II OSK 1115/22

II OSK 1115/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Paweł Miładowski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1478/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-01-11
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1478/21 w sprawie ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 maja 2021 r. znak KOC 944/Ar/21 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1478/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie, sąd wojewódzki, sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: spółka, inwestor, skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: Kolegium, SKO) z 17 maja 2021 r. nr KOC 944/Ar/21 - oddalił skargę.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 21 lutego 2018 r. spółka wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji samowoli budowlanej wolnostojącego jednostronnego urządzenia reklamowego o wymiarach zewnętrznych 12,40x3,40, powierzchni ekspozycji 12,0x3,0 nr urządzenia-8555068 ustawionym na fundamencie żelbetowym na gruncie, wymiar fundamentu 2,39x4,79x1,05, nośnik nieoświetlony na działce nr [...], w obrębie [...] przy Al. [...] na terenie Dzielnicy Ochota w Warszawie.
Zarząd Dzielnicy Ochota m.st. Warszawy (dalej: Zarząd, organ pierwszej instancji) po ponownym rozpatrzeniu wniosku, decyzją z 28 grudnia 2020 r. nr 20/2020 odmówił ustalenia warunków zabudowy w celu legalizacji samowoli budowlanej dla inwestycji.
Kolegium, zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. SKO wskazało, m.in., że żądanie ustalenia warunków zabudowy dotyczy legalizacji samowoli budowlanej nośnika reklamowego, który, jak wynika z przeprowadzonej analizy, w zakresie szerokości i wysokości elewacji frontowej nie odpowiada zabudowie istniejącej w obszarze analizowanym. Zaznaczono, że punktem odniesienia do wyznaczenia tej zabudowy są nośniki reklamowe posadowione legalnie. Wyjaśniono, że ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego nośnika reklamowego otworzyłoby drogę do wprowadzania do przestrzeni nowych elementów, niepożądanych z uwagi na istniejące uwarunkowania i nie do pogodzenia z potrzebą ochrony układu urbanistycznego i architektonicznego. Kolegium podzieliło pogląd organu pierwszej instancji, iż określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) wymóg dobrego sąsiedztwa nie został spełniony. Zdaniem SKO, przedmiotowy nośnik reklamowy zakłóca ład architektoniczny zabudowy zlokalizowanej w obszarze analizowanym. Organ odwoławczy podkreślił, że wyznaczenie parametrów zgodnie z § 6 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 164 nr 1588; dalej: rozporządzenie) nastąpiło w oparciu o wyniki analizy obszaru, która wykazała, że nie jest możliwe ich odniesienie do parametrów legalizowanego nośnika.
WSA w Warszawie we wskazanym na wstępie wyroku nie uwzględnił skargi. W pierwszej kolejności zaznaczono, że obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo i w zgodzie z wiążącymi wytycznymi wyroku WSA w Warszawie z 12 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2641/19. Następnie wskazano, że organy orzekające w sprawie niewadliwie przeprowadziły analizę zagospodarowanie terenu określając m.in. funkcję obszaru, parametry, cechy i wskaźniki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, linię zabudowy, wskaźniki powierzchni nowej zabudowy, szerokość i wysokość elewacji frontowej, gabaryty i formy architektury obiektów budowlanych, dostęp do drogi publicznej. Podniesiono, że skoro szerokość obiektu budowalnego będącego przedmiotem wniosku wynosi 12,4 m, to wartość tę należy uznać za szerokość elewacji frontowej, o jakiej mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia. Wyjaśniono, że przyjęte do analizy porównawczej legalnie posadowione obiekty zostały oznaczona na mapie cyframi od 1 do 4. Szerokości tablic reklamowych tych obiektów wynoszą odpowiednio 12,4 m, 6,8 m, 12 m, 5,25 m. Prawidłowo więc organy wyliczyły średnią szerokość nośników reklamowych na ok. 9,1 m (średnia szerokość elewacji frontowych tablic reklamowych usytuowanych poza działką nr [...] wynosi 8,8 m). Tym samym przyjmując wskazaną w rozporządzeniu 20% tolerancję, stwierdzono, że nośnik reklamowy będący przedmiotem postępowania przekracza wyliczoną dla tego terenu średnią. Zdaniem sądu wojewódzkiego skoro kształtowanie ładu przestrzennego w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych ma charakter wyjątkowy, bowiem jest dokonywane jedynie w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to również dalsze wyjątki wprowadzane przez przepisy wykonawcze do u.p.z.p. (czyli m.in § 6 ust. 2 rozporządzenia) powinny być interpretowane zawężająco. Podkreślono, że wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej niż średnia wynikałoby nie z analizy funkcji, lecz na jej dostosowaniu do zamiaru inwestora. Dalej zaznaczono, że organy dokonały analizy inwestycji również m.in. pod kątem możliwości odstępstwa od zasady określonej w § 6 ust. 1 rozporządzenia i ustalenia innej szerokości elewacji frontowej. Wzięły także pod uwagę, że w obszarze analizowanym znajduje się nośnik reklamowy o szerokości tablicy równej nośnikowi, którego tyczy się niniejsze postępowanie, jednak z uwagi na to, że ma on inną formę architektoniczną (asymetryczny i innej wysokości) - uznały, że z analizy nie wynika możliwość zastosowania odstępstwa określonego w § 6 ust. 2 rozporządzenia, bowiem zastosowanie odstępstw od przepisów przyczyniłoby się do "zakonserwowania" istniejącego przestrzennego chaosu na terenie nieruchomości nr [...] przy Al. [...]. Zdaniem sądu I instancji, skoro organy nie skorzystały z możliwości odstępstwa od ogólnej zasady, stanowisko w tym zakresie nie wymagało szczegółowego uzasadnienia.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 7 ust. 1 rozporządzenia, stanowiącego, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich – wskazano, że na działkach sąsiednich wysokość całkowita urządzeń wynosi 9,8 m (działka nr [...] przy Al. [...]) oraz 3,9 m (działka nr [...] przy Al. [...]). Wobec tego przyjmując nawet wskaźnik najbardziej korzystny dla tablicy reklamowej, której dotyczy postępowanie to wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej winna zostać wyznaczona na poziomie 9,8 m. Wyjaśniono, że skoro obiekt budowlany, którego dotyczy postępowanie ma wysokość 12,69 m, tym samym przekracza znacznie ustaloną w ten sposób wysokość zabudowy. Organy przenalizowały również, czy inwestycja mieści się w średniej wielkości występującej na obszarze analizowanym, wyznaczanej na podstawie § 7 ust. 3 rozporządzenia. Wyjaśniono, że średnia wysokość wolnostojących, legalnie wybudowanych nośników reklamowych wyniosła w obszarze analizowanym 10,9 m. Zatem w ocenie sądu wojewódzkiego trafnie organy przyjęły, że budowla, stanowiąca przedmiot postępowania, również ten parametr przekracza. Zaznaczono również, że § 7 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza możliwość wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy. Wskazano, że organy orzekające z tej możliwości nie skorzystały, co nie czyni zaskarżonej decyzji wadliwą. Podkreślono, że w analizie porównano także wysokości samych tablic reklamowych. Zaznaczając, że tablica reklamowa dotycząca przedmiotowej inwestycji nie mieściła się w średnich obliczonych dla obszaru analizowanego.
Następnie wskazano, że w obszarze analizowanym standardem zabudowy nośników reklamowych jest to, że nie posiadają stopy betonowej w postaci bloku betonowego, znajdują się bowiem na słupach, które są umiejscowione bezpośrednio na podłożu. Natomiast inwestycja, której dotyczy postępowanie posadowiona jest na stopie betonowej o wysokości 1 m. Stopa fundamentowa nie wpisuje się zatem w element ładu przestrzennego.
Na zakończenie WSA w Warszawie nie dostrzegł także uchybień natury procesowej w zaskarżonych decyzjach. Poprzez wyznaczenie obszaru podlegającego analizie zgodnie z warunkami określonymi w § 3 ust. 2 rozporządzenia, analiza architektoniczno-urbanistyczna w sposób wyczerpujący przedstawiła aktualny ład przestrzenny na tym terenie, co stanowiło podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka, zaskarżając go w całości, zarzucając:
- na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj:
a) art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.), ponieważ WSA w Warszawie wydał orzeczenie sprzeczne z prawem, mimo powinności wyeliminowania rozstrzygnięć organów, uznał je za prawidłowe, przez co naruszył zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w ww. przepisach;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na wadliwym przyjęciu, że organy administracji podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy biorąc pod uwagę wszystkie podnoszone okoliczności i zgromadzone w toku postępowania dowody, odnosząc je do podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia w granicach swobodnej oceny dowodów, podczas gdy w rzeczywistości należało uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w całości, albowiem naruszyły one przepisy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy, polegający na błędnym przyjęciu, że nie są spełnione przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy;
c) art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137; dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności organu I i II instancji, co skutkowało oddaleniem skargi;
d) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak oceny przez WSA w Warszawie zgromadzonego materiału w sprawie, brak ustaleń faktycznych i ich zgodności z prawem;
e) art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez niedokonanie przez WSA w Warszawie wszechstronnych ustaleń faktycznych sprawy i tym samym faktyczne nierozpoznanie istoty sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi;
f) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi, w przypadku gdy z przeprowadzonego przez WSA w Warszawie postępowania wyjaśniającego nie wynika, iż zaskarżony akt nie narusza prawa albo że narusza prawo, jednak nie w takim stopniu, który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi;
- na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:
a) § 6 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sytuacji gdy szerokość elewacji frontowej dla nowej zabudowy jest większa niż średnia szerokość elewacji frontowej zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym, nie jest możliwe wyznaczenie szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy na innej postawie niż średnia arytmetyczna (odstępstwo) nawet jeżeli inny element zabudowy znajdujący się w obszarze analizowanym posiada identyczną szerokość elewacji frontowej jak nowa zabudowa, o ile element ten nie jest identyczny pod względem formy architektonicznej z nową zabudową, podczas gdy § 6 ust. 1 rozporządzenia odnosi się do "zabudowy istniejącej" w obszarze analizowanym, a nie do "identycznej zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym;
b) § 7 ust. 1 rozporządzenia poprzez błędne zastosowanie polegające na wyznaczeniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla nowej zabudowy na podstawie średniej arytmetycznej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, podczas gdy przepis ten nakazuje organowi wyznaczyć tę wysokość jako "przedłużenie górnej krawędzi elewacji frontowej", a nie jako "przedłużenie średniej górnej krawędzi elewacji frontowej".
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; ewentualnie z ostrożności procesowej, w przypadku, gdyby sąd uznał za niezasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.
Skarga kasacyjna jest bezzasadna.
Nie doszło do naruszenia przepisów procesowych, które stosuje sąd administracyjny powiązanych z regułami postępowania administracyjnego (k.p.a.), bowiem został ustalony prawidłowo stan faktyczny, a przepisy prawa materialnego - adekwatnie zastosowane do tego stanu faktycznego. Kluczowa w świetle zarzutu skargi kasacyjnej jest kwestia wykładni prawa materialnego, tj. wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów rozporządzenia, jednakże w pierwszej kolejności przepisów procesowych bowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny pozwala na ocenę kwestii prawnorzeczowych.
Na wstępie należy w pełni podzielić pogląd organów, iż zasada dobrego sąsiedztwa ma być realizowana jedynie w odniesieniu do istniejącej już zabudowy legalnej (vide np. wyroki NSA: z 5 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1921/17, z 10 października 2024 r. sygn. akt II OSK 2856/21, z 30 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 1508/23, z 7 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 2159/23, z 6 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 1163/21). Stanowisko takie jest w zasadzie jednolicie prezentowane w orzecznictwie. Ustalenie przesłanki kontynuacji funkcji, a także ustalenie poszczególnych parametrów, cech i wskaźników przy ustalaniu warunków zabudowy wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. może odnosić się wyłącznie do zabudowy zrealizowanej w warunkach legalności (por. np. wyrok NSA z 25 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1894/20). Stąd słusznie analiza urbanistyczna jako punkt odniesienia do ustalenia warunków dla samowoli budowlanej przyjęła cztery legalne nośniki reklamowe znajdujące się w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym (zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Warszawie z 12 lutego 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2641/19).
Zarzuty nakierowane na przepisy procesowe w istocie mają na celu zwalczenie dowodu w sprawie, jakim jest analiza urbanistyczna, przyjętej w niej metodyki oraz zastosowanych przepisów i w konsekwencji niekorzystnych dla strony konkluzji. O ile skarżący nie kwestionuje, że zostały jako element porównawczy przyjęte cztery legalnie wzniesione nośniki reklamowe, o tyle wywodzi, że analiza zawiera błędne wnioski, gdyż w obszarze występują nośniki o parametrach tożsamych co przedmiotowy nośnik. W konsekwencji niezakwestionowania tej analizy organy naruszyły przepisy prawa materialnego, tj. § 6 ust. 1 i ust. 2 oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia.
Należy podkreślić, że przeprowadzenie prawidłowej, odpowiadającej wymogom określonym w rozporządzeniu, analizy urbanistycznej ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. To w ramach tego opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-6 u.p.z.p. na obszarze, na którym ma powstać nowa zabudowa (por. wyrok NSA z 3 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1828/19). Jednocześnie analiza urbanistyczna stanowi dowód w sprawie w postaci dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną (vide art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), a więc ma charakter zbliżony do dowodu z opinii biegłego. Organ ma obowiązek poddania tego dowodu, jak każdego innego ocenie i weryfikacji (art. 80 k.p.a.) – tak wyrok NSA z 11 września 2024 r. sygn. akt II OSK 1200/24. Jest to kluczowy dowód w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy.
Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, która spełnia warunki określone w art. 5 u.p.z.p. albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Kompetencji autora analizy skarżący nie zakwestionował.
Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, a owymi granicami była sprawa o wydanie warunków zabudowy dla samowoli budowlanej. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. np. wyrok NSA z 18 stycznia 2024 r. sygn. akt II OSK 2506/23).
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Przy czym za pomocą tego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Stwierdzić zatem należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy i pozwala na ustalenie przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd podejmując zaskarżone orzeczenie, nawet jeśli stanowisko to w ocenie skarżącego nie jest prawidłowe. W uzasadnieniu tym zawarte są także odpowiedzi na wszystkie podnoszone w skardze zarzuty i wyjaśnienie, dlaczego organ nie uznał za zasadne odstąpienie od podstawowego wzorca ustalenia szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej elewacji frontowej. Kierował się bowiem istniejącym stanem zagospodarowania na działce nr [...] oraz naczelną zasadą planowania przestrzennego, jaką jest zachowanie ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 oraz art. 2 pkt 1 u.p.z.p.).
Nie można także zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że naruszony został art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Sąd wojewódzki przeprowadził prawidłową kontrolę decyzji organów obydwu instancji, choć co do kwestii wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej przyjęto wadliwe ustalenia faktyczne. Tutaj WSA w Warszawie przyjął błędnie, co wynika z dokładnego przestudiowania analizy, a w szczególności jej załącznika mapowego, element stanu faktycznego jakim są wysokości najbliżej położonych tablic reklamowych. Nie jest to bowiem 9,8 m oraz 3,9 m, lecz najbliżej położony jest nośnik nr 2 – 14,7 m oraz nośnik 3 – wysokość 15 m. Jednakże naruszenie w tym zakresie przepisów procesowych w konsekwencji nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy, a częściowo błędne uzasadnienie nie dezawuuje w konsekwencji zaskarżonego wyroku, o czym niżej.
Kluczowe zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., ściśle łączą się z przepisami prawa materialnego.
Autor analizy urbanistycznej zastosował § 6 ust. 1 rozporządzenia i szerokość elewacji frontowej wyznaczył na podstawie średniej szerokości istniejącej zabudowy legalnych nośników reklamowych. Wskutek obliczenia matematycznego parametr ten wedle zasady określonej w § 6 ust. 1 rozporządzenia wyniósł ok. 9,1 m, natomiast poddany legalizacji nośnik ma szerokość 12,4 m. Przy zastosowaniu tolerancji 20% maksymalna szerokość wyniosła 10,92 m, czyli przedmiotowy nośnik jest szerszy i nie mieści się w tych wyliczeniach. Nawiązanie do innego obiektu tego rodzaju o szerokości tożsamej uznano za bezprzedmiotowe ze względu na oddalenie owego nośnika i usytuowanie przy zupełnie innej ulicy. Organ zatem, co zasadnie zaakceptował WSA w Warszawie, zastosował § 6 ust. 1 rozporządzenia, który stanowi podstawowy wzorzec ustalenia tego parametru. Od organu zależy, czy skorzysta z odstępstwa i dopuści wyznaczenie innej szerokości elewacji. Organ dokonał oceny analizy jako miarodajnego i nieobarczonego wadami dowodu i jako taki przyjął za podstawę ustaleń faktycznych. WSA w Warszawie kierował się przy tym zasadą zachowania ładu przestrzennego. Jednocześnie WSA nie mógł zarzucić organowi w ramach kontroli, którą sprawuje pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.), że ów zastosował przepis prawa, którym w tym wypadku był § 6 ust. 1 rozporządzenia. Dodatkowo z analizy nie wynikała możliwość odstępstw, a przypomnieć należy, że owszem dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy (§ 6 ust. 2 rozporządzenia).
Zgodnie natomiast z § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Skarżący podnosi, że przepis ten został naruszony bowiem przyjęto jako odniesienie średnią wysokość istniejących nośników reklamowych, która wynosi 10,9 m. Prawdą jest, że przepis rozporządzenia w wypadku wysokości nakazuje odniesienie do najbliższej zabudowy (jako przedłużenie), nie zaś wyliczanie średniej z obszaru analizowanego. Tutaj chodzi o nawiązanie do najbliższej zabudowy jako jej kontynuacji. Najbliższą zabudowę w ciągu przebiegu Al. [...] stanowi nośnik nr 2 o wysokości całkowitej 14,7 m oraz nośnik nr 3 o wysokości całkowitej 15 m (tak załącznik graficzny do analizy). Tymczasem z analizy wynika, że konsekwentnie jako metodykę wyliczenia tego parametru przyjęto średnią wysokość tablic, co jest błędem w świetle § 7 ust. 1 rozporządzenia. Możliwe byłoby ustalenie w taki sposób tego parametru, gdyby wynikało to z analizy. W niej zaś wykluczono zastosowanie ust. 4 tego przepisu (błędnie określając go jako ust. 3). Rację ma zatem skarżący kasacyjnie, że przyjęta w analizie wykładnia § 7 ust. 1 rozporządzenia bazująca na średnim parametrze nie jest prawidłowa. Jednakże uwzględnienie tego zarzutu nie mogło wpłynąć na wynik sprawy.
Należy mieć bowiem na względzie, że nośniki reklamowe są specyficznym obiektem, który nie podlega standaryzacji tak jak budynki mieszkalne pod względem częstotliwości ich występowania oraz funkcji. Szczególnie należy tutaj zastosować nakaz zachowania ładu przestrzennego rozumianego m.in. jako uwarunkowania funkcjonalne i kompozycyjno-estetyczne. Sąd wojewódzki zwrócił uwagę na istotne elementy urbanistyczne, które odróżniają przedmiotowy nośnik od owych czterech legalnych, proponując ocenę stanu faktycznego precyzyjną i ściśle nawiązującą do otoczenia. Mianowicie chodzi o stopę fundamentową o wysokości 1 m, w którą nie są wyposażone pozostałe nośniki, bezpośrednio umiejscowione w podłożu. Dodatkowo należy podnieść, że wszystkie istniejące reklamy mają tablicę ekspozycyjną zamocowana asymetrycznie na słupach lub konstrukcji rurowej. Tymczasem planowana konstrukcja charakteryzuje się symetrią. Zasadnie WSA w Warszawie stwierdził, że konieczne jest, aby wnioskowana inwestycja wpisywała się w istniejący układ urbanistyczny, co w tym wypadku, ze względu na stwierdzone różnice konstrukcyjne oraz niespełnienie warunku dobrego sąsiedztwa w zakresie parametru szerokości elewacji frontowej - nie ma miejsca.
Z powyższych względów zasadność jednego z zarzutów nie miała żadnego wpływu na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, wyrok odpowiada prawu i z tego względu na podstawie art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.