II OSK 1114/13

II OSK 1114/13 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2014-06-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-04-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Solarski /sprawozdawca/
Jerzy Stelmasiak
Maria Czapska - Górnikiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1989/12 - Wyrok WSA w Warszawie z 2012-12-28
Skarżony organ
Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 109 poz 719
par. 38 ust. 1
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych  obiektów budowlanych i terenów.
Dz.U. 2012 poz 270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. NSA Jerzy Solarski /spr./ Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1989/12 w sprawie ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania obowiązków oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 grudnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1989/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie /dalej: WSA/, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] S.A. w W. Zakładu [...] w W. /dalej: [...] lub Spółka/ na decyzję Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej /dalej: MKW PSP/ z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania obowiązków - skargę oddalił.
W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną:
decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...] Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Piasecznie (dalej: KP PSP) zobowiązał Spółkę do dokonania w terminie do dnia 31 sierpnia 2011 r. odnowienia pasów przeciwpożarowych /dalej: pasy ppoż./ przy linii kolejowej nr 008 Warszawa – Radom. Decyzja ta została wydana w wyniku stwierdzenia w toku czynności kontrolno – rozpoznawczych terenów leśnych administrowanych przez Nadleśnictwo C. nieprawidłowości w zakresie zabezpieczenia ppoż. lasu, polegających na braku odnowienia (mineralizacji) pasów ppoż. przy w/w linii kolejowej po stronie prawej od km 27,700 do km 28,500 oraz od km 31,150 do km 31,570 oraz po stronie lewej od km 27,650 do km 28,500 oraz od km 29,650 do km 31,570, którą zarządza [...]. Zgodnie z art. 17 i art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 16, poz. 94 ze zm., dalej: u.t.k.), do której to ustawy odsyła § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719) oraz art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej /dalej: u.o.ppoż./, na zarządcach i przewoźnikach kolejowych oraz użytkownikach bocznic kolejowych ciąży obowiązek spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych zapewniających m.in. bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego oraz ochronę ppoż. i ochronę środowiska. Wykonywanie pasów ppoż. wzdłuż linii kolejowych jest jednym z najważniejszych elementów zapewniających ochronę ppoż. obszarów leśnych, przez które linie te przebiegają. Obowiązek ten należało nałożyć na zarządcę infrastruktury kolejowej, gdyż źródłem zagrożenia pożarowego dla obszarów leśnych położonych wzdłuż szlaków kolejowych jest ruch kolejowy, w szczególności proces hamowania pociągów.
Po rozpatrzeniu odwołania MKW PSP decyzją z dnia [...] września 2011 r. Nr [...] zmienił decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu realizacji obowiązku i w tym zakresie ustalił nowy termin do dnia 30 kwietnia 2012 r.
Na skutek skargi [...], decyzja powyższa została uchylona wyrokiem z dnia 29 marca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2513/11, z uwagi na naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.. Jednocześnie WSA odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, a to art. 17 ust. 1 i art. 55 u.t.k. w zw. z § 38 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r. stwierdził, że dokonana przez organy wykładnia tych przepisów jest prawidłowa.
Ponownie rozpatrując sprawę MKW PSP decyzją z dnia [...] czerwca 2012r. Nr [...] orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części odnoszącej się do terminu realizacji obowiązku i w tym zakresie ustalił nowy termin do dnia 31 lipca 2012 r., a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W skardze na tę decyzję Spółka wniosła o jej uchylenie, zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r., Nr 12 poz. 59 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy przepis ten stanowi, iż adresatem nałożonego obowiązku winien być właściciel lasu, naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 u.t.k. w zw. z § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że do skarżącej należy obowiązek utrzymania w należytym stanie pasów ppoż. biegnących wzdłuż linii kolejowych.
W odpowiedzi na skargę MKW PSP wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił. Nawiązując do wykładni przepisów dokonanej w toku kontroli decyzji MKW PSP z dnia [...] września 2011 r. i związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 29 marca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2513/11 powtórzył, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.t.k., zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego (pkt 1), bezpieczną eksploatację pojazdów kolejowych (pkt 2), ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska (pkt 3). Z przepisu tego wynika spoczywający na zarządcy infrastruktury kolejowej generalny obowiązek zapewnienia bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego i ochrony ppoż.; koresponduje z nim art. 55 ust. 1 pkt 3 u.t.k., który w celu realizacji obowiązków spoczywających na zarządcy infrastruktury kolejowej, umożliwia temu podmiotowi, za odszkodowaniem, urządzanie i utrzymywanie pasów ppoż. na sąsiadujących z linią kolejową gruntach. W tej sytuacji zarzuty merytoryczne podniesione w skardze należy uznać za całkowicie nietrafione, gdyż wskazane regulacje prawne dają podstawę do nałożenia na zarządcę infrastruktury kolejowej obowiązku dotyczącego wykonania pasów ppoż. wzdłuż przebiegającej przez obszary leśne linii kolejowej.
W skardze kasacyjnej Spółka, reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła wyrok WSA w całości, zarzucając mu na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a./ naruszenie prawa materialnego, tj.:
a. art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ust. 1 pkt 3 u.t.k. w związku z § 38 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów - poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że z wymienionych przepisów wynika, iż obowiązek wykonania i utrzymania pasów ppoż. oddzielających lasy od linii kolejowych spoczywa na skarżącym jako zarządcy infrastruktury kolejowej, podczas gdy ich analiza prowadzi do wniosku, iż skarżący jako zarządca infrastruktury kolejowej ma spełnić tylko warunki techniczne i organizacyjne zapewniające ochronę ppoż. i ochronę środowiska, a nie być zobowiązanym do wykonania i utrzymania pasów ppoż.,
b. art. 9 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach w związku z § 9 i 10 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowego zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów, poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że przepisy te nie nakładają na właścicieli lasów obowiązków w zakresie urządzania pasów ppoż.
- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a. – poprzez pominięcie przy rozstrzyganiu, iż źródłem zagrożenia pożarów lasów są pociągi, stanowiące własność spółek kolejowych zajmujących się przewozem osób i towarów.
Na tych podstawach skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.
W uzasadnieniu wskazano, że ocena przedstawiona w zaskarżonym wyroku jest nieuzasadniona i poczyniona z naruszeniem przepisów powołanych w petitum skargi. Do chwili wejścia w życie przepisów rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, obowiązywało rozporządzenie tego organu z dnia 21 kwietnia 2006 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 563), które w § 34 ust. 3 pkt 2 w sposób jednoznaczny nakładało obowiązki urządzania i utrzymywania pasów ppoż. wzdłuż linii kolejowych na ich właścicieli. Przepisy obecnie obowiązującego rozporządzenia nie określają podmiotów zobowiązanych w tym zakresie, odsyłając do uregulowań zawartych w u.t.k., ustawie o lasach i ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1229 ze zm.). Z art. 17 ust. 1 pkt 3 u.t.k. wynika jednoznacznie, że zarządca kolei, którym niewątpliwie jest skarżący, zobowiązany jest wyłącznie do takiego technicznego i organizacyjnego zabezpieczenia ruchu na liniach kolejowych, aby nie dochodziło do pożarów i zabezpieczona była ochrona środowiska. Analizując kwestię źródła niebezpieczeństwa powstania pożaru podczas ruchu na liniach kolejowych i podmiotu, który potencjalnie takie niebezpieczeństwo sprowadza, skarżący kasacyjnie wskazał na spółki kolejowe posiadające licencje przewoźników, które korzystają z linii kolejowych będących w jego zarządzie. To właśnie te podmioty wykonują przewóz wykorzystując tabor kolejowy, będący źródłem niebezpieczeństwa pożaru i one powinny być obarczone obowiązkiem urządzania i utrzymania pasów ppoż. Na skarżącym zaś ciąży obowiązek utrzymania torów, jak też linii energetycznych zasilających elektrowozy w takim stanie, aby nie stwarzały niebezpieczeństwa pożarów. Będąc odpowiedzialnym za stworzenie technicznych i organizacyjnych warunków ruchu kolejowego zapewniających ochronę ppoż., nie jest jednak odpowiedzialny za urządzanie i utrzymywanie pasów ppoż. w miejscach, gdzie tory kolejowe przebiegają w pobliżu lasów, gdyż u.t.k. nie nakłada na niego takiego obowiązku. Nie wynika on też dla niego z art. 55 u.t.k., gdyż z prawa zarządcy kolei do wstępu na sąsiadujące z linią kolejową nieruchomości w celu usunięcia za odszkodowaniem zagrażających ruchowi kolejowemu drzew i krzewów, jak też ustawiania zasłon odśnieżnych, zakładania żywopłotów i urządzania pasów ppoż., nie można stworzyć w tym zakresie prawnego obowiązku. Skoro zarządcy przysługuje prawo, to znaczy, że z tego prawa w zależności od potrzeby może korzystać lub nie, tymczasem zaskarżony wyrok nie daje mu wyboru i nakłada sprzeczny z przepisami ustawy obowiązek mineralizacji pasów ppoż. Również prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów ustawy o lasach prowadzi do wniosku, że na właścicielach lasów nie spoczywa jedynie ogólny obowiązek wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych, zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów. Istotą tego obowiązku jest dokonywanie wszelkiego rodzaju zabiegów, w szczególności zapobiegających powstawaniu pożarów, a do takich należy odnowienie pasów ppoż. Szczegółowe zasady zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów określa też rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. Jednym ze sposobów tego zabezpieczenia jest tworzenie pasów ppoż., których rodzaje i sposób wykonania przez zarządy lasów – w uzgodnieniu z innymi podmiotami – akt ten określa. Wobec tego to na właścicielach lasów a nie na skarżącym, jako zarządcy kolei, spoczywa obowiązek ich zabezpieczenia przed pożarami, w szczególności poprzez wykonywanie pasów ppoż.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że przedmiotowa sprawa była już przedmiotem oceny WSA, który wyrokiem z dnia 29 marca 2012 r. sygn. VII SA/Wa 2513/11, uchylając z przyczyn procesowych poprzednią decyzję MKW PSP z dnia [...] września 2011 r., w związku z zarzutami skarżącej Spółki, odniósł się do prawa materialnego i stwierdził, że Mazowiecki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej przedstawił prawidłową wykładnię art. 17 ust. 1 i art. 55 u.t.k. w zw. z § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719). WSA naprowadził, że zgodnie z § 38 ust. 2 ww. rozporządzenia, rodzaje oraz sposoby wykonywania pasów przeciwpożarowych przez podmioty określone, jako właściwe, do ich wykonania i utrzymywania w: ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435, ze zm.), ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94, ze zm.) oraz ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej określają: rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpo-żarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 i Nr 82, poz. 573) oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955). Zgodnie więc z przytoczonym unormowaniem, podmioty zobowiązane do wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych określają wymienione w tej regulacji prawnej ustawy, w tym ustawa o transporcie kolejowym, obok ustawy o lasach. Następnie WSA wyjaśnił, że w myśl art. 17 ust. 1 u.t.k., zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające: bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego (pkt 1); bezpieczną eksploatację pojazdów kolejowych (pkt 2); ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska (pkt 3). Z przepisu tego wynika obowiązek o charakterze generalnym spoczywający na zarządcy infrastruktury kolejowej, zapewnienia bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego i ochrony przeciwpożarowej. Z unormowaniem tym koresponduje art. 55 ust. 1 pkt 3 omawianej ustawy, który w celu realizacji obowiązków spoczywających na zarządcy infrastruktury kolejowej, umożliwia temu podmiotowi, urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe na sąsiadujących z linią kolejowa gruntach, za odszkodowaniem. Sąd dostrzegł również, że w art. 54 u.t.k., ustawodawca zawarł delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia m.in. sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych, biorąc pod uwagę zapewnienie bezpieczeństwa ruchu kolejowego. W reasumpcji WSA stwierdził, że wskazane regulacje prawne dają podstawę do nałożenia obowiązku dotyczącego wykonania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowej przebiegającej przez obszary leśne na zarządcę infrastruktury kolejowej. Wyrok ten nie był przez strony kwestionowany i stał się prawomocny. Rozpoznając więc ponownie odwołanie Spółki, MKW PSP był związany, z mocy art. 153 P.p.s.a., przedstawioną wyżej oceną prawną; oceną tą związany był również WSA rozpoznając ponownie skargę [...] na decyzję MKW PSP z dnia [...] czerwca 2012 r.. Podkreślić w tym miejscu należy, że Naczelny Sąd Administracyjny ocenę tę w zupełności podziela. Wobec tego, skoro kwestia podmiotu zobowiązanego do wykonania pasów ppoż. wzdłuż linii kolejowej została prawomocnie przesądzona, to podnoszenie po raz wtóry takiego samego zarzutu było niedopuszczalne.
Jeśli chodzi o drugi zarzut skargi kasacyjnej to stwierdzić należy, że ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy, nie dają podstaw do nakładania obowiązku na właścicieli lasów w zakresie urządzania pasów ppoż. W myśl art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach, w celu zapewnienia powszechnej ochrony lasów właściciele lasów są obowiązani do kształtowania równowagi w ekosystemach leśnych, podnoszenia naturalnej odporności drzewostanów, a w szczególności do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów. Przepis art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach stanowi natomiast, że właściciele lasów są obowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, a w szczególności do pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej. Nie negując obowiązku właścicieli lasów w zakresie ich ochrony przeciwpożarowej zauważyć należy, że chodzi tu jednak o obowiązki wynikające z powszechnej ochrony lasów, niezastrzeżone przez przepisy szczególne dla innych podmiotów m.in. dla zarządców linii kolejowych. W rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów nie wymieniono bowiem pasów przeciwpożarowych oddzielających las od linii kolejowych co świadczy o tym, że obowiązek ich urządzania nie ciąży na właścicielach lasów. Prowadzi to do wniosku, że zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach, w związku z § 9 i 10 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów, poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że przepisy te nie nakładają na właścicieli lasów obowiązków w zakresie urządzania pasów ppoż., jest nieusprawiedliwiony.
Konsekwencją bezzasadności zarzutów dotyczących prawa materialnego jest to, że również zarzut naruszenia przepisów postępowania nie może odnieść zamierzonego skutku. Zadaniem skarżącego kasacyjnie, uchybienie przepisom art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a. oraz art. 75 § 1 K.p.a. polegało na pominięciu przy rozstrzyganiu, że źródłem zagrożenia pożarów lasów są pociągi, stanowiące własność spółek kolejowych zajmujących się przewozem osób i towarów; skoro źródłem zagrożenia są pociągi różnych przewoźników, to te właśnie podmioty stwarzają niebezpieczeństwo pożaru i to one winny być obarczone obowiązkiem urządzania i utrzymywania pasów ppoż. Otóż, jak wyżej wskazano, skoro obowiązki zarządcy kolei, którym niewątpliwie jest skarżąca Spółka, obejmują utrzymanie pasów ppoż., to kwestia źródła zagrożenia – pociągów konkretnych przewoźników - nie ma wpływu dla zarządcy na zakres jego obowiązków. Prowadzi to do wniosku, że zarzut naruszenia przepisów postępowania jest nieusprawiedliwiony.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 P.p.s.a.