II OSK 1117/06

II OSK 1117/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-08-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-07-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Gliniecki
Bożena Walentynowicz /przewodniczący/
Jerzy Solarski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Bd 1213/05 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2006-03-01
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki Jerzy Solarski /spr./ Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 1 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 1213/05 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 1 marca 2006r. sygn. akt II SA/Bd 1213/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (zwany dalej WSA lub Sądem I instancji), po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. B. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [....] w przedmiocie doprowadzenia lokalu do stanu zgodnego z prawem - uchylił zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek B. B. w sprawie sposobu użytkowania lokalu nr [...] położonego przy ul. K. w B. Postępowanie okazało się bezprzedmiotowe, bowiem współwłaściciel lokalu nr [...] M. M. przedłożył decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia 30 października 1980r. nr WSL-II-8175A/312/80, którą charakter lokalu został zmieniony z mieszkalnego na użytkowy. Dodatkowo z treści pisma z dnia 16 kwietnia 2002r. wynika, że zamiana sposobu użytkowania lokalu nr [...] i [...] została zaaprobowana przez współwłaścicieli tego budynku. Na skutek odwołania B. B. , Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy decyzją z dnia [...] nr [...]- uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdyż organ dopuścił się istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 7, art.10 § 1, art.77 § 1, art.107 § 3 kpa, poprzez naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu oraz braków w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym w zakresie ustalenia zmiany sposobu użytkowania lokalu.
Decyzją z dnia [...] nr [...] organ I instancji nałożył na M. M. obowiązek przedłożenia szczegółowo określonych dokumentów, w terminie do 31 sierpnia 2005r., celem zalegalizowania samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu na lokal użytkowy - salon kosmetyczno-fryzjerski. W wyniku odwołania wniesionego przez pełnomocnika M. M. , organ II instancji decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdyż adaptacja lokalu na potrzeby salonu kosmetyczno-fryzjerskiego wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, w rozumieniu przepisów art. 44 i 45 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym z 1974r.
Rozpoznając ponownie sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. decyzją z dnia [...] nr [...] nałożył na M. M. obowiązek przedłożenia wyszczególnionych dokumentów w terminie do dnia 31 sierpnia 2005r. celem zalegalizowania samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia nr [...] na lokal użytkowy salon kosmetyczno-fryzjerski w budynku przy ul. K. w B. Na skutek odwołania wniesionego przez pełnomocnika M. M. , organ odwoławczy decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Organ wskazał, że zmiana sposobu użytkowania spornego lokalu, w którym od 2002r. prowadzona jest działalność kosmetyczno-fryzjerska nie uprawnia organów nadzoru budowlanego do ingerencji w obecny sposób jego użytkowania, ponieważ mieści się w zakresie sposobu korzystania, jaki został określony decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia 30 października 1980r. i dlatego nie narusza art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), zwanej dalej - Prawo budowlane.
Na decyzję tą skargę do WSA wniósł B. B. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 71 ust. 1 - Prawa budowlanego oraz przepisów prawa procesowego - art. 7, art.77 § 1 i art.107 § 3 kpa przez błędne przyjęcie, iż nie nastąpiła zmiana sposobu przeznaczenia lokalu. Wskazał, że lokal nr [...] nigdy nie był wykorzystywany dla celów użytkowych, pomimo treści decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia 30 października 1980r. zaś przeznaczenie lokalu na potrzeby przychodni przyzakładowej jest odmienne od salonu kosmetyczno-fryzjerskiego pod względem warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych i dlatego wymaga przeprowadzenia odrębnego postępowania sankcjonującego zmianę sposobu użytkowania lokalu.
W odpowiedzi na skargę Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy wniósł o jej oddalenie i powołał się na argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził, że w sprawie decydujące znaczenie ma prawidłowe rozróżnienie zakresu znaczeniowego pojęć takich jak zmiana przeznaczenia lokalu i zmiana sposobu użytkowania lokalu. Decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia 30 października 1980r. została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. - Prawo lokalowe (Dz. U. Nr 14, poz. 84 ze zm.). Zgodnie z art. 1 ustawa ta regulowała ogólne zasady zaspokajania potrzeb mieszkaniowych ludności i wraz z przepisami kodeksu cywilnego w zakresie najmu normowała stosunki prawne związane z zajmowaniem i używaniem lokali oraz budynków. Wydana w oparciu o przepisy tej ustawy decyzja nie mogła wykraczać pod względem przedmiotowym poza zakres materii ustawowej. Decyzja Prezydenta Miasta B. z 30 października 1980r. odnosiła się do dokonanej przez terenowy organ administracji państwowej, na mocy przepisu art. 35 cyt. ustawy, zmiany charakteru lokalu nr 2 z mieszkalnego na użytkowy.
Zdaniem Sądu I instancji , określenie przeznaczenia lokalu uznać należy jako wstępną czynność na drodze do zmiany sposobu użytkowania lokalu, zważywszy na obowiązujące równolegle przepisy Prawa budowlanego z 1974r. W tym kontekście należy interpretować przepis art. 44 tej ustawy, zgodnie z którym zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagała zgody właściwego terenowego organu administracji państwowej. Zasady postępowania w tego rodzaju sprawach określone były w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. (Dz. U. Nr 8, poz. 48), w rozdziale 12 zatytułowanym "zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego", w § 42 ust. 1 zawierającym szczegółowy wykaz warunków, których spełnienie konieczne było do wyrażenia przez organ administracji państwowej zgody na zmianę sposobu użytkowania obiektu.
Powołano wyrok NSA z dnia 10 grudnia 1990r. sygn. akt IV SA 602/90, ONSA 1991/1/9 w którym stwierdzono, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu przepisów art. 44 i 45 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane wymagającą zgody właściwego organu administracji, należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w szczególności w art. 45 ust. 1 pkt 2 i 3, a także w art. 37 ust. 1 cyt. ustawy. Jest bowiem oczywiste, że nie jedynie zmiana rodzaju użytkowania obiektu budowlanego, lecz także znaczące zwiększenie realizowanej już działalności wytwórczej lub usługowej w tym obiekcie mogą spowodować niekorzystne dla otoczenia skutki, w szczególności w sferze warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, użytkowych czy układu obciążeń.
W konkluzji Sąd I instancji przyjął, że dla rozstrzygnięcia sprawy postępowanie w sprawie zmiany przeznaczenia lokalu dokonane na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. - Prawo lokalowe stanowiło warunek sine qua non dla podjęcia późniejszego postępowania w trybie Prawa budowlanego z 1974r. w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien ocenić prawidłowość decyzji organu I instancji, przy uwzględnieniu dokonanej wykładni prawa materialnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł reprezentowany przez radcę prawnego M. M. zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego w postaci:
- art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) przez jego błędną interpretację na tle przepisów Prawa lokalowego z 1974r. oraz decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia 30 października 1980r. WSL-II-8175A/312/80 o zmianie charakteru lokalu, a także art. 44 nieobowiązującej już ustawy z dnia 24 października 1974r.- Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.),
- art. 1, art. 28 ust. 2 i art. 35 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. - Prawo lokalowe (Dz. U. Nr 14, poz. 84) poprzez błędne zastosowanie i interpretację w drodze przyjęcia, jakoby zmiana sposobu użytkowania nie wywierała skutków na tle Prawa budowlanego przy założeniu, że zachodziła wynikająca z art. 59 pkt 2 Prawa lokalowego tożsamość organu wydającego decyzję.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący sformułował wniosek o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji dokonał błędnej interpretacji art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego uznając, że każda zmiana przedmiotu przedsiębiorstwa w lokalu będzie rodziła konieczność ubiegania się o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania. Błędna interpretacja polega również na tym, że skoro zachodziła tożsamość organu wydającego decyzję w sprawie przeznaczenia i zmiany sposobu użytkowania, nie było konieczności ubiegania się o dwie odmienne decyzję, a jedynie niezakwestionowana decyzja Prezydenta Miasta B. z 1980r. wywarła oczekiwane skutki prawne. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczył wyrok NSA z dnia 17 maja 1989r. sygn. akt II SA 143/89 w którym wyrażono pogląd, że dla wydania zezwolenia na prowadzenie w konkretnym lokalu działalności rzemieślniczej przez organ, który jest właściwy również do wyrażenia zgody w trybie art. 44 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. 1974r. Nr 38, poz. 229) na zmianę sposobu użytkowania tego lokalu, nie jest konieczne wydawanie odrębnej decyzji o wyrażeniu takiej zgody. Wydając zezwolenie na prowadzenie w określonym lokalu działalności rzemieślniczej organ ten wyraża tym samym zgodę na zmianę dotychczasowego sposobu użytkowania tego lokalu i może dwie omawiane kwestie rozstrzygnąć w jednej decyzji.
Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił również błędną wykładnię przepisów Prawa lokalowego. W art. 1 tej ustawy pojęcie zakresu używania lokali może być rozumiane jako określenie sposobu użytkowania i wywiera skutki na tle prawnobudowlanych regulacji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do przepisu art.174 ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na dwojakiego rodzaju podstawach:
1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Natomiast zgodnie z przepisem art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Uznając, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw.
W podstawach kasacyjnych wniesionego środka odwoławczego sformułowany został wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego. Zarzut ten dotyczy przepisu art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego przez jego błędną interpretację na tle przepisów Prawa lokalowego, a także art. 44 nieobowiązującego już Prawa budowlanego z 1974r.; obejmuje również art. 1, art. 28 ust. 2 i art. 35 Prawa lokalowego poprzez błędne zastosowanie i interpretację w drodze przyjęcia, jakoby zmiana sposobu użytkowania nie wywierała skutków na tle Prawa budowlanego przy założeniu, że zachodziła wynikająca z art. 59 pkt 2 Prawa lokalowego tożsamość organu wydającego decyzję.
Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji nie podzielił poglądu organu odwoławczego, iż decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia 30 października 1980r. WSL-II-8175A/312/80 o zmianie charakteru przedmiotowego lokalu, wydana na podstawie art.28 ust.2, art.35 i art.51 Prawa lokalowego wywołała jednocześnie skutki w sferze regulacji objętych Prawem budowlanym z 1974r. Stanowisko to jest trafne.
W dacie podejmowania decyzji przez Prezydenta Miasta B, pomijając preambułę do Prawa lokalowego, art. 1 tej ustawy stanowił, że ustawa określa ogólne zasady zaspokajania potrzeb mieszkaniowych ludności i wraz z przepisami Kodeksu cywilnego w zakresie najmu - reguluje stosunki prawne związane z zajmowaniem i używaniem lokali oraz budynków. Taki zakres przedmiotowy Prawa lokalowego ustawa konsekwentnie rozwinęła w kolejnych rozdziałach i stwierdzić należy, że brak jest podstaw do przyjęcia, aby decyzja mająca swe oparcie w art.35 ustawy wywarła skutki z zakresu objętego regulacją Prawa budowlanego z 1974r. Art.35 Prawa lokalowego w tym czasie miał brzmienie: zmiana przeznaczenia lokalu mieszkalnego na lokal użytkowy i odwrotnie wymaga zezwolenia terenowego organu administracji państwowej. Przepis ten, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, poprzez użycie sformułowania "zmiana przeznaczenia lokalu" w żadnym wypadku nie nawiązywał do Prawa budowlanego z 1974r., gdzie w art.44 była mowa o "zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części".
Proste zestawienie sformułowań użytych w obu ustawach prowadzić musi do wniosku, że pojęcia te nie mogły być utożsamiane i stosowane zamiennie. Niezależnie od tego stwierdzić należy, że jeśli wolą ustawodawcy było – jak wywodzi skarga kasacyjna – aby decyzja wydana na podstawie art.35 Prawa lokalowego wywołała jednocześnie skutki w sferze regulacji objętych Prawem budowlanym z 1974r., to stosowny zapis winien być zamieszczony bądź to w Prawie lokalowym, bądź też w Prawie budowlanym z 1974r. Tymczasem żadna z wymienionych ustaw takiego unormowania nie zawierała.
Na poparcie przedstawionego stanowiska przytoczyć należy regulację dotyczącą wyrażenia przez organ zgody najemcy na przebudowę lokalu. Normujący tą kwestię przepis art. 34 ust. 1 Prawa lokalowego stanowił, że "terenowy organ administracji państwowej na wniosek najemcy zezwoli na dokonanie przeróbek albo przebudowy lokalu mieszkalnego lub użytkowego, jeżeli udogodni to korzystanie z lokalu. W przypadku, w którym na roboty budowlane jest wymagane pozwolenie w myśl przepisów o państwowym nadzorze budowlanym, decyzję wydaje się w tym samym postępowaniu". Ustawodawca w przepisie tym wręcz podkreślił odrębność Prawa lokalowego i przepisów o państwowym nadzorze budowlanym, (a więc Prawa budowlanego), dopuszczając jedynie możliwość orzekania o przedmiocie podlegającym różnym ustawom w tym samym postępowaniu. Zatem konkluzja jest taka, że wykładnia przepisów Prawa lokalowego dokonana przez Sąd I instancji jest prawidłowa. W konsekwencji zasadnie WSA wskazał na art. 44 Prawa budowlanego z 1974r., który to przepis w dacie podejmowania decyzji przez Prezydenta Miasta B. o zmianie charakteru lokalu z mieszkalnego na użytkowy normował zagadnienie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.
Jeśli chodzi natomiast o zarzut "błędnej interpretacji" art.72 ust.2 Prawa budowlanego, a dokładniej – błędnej jego wykładni (art.174 pkt 1 P.p.s.a) to zauważyć należy, że Sąd I instancji przepisu tego nie stosował i nie wypowiedział się w tej materii, a niezależnie od tego skarga kasacyjna nie wskazuje, na czym miałaby polegać błędna wykładnia wskazanego przepisu. Stąd też powołanie w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego, który nie był zastosowany w sprawie nie może odnieść zamierzonego skutku i w konsekwencji zarzut błędnej wykładni przepisu prawa materialnego uczynić skutecznym.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku, w oparciu o przepis art.184 P.p.s.a.