II OSK 1114/23

II OSK 1114/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska
Jerzy Siegień /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Miron
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Sygn. powiązane
III SAB/Gl 490/22 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2022-12-15
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 103
art. 100c
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 2354
art. 112a
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 182 § 2, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Y.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt III SAB/Gl 490/22 w sprawie ze skargi Y. A. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę dla cudzoziemca oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 15 grudnia 2022 r., sygn. akt III SAB/Gl 490/22 oddalił skargę Y. A. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt stały i zatrudnienia dla cudzoziemca.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Y. A. (obywatel A.) w dniu 27 września 2022 r. (data nadania w placówce pocztowej) wniósł skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego w sprawie rozpoznania jego wniosku z 10 marca 2022 r. o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP.
Skarżący podał, że kilkukrotnie zwracał się do organu o wydanie decyzji, a w dniu 30 sierpnia 2022 r. wniósł ponaglenie (wpływ do organu 5 września 2022 r.), a następnie skargę na bezczynność Wojewody (wpływ do organu 30 września 2022 r.). Skarżący zarzucił rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, tj. art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 k.p.a. i wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni, przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty maksymalnej, ewentualnie wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego pomimo upływu ustawowego terminu organ nie wydał decyzji w przedmiotowej sprawie, jak również nie podjął żadnych innych czynności zmierzających do rozpoznania złożonego 10 marca 2022 r. wniosku, przez co pozostaje w bezczynności.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ podkreślił, że wniosek strony został zweryfikowany i pełnomocnik został wezwany do uzupełnienia braków formalnych. Wezwanie zostało wysłane w dniu 24 października 2022 r. Organ zaakcentował też fakt, że w okresie od 16 marca 2020 r. do 20 maja 2020 r. w związku z ogłoszeniem stanu epidemii w Urzędzie zawieszona została obsługa cudzoziemców, wszystkie ustalone wizyty zostały anulowane, a po wznowieniu obsługi do lutego 2022 r. nadal liczba wzywanych klientów musiała być ograniczana. Z uwagi na ustawowy wymóg osobistego stawiennictwa cudzoziemca postępowania nie mogły zostać wszczęte co spowodowało narastanie zaległości. Aktualnie terminy do osobistego stawiennictwa wyznaczane są dla wniosków złożonych w listopadzie 2021 roku. W celu usprawnienia procesu wydawania zezwoleń pobytowych polegającym na skróceniu czasu obsługi i skrócenia okresu oczekiwania na wydanie decyzji pobytowej wprowadzono od 15 lutego 2021 r. rekomendacje w zakresie wydawania zezwoleń pobytowych dla cudzoziemców tzw. szybką ścieżkę. W okresie od 15 lutego 2021 r. do 30 września 2022 r. w tym trybie złożonych zostało 5.101 wniosków. Pomimo wprowadzenia powyższych usprawnień pełnomocnik cudzoziemca, będący profesjonalnym pełnomocnikiem w osobie radcy prawnego, któremu doskonale znane są regulacje prawne dotyczące legalizacji pobytu cudzoziemców w Polsce, nie skorzystał z tego trybu i złożył kolejny wniosek niekompletny. Wskazał także na znaczny wzrost ilości złożonych w 2020 r. i 2021 r. wniosków o pobyt czasowy w porównaniu z rokiem 2019, który wyniósł odpowiednio 43% i 94%. Dlatego też liczba spraw przypadająca na 1 pracownika na 30 września 2022 r. wyniosła - 1.081 spraw bowiem do tego dnia wpłynęło 19.460 wniosków. Podkreślając szereg zmian w porządku prawnym wprowadzonych w związku z zaistniałym na terytorium Ukrainy konfliktem zbrojnym - ustawą z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 583 ze zm.) z mocą obowiązującą od 24 lutego 2022 r. wskazano na kolejne zadania organu i sposób ich załatwiania. Podkreślił także zawieszenie biegu terminów postępowania oraz brak podstaw wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania spraw bez zbędnej zwłoki.
Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę w całości. Sąd wskazał, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął postępowania w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Instytucja skargi na bezczynność ma zatem na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Oceniając jednak, czy organ pozostaje w bezczynności, co do sposobu procedowania w załatwieniu wniosku strony skarżącej Sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania.
Przechodząc zatem do merytorycznej kwestii zasadności skargi Sąd zauważył, że zgodnie z art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. 2021 poz. 2354), która to regulacja weszła w życie w dniu 29 stycznia 2022 r., termin wydania decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy - decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni (ust. 1). Z mocy ust. 2 - termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z wymienionych w tej normie zdarzeń tj. cudzoziemiec złożył stosowny wniosek. Jednakże termin ten, jak wskazał Sąd, uległ zawieszeniu na mocy art. 100c ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103; – dalej: "specustawa ukraińska") dodanego do specustawy ukraińskiej ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830; dalej: "nowelizacja z 8 kwietnia 2022 r."), który wszedł w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. Zgodnie z powołanym artykułem w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie przez wojewodów spraw dotyczących cudzoziemców nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne (art. 100c ust. 2). Sąd odwołał się także do regulacji zawartej w art. 100c ust. 3 i ust. 4 specustawy ukraińskiej, stanowiącej niejako naturalną konsekwencję przyjętej w ust. 1 zasady ogólnej, w myśl której w okresie do 31 grudnia 2022 r. następuje wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów administracyjnych w odpowiednich postępowaniach administracyjnych, w czasie którego organ nie ma obowiązku podjęcia czynności administracyjnych.
W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro z woli ustawodawcy zawieszony został bieg terminów na załatwianie spraw we wnioskowanym w niniejszej sprawie zakresie (zakaz stosowania w określonym w tym przepisie czasie przepisów o bezczynności) to tym samym za bezzasadny uznać należy zarzut bezczynności. Ponadto z art. 100c ust. 4 ww. ustawy wynika też zakaz wywodzenia w tym okresie środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Tym samym Sąd za całkowicie chybione uznał zarzuty skargi, w zakresie twierdzenia o rażącym naruszeniu przepisów prawa i żądanie przyznania wnioskowanej sumy pieniężnej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Y. A. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.: art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa poprzez uznanie, że przepis ten dotyczy wszystkich spraw wszczętych na wniosek cudzoziemców, a nie jedynie spraw cudzoziemców, o których mowa w ustawie;
2) przepisów postępowania, tj.: art. 1 § 1 i art. 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c tej ustawy poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia w toku postępowania przez organ art. 112a ustawy o cudzoziemcach, nie podjęcie czynności mających na celu rozpoznanie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w ustawowym terminie.
W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Strona zrzekła się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami wniesionej skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii zasadniczej, stanowiącej oś sporu pomiędzy skarżącą a organem, tj. określenia zakresu podmiotowego stosowania przepisów art. 100c specustawy ukraińskiej.
Specustawa ukraińska, a dokładniej jej przepis art. 100c ust. 1 doprowadził czasowo do tego, że w okresie od wejścia w życie tego przepisu, tj. 15 kwietnia 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminu na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Artykuł 100c został dodany do specustawy ukraińskiej nowelizacją z 8 kwietnia 2022 r. (art. 1 pkt 44), z mocą obowiązującą od dnia 15 kwietnia 2022 r. (art. 33 pkt 2 ustawy zmieniającej). Przepisy wskazanej ustawy nie zawierają przepisów przejściowych. Przepis końcowy – art. 33 przewiduje co do zasady, że ustawa wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z mocą od dnia 24 lutego 2022 r., ze wskazanymi jednak wyjątkami, w tym z wskazanym wyżej wyjątkiem odnoszącym się do art. 100c. Ponieważ w omawianym przepisie nie został wskazany początek okresu, od którego termin nie rozpoczyna swojego biegu, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, należy przyjąć, że jego datą początkową jest data wejścia art. 100c w życie, tj. 15 kwietnia 2022 r.
Następnie na mocy nowelizacji z 13 stycznia 2023 r. został wprowadzony do specustawy ukraińskiej – z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r. – art. 100d będący powieleniem regulacji art. 100c, ale wskazujący nowy graniczny okres zawieszający bieg terminów dotyczących niektórych spraw prowadzonych przez wojewodów, na okres do 24 sierpnia 2023 r. Kolejną zmianą ustawy przedłużono ten termin do 4 marca 2024 r. Przepis art. 100d specustawy ukraińskiej przedłużył więc w istocie do 24 sierpnia 2023 r., a aktualnie do 4 marca 2024 r. obowiązywanie określonych w art. 100c zasad biegu terminów załatwiania spraw prowadzonych od 15 kwietnia 2022 r.
Umiejscowienie w specustawie ukraińskiej regulacji dotyczącej nierozpoczęcia albo zawieszenia biegu terminów w sprawach wymienionych art. 100c i art. 100d w praktyce budzi spory i wątpliwości – także w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych, czy przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej mają zastosowanie tylko do cudzoziemców będących obywatelami Ukrainy, którzy opuścili terytorium tego państwa w związku z wojną, czy też do wszystkich cudzoziemców.
Sądownictwo, w tym sądownictwo administracyjne niejednokrotnie musiało mierzyć się z wykładnią przepisów prawa, których poprawność legislacyjna była co najmniej dyskusyjna. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie podkreślał wagę zasady przyzwoitej legislacji, wyprowadzanej z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w przepisie art. 2 Konstytucji RP. Jak wskazał w wyroku z dnia 21 lutego 2006 r., K 1/05 (OTK-A 2006, nr 2, poz. 18), poprawność legislacyjna to także stanowienie przepisów prawa w sposób logiczny i konsekwentny, z poszanowaniem zasad ogólnosystemowych oraz z zachowaniem należytych aksjologicznych standardów. Celowość i ewentualna zasadność wprowadzania w życie danych regulacji prawnych nie może być wytłumaczeniem dla tworzenia prawa w sposób chaotyczny i przypadkowy.
Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; dalej: "z.t.p.") w ustawie nie zamieszcza się przepisów, które regulowałyby sprawy wykraczające poza wyznaczony przez nią zakres przedmiotowy i podmiotowy. Paragraf 3 ust. 3 z.t.p. stanowi natomiast, że w ustawie nie można zmieniać lub uchylać przepisów regulujących sprawy niezwiązane albo wykraczające poza zakres przedmiotowy lub podmiotowy tej ustawy. Przywołane przepisy formułują dwie dyrektywy tworzenia prawa. Po pierwsze, ustawodawca musi ustalić, jakie sprawy zamierza uregulować i jakich podmiotów regulacje te będą dotyczyć. Rozstrzygnięcia te powinny zostać uwidocznione w tytule ustawy oraz w jej przepisach ogólnych. Takie działanie umożliwia bowiem obywatelowi odnalezienie ustawy, która reguluje interesujące go zagadnienia, bez wnikliwego analizowania treści innych, przypadkowo napotkanych aktów prawnych. Zgodnie z drugą dyrektywą prawodawca, tworząc ustawę, powinien działać konsekwentnie, poruszając się jedynie w obrębie tych spraw, których zakres sam wyznaczył na wstępie. W ten sposób, gdy początek ustawy dostarcza informacji, czego ona dotyczy, a prawodawca jest konsekwentny, obywatel łatwiej odnajduje interesujące go przepisy. Zakazy zawarte w § 3 ust. 2 i 3 z.t.p. wydają się być naturalną konsekwencją wyznaczenia w ustawie jej zakresów przedmiotowego i podmiotowego. Nie do pomyślenia byłoby, gdyby ustawa regulowała inne sprawy niż te, które określa jako swój przedmiot. Taki stan rzeczy wprowadzałby bowiem obywateli w błąd, co przeczyłoby zasadzie pewności i jasności prawa (M. M. Dębska [w:] Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 2013, Załącznik § 3).
Analiza procesu stanowienia prawa w Polsce, szczególnie w ostatnich latach, pokazuje jednak, że nie zawsze stanowione prawo odpowiada standardom określonym w Zasadach techniki prawodawczej. Nie jest bowiem rzadkością sytuacja, gdy dokonane jedną nowelizacją zmiany dotyczą wielu ustaw i różnych kwestii, spośród których przynajmniej część z nich nie ma bezpośredniego związku z głównym celem wyartykułowanym w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej. Stan ten nie pozostaje obojętny dla procesu wykładni przepisów prawa. Z należytą rozwagą należy zatem przy wykładni przepisów, szczególnie tych wprowadzonych do porządku prawnego w drodze nowelizacji ustawy, stosować – przy metodzie wykładni systemowej – dyrektywę nakazującą uwzględnianie wewnętrznej systematyki aktu normatywnego, opartą o (nie zawsze zrealizowane w praktyce) założenie, że prawodawca sytuując przepisy w ramach aktu czyni to w sposób celowy i przemyślany, z czego wynikają określone relacje między przepisami zamieszczonymi w poszczególnych częściach aktu normatywnego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza literalna brzmienia art. 100c (oraz art. 100d) specustawy ukraińskiej powinna być zestawiona z celem wprowadzenia tego przepisu. Wykładnia omawianej regulacji – wbrew zasadom techniki prawodawczej – nie może opierać się wyłącznie na jej umiejscowieniu w konkretnym akcie prawnym.
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz ustawa z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie tej ustawy zostały niewątpliwie uchwalone w celu stworzenia szczególnej regulacji prawnej zapewniającej doraźną podstawę prawną do legalnego pobytu i pomocy obywatelom Ukrainy, którzy w wyniku działań wojennych zostali zmuszeni do opuszczenia swojego kraju pochodzenia. W uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej z 8 kwietnia 2022 r. brak jest jednak wskazania jakichkolwiek powodów wprowadzenia do obowiązującego porządku prawnego regulacji zawartej w art. 100c (analogicznie także uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej z 13 stycznia 2023 r. nie zawiera wyjaśnień dotyczących wprowadzenia art. 100d). Istotnego argumentu odnośnie do zakresu podmiotowego stosowania tego przepisu dostarczają inne dokumenty obrazujące przebieg procesu legislacyjnego dotyczącego nowelizacji z 8 kwietnia 2022 r. Podkreślić należy, że dokumenty, które zostały sporządzone podczas przebiegu procesu legislacyjnego, mogą mieć znaczenie pomocnicze dla poparcia wyniku wykładni przeprowadzonej zgodnie ze stosowanymi regułami wykładni, w tym przede wszystkim z wykładnią językową, a także systemową (wyrok NSA z 14 września 2022 r., III FSK 723/22; CBOSA).
Przepis art. 100c został dodany do ustawy nowelizującej z 8 kwietnia 2022 r. podczas prac w Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych po pierwszym czytaniu. Już podczas prac w Komisji wyrażono wątpliwość, czy art. 100c ma dotyczyć wszystkich cudzoziemców, którzy do  31 grudnia 2022 r. będą składać wnioski pobytowe. W ocenie Biura Legislacyjnego ponieważ specustawa ukraińska dotyczy obywateli Ukrainy, pomocy im w  związku z konfliktem zbrojnym, to tworzenie rozwiązań generalnych dotyczących szerszego katalogu nie powinno mieć miejsca w tej ustawie. W toku posiedzenia wyjaśnione zostało, że omawiana zmiana ma jednak dotyczyć wszystkich cudzoziemców. Przyczyną wprowadzenia takiego przepisu była ówczesna bardzo trudna sytuacja wojewodów, którzy mieli bardzo dużo zadań w związku w przyjęciem obywateli Ukrainy wjeżdżających do naszego kraju i przed którymi dodatkowo toczyło się wiele spraw – nie tylko obywateli Ukrainy, ale też pozostałych cudzoziemców. Zawieszenie terminów miało dać im możliwość rozpatrzenia w normalnych terminach toczących się spraw. Ostatecznie na Komisji zaakceptowano rozwiązanie polegające na dodaniu do specustawy ukraińskiej przepisu art. 100c (zob. pełny zapis przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr 111 z dnia 7 kwietnia 2022 r. – na stronach sejmowych).
Powyższe nie pozostawia wątpliwości, że celem wnioskodawcy (a był to rządowy projekt ustawy nowelizującej specustawę ukraińską – druk nr 2147) było wprowadzenie rozwiązań regulujących bieg terminów określonych kategorii spraw dotyczących wszystkich cudzoziemców, a nie tylko obywateli Ukrainy objętych specustawą ukraińską. Potrzeba dokonania zmiany w tym zakresie, tj. wstrzymania biegu terminów na załatwienie określonej kategorii spraw w postępowaniach prowadzonych przez wojewodów i uchylenia skutków z tym związanych, wynikała z pilnej konieczności rozwiązania istniejącego już wcześniej problemu. Jako okoliczność notoryjną (znaną Sądowi z urzędu z szeregu podobnych spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne, ale też podnoszoną w przestrzeni publicznej – m.in. w wystąpieniach Rzecznika Praw Obywatelskich) uznać należy utrzymujący się długi (kilku-, kilkunastomiesięczny, a nawet kilkuletni) czas oczekiwania na wydanie przez wojewodów rozstrzygnięć w sprawach legalizacji pobytu cudzoziemców. Zasadniczą przyczyną długotrwałości postępowań był istotny, wręcz lawinowy wzrost liczby wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w ostatnich kilku latach, przy równoczesnym braku odpowiedniego wzmocnienia obsady kadrowej urzędów, na co nałożyły się dodatkowo trudności organizacyjne związane z wybuchem pandemii COVID-19. Przyjazd do Polski dużej liczby obywateli Ukrainy w związku z występującymi w tym kraju od 24 lutego 2022 r. działaniami wojennymi, spośród których część zapewne również będzie chciała złożyć wnioski o zezwolenie na pobyt, jak i nałożenie na wojewodów dodatkowych obowiązków spowodowało ryzyko paraliżu urzędów wojewódzkich uniemożliwiającego terminowe załatwianie spraw.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rzeczony problem interpretacyjny co do zakresu podmiotowego stosowania art. 100c specustawy ukraińskiej, a także art. 100d tej ustawy, można rozwiązać poprzez zastosowanie wykładni językowej oraz systemowej, bez odwoływania się do wykładni opartej na analizie umiejscowienia przepisów w specustawie ukraińskiej. Jako prawidłowe zatem należy ocenić argumenty Sądu pierwszej instancji prowadzące do takiej wykładni przepisu art. 100c specustawy ukraińskiej, zgodnie z którą ma on zastosowanie do wszystkich cudzoziemców. Powyższe stanowisko prezentowane było również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z: 5 czerwca 2023 r., II OSK 2059/22; z 4 lica 2023 r., II OSK 2421/22, z 10 sierpnia 2023 r., II OSK 2521/22, z 13 lutego 2024 r., II OSK 2362/23; CBOSA) i Sąd w składzie orzekającym w pełni je podziela.
Przede wszystkim w analizowanych przepisach mówi się o "cudzoziemcu", bez wskazania jego narodowości, a nie np. "obywatelu Ukrainy". Skoro specustawa ukraińska nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tej ustawy – definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Zauważyć należy, że dodany tą samą nowelizacją z 8 kwietnia 2022 r. art. 100a w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca, "o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. UE L 71 z 4.3.2022, str. 1-6)", czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawieraj ani przepis art. 100c ani art. 100d specustawy ukraińskiej.
Takie rozumienie pojęcia "cudzoziemiec" jak przedstawione wyżej jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczą przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej. Znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną – np. zezwolenia na pobyt stały czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń. Zauważyć trzeba, że w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest – zgodnie z art. 211 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach – legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium RP co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Jeśli zatem przyjąć, że przepisy art. 100c specustawy ukraińskiej dotyczą wyłącznie osób przybyłych do Polski w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, co prowadziłoby do wniosku, że przepis art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c specustawy ukraińskiej jest bezprzedmiotowy. Objęcie zakresem unormowań art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c specustawy ukraińskiej cudzoziemców, którzy z natury rzeczy nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, świadczy o jasnym zamiarze ustawodawcy objęcia zakresem także art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a nie tylko osób przybyłych na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym na Ukrainie, a wszystkich cudzoziemców ubiegających się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu.
W końcu, przyjmując, że powołane przepisy dotyczą wyłącznie cudzoziemców, o których mowa w art. 2 ust. 1 specustawy ukraińskiej, nie sposób byłoby racjonalnie wyjaśnić, dlaczego ustawodawca zdecydował się na pogorszenie sytuacji prawnej wyłącznie tej grupy cudzoziemców. Regulacja wprowadzona w art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej w sposób istotny ogranicza zasadę szybkości postępowania organów administracji (art. 12 k.p.a.) i prawo strony do załatwienia jej sprawy w rozsądnym terminie.
Z przyczyn przedstawionych wyżej, a także mając na uwadze intencje ustawodawcy oraz nie do końca prawidłowe (z punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji) zawarcie rozwiązań mających na celu usprawnienie postępowań dotyczących generalnej kategorii legalizacji pobytu cudzoziemców niejako "przy okazji" nowelizacji specustawy ukraińskiej, przy wykładni przepisów art. 100c i art. 100d nie należy kierować się wewnętrzną systematyką specustawy ukraińskiej oraz samym celem tej szczególnej ustawy, w obrębie której zamieszczono omawiane przepisy. Zakres podmiotowy i przedmiotowy specustawy ukraińskiej unormowany w art. 1 ust. 1 tej ustawy nie jest zbieżny z zakresem przepisów art. 100c i art. 100d, których celem dodania do specustawy w drodze ustaw nowelizujących odpowiednio z 8 kwietnia 2022 r. i 12 stycznia 2023 r. nie było bezpośrednio uregulowanie sytuacji prawnej obywateli Ukrainy przybywającymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Wyżej wskazane przepisy stanowią regulację o charakterze szczególnym i mogą być stosowane samodzielnie. Przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy (por. wyrok NSA z 13 lutego 2024 r., II OSK 2362/23).
Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy należało uznać, że do skarżącego będącego obywatelem A., w związku z jego wnioskiem do Wojewody złożonym w dniu 10 marca 2022 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP, miała zastosowanie regulacja zawarta w art. 100c specustawy ukraińskiej.
Zgodnie z tym przepisem bieg terminów na załatwienie spraw wymienionych w ust. 1 art. 100c nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. A zatem na organie administracji w dalszym ciągu spoczywa obowiązek podejmowania czynności zmierzających do zakończenia postępowania, przy czym w okresach wskazanych w tych przepisach wojewoda nie jest związany ustawowym terminem załatwienia sprawy, co ma ułatwić mu opanowanie wpływu spraw. Z takim rozumieniem ww. przepisu koreluje zapis zawarty w art. 100c ust. 2 specustawy ukraińskiej, że czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. Pozwala to organowi na prowadzenie postępowań administracyjnych i wydawanie orzeczeń bez uszczerbku dla innych niż zasada szybkości zasad postępowania administracyjnego.
Ponadto w art. 100c ust. 3 specustawy ukraińskiej przyjęto, że w okresie od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r.:
1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;
2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.
Dodatkowo zgodnie z ust. 4 tego artykułu zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Analogiczne rozwiązania wprowadzono w art. 100d ust. 3 i 4 specustawy ukraińskiej – w zakresie dotyczącym dalszego okresu do 24 sierpnia 2023 r., a aktualnie do 4 marca 2024 r.
W obu przypadkach omawiane przepisy stanowią, że zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, "nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki". Redakcja ust. 4 art. 100c i art. 100d nie zawiera zakazu wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności lub przewlekłości, ale odwołuje się do kwestii podstawy wywodzonych środków prawnych. Skoro ustawodawca w ust. 1 art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej stanowi, że termin na załatwienie określonej kategorii spraw dotyczących cudzoziemców w pewnym okresie nie rozpoczyna się a rozpoczęty ulega zawieszeniu, to zakłada, że będzie, to ocenione przez sąd w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Na takich samych zasadach sąd administracyjny przy ocenie, czy zasadny jest zarzut bezczynności lub przewlekłości organu, uwzględnia terminy i okresy nie wliczane do terminów załatwiania sprawy wymienione w art. 35 § 5 k.p.a. i w razie ustalenia, że po odliczeniu ww. terminów lub okresów nie ma bezczynności lub przewlekłości, skargę oddala.
W tym miejscu zauważyć należy, że zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, który wszedł w życie 29 stycznia 2022 r. (a więc jeszcze przed złożeniem przez skarżącego wniosku), decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Jak natomiast stanowi art. 122a ust. 2, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:
1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub
2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub
3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.
Nie budzi wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie termin wydania decyzji określał przywołany wyżej art. 112a ustawy o cudzoziemcach. Jednocześnie, z uwagi na datę złożenia wniosku (10 marca 2022 r.), na mocy art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a specustawy ukraińskiej termin załatwienia sprawy przez wojewodę uległ zawieszeniu od dnia 15 kwietnia 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. W dniu wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji (15 grudnia 2022 r.), termin na rozpatrzenie wniosku skarżącego nie wznowił swojego biegu, co wyklucza możliwość stwierdzenia w postępowaniu sądowym stanu bezczynności organu administracji. Nie został tym samym naruszony przez Sąd art. 151 p.p.s.a., jak i art. 112a ustawy o cudzoziemcach oraz pozostałe przepisy wskazane w skardze kasacyjnej.
Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.