wyproszenia skarżącej z nieruchomości, na której były prowadzone w dniu 1 grudnia 2021 r. oględziny wskazać należy, że nieprawdą jest, że skarżąca została pozbawiona możliwości składania wyjaśnień, czy zadawania pytań. W protokole odnotowano bowiem, że skarżąca podczas oględzin poinformowała o wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję Wojewody Śląskiego z 14 lipca 2021 r., zwróciła się o "kontrolę faktur za materiały budowlane i robociznę i kontrolę, czy pokrywają się z wpisami w dzienniku budowy za okres od 3 września 2019 r. do 1 lipca 2020 r." oraz zażądała okazania pełnomocnictwa do udziału w kontroli upoważnionego przez inwestora S.W. Następnie, tj. już po zgłoszeniu wskazanych powyżej uwag została wyproszona z terenu oględzin. Ponadto wyproszenie skarżącej było ostatnią czynności odnotowaną w protokole. Poniżej adnotacji o wyproszeniu znajduje się już tylko zapis: "Na tym zakończono i po przeczytaniu podpisano". Protokół podpisany został również przez skarżącą. Wobec powyższego wszelkie czynności przeprowadzone podczas oględzin 1 grudnia 2021 r. odbyły się w obecności skarżącej zaś zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 oraz art. 79 § 2 k.p.a. należało ocenić jako bezzasadne.
Ponadto skarżąca zarzuciła, że nie zbadano poziomu hałasu i wibracji emitowanego przez maszyny i urządzenia budowlane używane przy budowie na działkach nr [...] i [...].
W odniesieniu do powyższego należy wskazać, że z natury rzeczy inwestycje budowlane powodują powstawanie hałasu i innych uciążliwości w trakcie prac budowlanych, jednakże jest to stan przejściowy ograniczony jedynie do czasu budowy. Przepisy prawa chronią natomiast przed nadmiernym hałasem powodowanym przez finalny obiekt, czyli obiekt użytkowany. Wywiązanie się przez inwestora z obowiązku nieprzekraczania przez projektowaną inwestycję dopuszczalnych poziomów hałasu podlega sprawdzeniu w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, w ramach sprawdzania zgodności projektu budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Decyzją z 3 października 2018 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zatwierdził inwestorom projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku, a prawidłowość powyższej decyzji została potwierdzona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2025 r., sygn. II OSK 1532/22. Natomiast z akt niniejszej sprawy wynika, że inwestycja prowadzona była zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i słusznie orzekające w sprawie organy, nie dopatrzyły się w działaniu inwestorów żadnych naruszeń.
Wobec powyższego prawidłowym było wydanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. decyzji umarzającej postępowanie w sprawie budowy obiektu budowlanego.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.