II OSK 145/25

II OSK 145/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Rz 873/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2024-09-18
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 64e, art. 151a par. 2,  art. 184 w zw. z  art. 182  par. 2a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art.138  par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. i K. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 września 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 873/24 w sprawie ze sprzeciwu M. K. i K. T. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 29 maja 2024 r. nr SKO.415/507/2023 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 18 września 2024 r., II SA/Rz 873/24, oddalił sprzeciw M. K. i K. T. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 29 maja 2024 r. nr SKO.415/507/2023, którą po rozpatrzeniu odwołań M. D., M. K. i K. T., R. C., S. M., W. C. i D. C. uchylono w całości decyzję Wójta Gminy Lubenia z 8 listopada 2023 r. nr BI.6733.3.2023 i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi (pkt I) oraz umorzono postępowanie odwoławcze w części dotyczącej odwołania D. C. (pkt II) w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli M. K. i K. T. (dalej: skarżący), zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na nieuzasadnionym oddaleniu sprzeciwu skarżących, będące wynikiem pominięcia przez Sąd I instancji wydania przez organ II instancji decyzji kasacyjnej z 29 maja 2024 r., w sytuacji, gdy organ II instancji, wydając powyższe rozstrzygnięcie nie tylko nie uzasadnił istnienia przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., ale również nie wykazał, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a., przy czym – w świetle art. 138 § 2 k.p.a. – konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, co najpierw organ II instancji, a następnie Sąd I instancji również bezpodstawnie pominął;
2. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej w treści uzasadnienia wyroku podniesionego przez skarżących zarzutu, co uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.
W dniu 3 lutego 2025 r., w wykonaniu zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2025 r., zawiadomiono strony o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Pismem z 7 lutego 2025 r. pełnomocnik skarżących ponowił wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W dniu 13 lutego 2025 r., w wykonaniu zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2025 r., poinformowano pełnomocnika skarżących kasacyjnie, że zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
W odniesieniu do wniosku skarżących kasacyjnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Sprawa tego rodzaju może być przekazana do rozpoznania na rozprawie, jeżeli Sąd dojdzie do przekonania, że ma to znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł takiej potrzeby, stąd też wniosek skarżących kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie nie został uwzględniony. Stosownie zaś do art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego.
Zaskarżony wyrok został wydany w wyniku rozpoznania przez Sąd I instancji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.). Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Przepis art. 136 k.p.a. pozwala bowiem organom odwoławczym przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.).
W myśl natomiast art. 64e p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ocena sądu I instancji sprowadza się zatem wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sąd I instancji kontrolując taką decyzję nie powinien wyrażać oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. W postępowaniu ze sprzeciwu sąd administracyjny ocenia jedynie czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., nie rozstrzyga natomiast o prawach lub obowiązkach stron, a jedynie dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Sprzeciw jako środek przeciwdziałający przewlekłości załatwienia sprawy służy wyłącznie zbadaniu tego, czy uzasadnienie decyzji kasacyjnej w tej części, w której organ wskazuje, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania co do okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i nie ma podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a., jest prawidłowe. Kontrola ta nie odbywa się z punktu widzenia treści normy prawa materialnego, którą rzeczywiście należy w sprawie zastosować (ocena in meriti). Przepis at. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym (art. 134 i 145 p.p.s.a.), zaś art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową jedynie do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy, wydając decyzję, nie przekroczył swych uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd I instancji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak by osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca, np. na niebiorących udziału w postępowaniu uczestników (zob. wyrok NSA z 21 grudnia 2022 r., II OSK 2510/22). W orzecznictwie przyjmuje się, że z uwagi na zawężony zakres podmiotowy spraw wywołanych sprzeciwem oraz ograniczenie kontroli sprawowanej przez sąd II instancji (art. 151a § 3 p.p.s.a.), sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Ze względu na skutki prawne wynikające z art. 170 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a., art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym.
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania stwierdzić należało, że zarzut naruszenia art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na nieuzasadnionym oddaleniu sprzeciwu skarżących jest chybiony. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena Sądu I instancji wyrażona w zaskarżonym wyroku, że organ odwoławczy w zaistniałych w sprawie okolicznościach miał podstawy, aby wydać decyzję kasatoryjną była prawidłowa. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji w sposób szczegółowy i wyczerpujący wyjaśnił dlaczego zaaprobował stanowisko Kolegium, które uznało, że Wójt Gminy w trakcie prowadzonego postępowania pierwszoinstancyjnego naruszył art. 53 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 10 § 1 i art. 49 k.p.a. Sąd I instancji przyznał rację organowi odwoławczemu, że na obwieszczeniach z 31 lipca 2023 r. oraz z 8 listopada 2023 r. brak jest podpisu i pieczęci imiennej organu; treść informacji z 8 listopada 2023 r. o wydaniu decyzji obiega od rozstrzygnięcia objętego sentencją decyzji z 8 listopada 2023 r.; w aktach administracyjnych zalega nie wymagana na tym etapie informacja Wójta o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Ponadto, obwieszczenia nie zawierają informacji o tym po upływie jakiego terminu zawiadomienie przez obwieszczenie uważa się za dokonane; nie zawierają prawidłowej adnotacji upoważnionego pracownika organu I instancji w jakim okresie czasu z obwieszczeniem można się było zapoznać. Brak zatem potwierdzenia, że organ I instancji zrealizował w sposób należyty obowiązek obwieszczenia o decyzji wydanej w sprawie tak, by wszystkie strony miały możliwość zapoznać się z jej treścią, czy też zakwestionować ją w administracyjnym toku instancji.
W związku z powyższym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie uznał, że stwierdzone w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy braki w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie mogły zostać konwalidowane przez Kolegium w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, albowiem wykraczałyby poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Konieczne było zatem wydanie przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., albowiem decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten wskazuje na obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku i nie służy do kwestionowania merytorycznej treści uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, w szczególności stanowisko Sądu I instancji odnoszące się do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, podstawę prawną wyroku (art. 64e w zw. z art. 151a p.p.s.a.) oraz wyjaśnia w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Zostało zatem sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sam fakt, że skarżący kasacyjnie nie zgadzają się z rozstrzygnięciem Sądu I instancji nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Sąd I instancji wyjaśnił natomiast dlaczego zaaprobował stanowisko organu odwoławczego dotyczące naruszenia przez Wójta art. 53 ust. 1 u.p.z.p. i art. 10 § 1 i art. 49 k.p.a. Ponadto, Sąd I instancji zasadnie wskazał, że gdyby doszło do wydania przez Kolegium decyzji reformatoryjnej, to rozstrzygałaby ona sprawę – co najmniej w jej części – tylko w postępowaniu prowadzonym w jednej instancji administracyjnej. W takim stanie sprawy organ odwoławczy nie mógł też zastosować art. 136 § 1 k.p.a. i przeprowadzić dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie.
Wyjaśnienia wymaga także, że okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie analizowano szeroko zarzutów podniesionych w skardze (sprzeciwie), może wprawdzie stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., ale tylko w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 27 października 2010 r., I GSK 1172/09). Taka sytuacja nie zachodzi jednak w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji nie ma obowiązku odnosić się szczegółowo do każdego z argumentów, które w przekonaniu strony skarżącej świadczą o zasadności danego zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów Sądu wynika, dlaczego, w jego ocenie, doszło lub nie do naruszenia prawa wskazanego w skardze (sprzeciwie). Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z 4 maja 2021 r., I OSK 3093/18). Samo twierdzenie strony, że Sąd I instancji odniósł się w sposób lakoniczny do zarzutów skargi nie oznacza a priori konieczności uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W niniejszej sprawie skarżący w sprzeciwie postawili tylko jeden zarzut, tj. dotyczący naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., do którego to zarzutu Sąd I instancji odniósł się w sposób szczegółowy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.