II OSK 1112/24

II OSK 1112/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma
Roman Ciąglewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Spółdzielnie
Sygn. powiązane
II SA/Kr 533/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-02-21
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 6 i art. 7 oraz 77 K.p.a.,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 11 i art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1208
art. 27 ust. 2
Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.W., A.W. i H.W. jako następców prawnych M.W.1 od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dnia 21 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 533/22 w sprawie ze skargi T. w T. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 1 marca 2022 r. nr WI-I.7840.25.9.2021.MA w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wyrokiem z dnia 21 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 533/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi T. w T. na decyzję Wojewody Małopolskiego, dalej także: "organ odwoławczy" lub "Wojewoda", z dnia 1 marca 2022 r. nr WI-I.7840.25.9.2021.MA, w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącej kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M.W.1 Wyrok zaskarżył w części w zakresie pkt I. Zarzucił:
1. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uwzględnienie skargi, mimo iż postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad w nim wymienionych, w szczególności poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że inwestor dysponował w przedmiotowej sprawie prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;
b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 7 oraz 77 K.p.a., w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności poprzez działanie w sposób sprzeczny z przepisami prawa i przyjęcie, że T. przedłożyła kompletne i prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pomimo że T. nie dysponowała zgodą właścicieli wyodrębnionych lokali, którzy jednoznacznie sprzeciwiali się realizacji zamierzonej inwestycji, a ponadto brak wyjaśnienia w jaki sposób planowane przedsięwzięcie budowlane ma służyć zabezpieczeniu i prawidłowemu utrzymaniu nieruchomości;
c. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 11 i art. 5 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych poprzez błędną ocenę, że inwestor – T. legitymuje silę prawem do dysponowania gruntem na cele budowlane w sytuacji, kiedy:
i. inwestor nie pozyskał zgody współwłaścicieli nieruchomości, w tym M.W.1 na realizację zamierzenia budowlanego;
ii. spółdzielni względem nieruchomości i w relacji ze współwłaścicielami przysługuje jedynie status zarządcy w rozumieniu art. 27 ust. 2 u.s.m.;
iii. zamierzona inwestycja zmierzająca do poprawy komfortu korzystania z urządzenia budowlanego przy jednoczesnej zmianie sposobu użytkowania prowadzącej do likwidacji pomieszczenia na odpady, w żaden sposób nie może być traktowana jako eksploatacja i utrzymanie budynku, a co za tym idzie – T. nie może wywodzić prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych i w konsekwencji Inwestor winien legitymować się zgodą właścicieli części wspólnych tego budynku, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
a. art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. Prawo budowlane, polegające na przyjęciu, że zamierzenie budowlane objęte przedmiotowym zgłoszeniem mieściło się w ramach eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, co w konsekwencji prowadziło do wniosku, że T. jako inwestor dysponowała w przedmiotowej sprawie prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;
b. art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, iż T. do wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie podszybia dźwigu osobowego, wykonaniu nowego wejścia do windy w obecnym pomieszczeniu do składowania odpadów stałych, wykonaniu nadproża oraz poszerzeniu otworu drzwiowego pomiędzy pomieszczeniami zsypu, wykonaniu otworu wentylacyjnego o wymiarach 20x20 cm w nadszybiu windy, zwiększeniu wysokości otworów drzwiowych do windy na kondygnacjach mieszkalnych, wykonaniu nowego podszybia na elementach wspólnych budynku nie potrzebuje zgody wszystkich współwłaścicieli;
c. art. 35 w związku z art. 32 ust. 4 i art. 3 pkt 11 ustawy - Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu stanowiska, że T. przysługuje prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pomimo, że nie posiada ona zgody części właścicieli wyodrębnionych lokali mieszkalnych, w tym skarżącego M.W.1 na realizację inwestycji budowlanej, która nie mieści się w zakresie eksploatacji i utrzymania części wspólnych nieruchomości;
d. art. 27 ust. 2 i 3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i przyjęcie stanowiska, że roboty budowlane polegające na przebudowie podszybia dźwigu osobowego, wykonaniu nowego wejścia do windy w obecnym pomieszczeniu do składowania odpadów stałych, wykonaniu nadproża oraz poszerzeniu otworu drzwiowego pomiędzy pomieszczeniami zsypu, wykonaniu otworu wentylacyjnego o wymiarach 20x20 cm w nadszybiu windy, zwiększeniu wysokości otworów drzwiowych do windy na kondygnacjach mieszkalnych, wykonaniu nowego podszybia dotyczą eksploatacji i utrzymania części budynku i urządzeń stanowiących nieruchomość wspólną i nie stanowią czynności przekraczającej zarząd nieruchomością wspólną, a co za tym idzie błędne przyjęcie, iż T. ma legitymację do występowania z wnioskiem o pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego przy sprzeciwie części właścicieli wyodrębnionych lokali mieszkalnych.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy na podstawie przepisu art. 188 P.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Ponadto zrzekł się przeprowadzenia rozprawy w przedmiotowej sprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. z siedzibą w T. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału WSA w Krakowie z dnia 19 września 2023 r., na podstawie art. 66 § 1 P.p.s.a., zwrócono pismo (odpowiedź na skargę kasacyjną) pozostawiając kopię w aktach sprawy.
Pismem z dnia 19 czerwca 2024 r. pełnomocnik T. poinformował, że skarżący M.W.1 zmarł w dniu 10 listopada 2023 r., o czym poinformowała Spółdzielnię żona zmarłego H.W.
Według Aktu poświadczenia dziedziczenia, rep. A Nr 162/2024, sporządzonego przez Zastępcę Notarialnego M.J., spadek po M.W.1 nabyli na podstawie ustawy: żona spadkodawcy H.W., syn spadkodawcy M.W. i córka spadkodawcy A.W. w udziałach wynoszących po 1/3 części.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II NSA z dnia 18 liopca 2024 r. poinformowano M.W., A.W. i H.W. , że zostali uznani za stronę postępowania – skarżących kasacyjnie jako następcy prawni M.W.1
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.
Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, poprzez jego błędną wykładnię, prowadząca do przyjęcia, że T. do wykonania robót polegających na przebudowie podszybia dźwigu osobowego, wykonaniu nowego wejścia do windy w obecnym pomieszczeniu do składowania odpadów stałych, wykonaniu nadproża oraz poszerzeniu otworu drzwiowego pomiędzy pomieszczeniami zsypu, wykonaniu otworu wentylacyjnego o wymiarach 20 x 20 cm w nadszybiu windy, zwiększeniu wysokości otworów drzwiowych do windy na kondygnacjach mieszkalnych, wykonaniu nowego podszybia na elementach wspólnych budynku, nie potrzebuje zgody wszystkich współwłaścicieli.
Z opisu naruszenia wynika, że skarżący kwestionuje nie tylko błędną wykładnię, ale także zastosowanie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Co prawda nie posłużył się sformułowaniem o niewłaściwym zastosowaniu, ale wskazanie, iż błędna wykładnia doprowadziła do przyjęcia przez Sąd stanowiska o braku wymogu zgody wszystkich współwłaścicieli niewątpliwie nawiązuje do konkretnej sytuacji w niniejszej sprawie. Wiąże się zatem nie tylko odczytaniem treści abstrakcyjnej normy prawnej zawartej w art. 27 ust. 2 (wykładnia), ale również z zastosowaniem tak rozumianego przepisu w sprawie pozwolenia na budowę (niewłaściwe zastosowanie).
Nie jest skuteczny analizowany zarzut w zakresie błędnej wykładni. W opisie naruszenia nie wskazano precyzyjnie na czym polegała błędna interpretacja art. 27 ust. 2, Jednak odczytanie stanowiska skarżącego w tej mierze, uwzględniające obszerny wywód zawarty w tej mierze w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, pozwala w sposób jednoznaczny określić stanowisko skarżącego. Błędna wykładnia polega, zdaniem skarżącego, na tym, że Sąd pierwszej instancji, dokonując interpretacji art. 27 ust. 2, nie uwzględnił zmiany dokonanej ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, ustawy – Kodeks cywilny, ustawy – Kodeks postepowania cywilnego oraz ustawy – Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2017 r. poz. 1596).
Odniesienie się do tego zagadnienia rozpocząć należy od konstatacji, że skarżący trafnie powołał się na obowiązek stosowania art. 22 ustawy o własności lokali.
W stanie prawnym obowiązującym po wejściu w życie noweli z dnia 20 lipca 2017 r., nie jest możliwe oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na tezie zawartej w uchwale NSA z dnia 19 października 2015 r., sygn. akt II OPS 2/15 (ONSA i wsa 2016/2/16), zgodnie z którą, Spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1222 ze zm.), posiada tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej.
Pamiętać trzeba, że jednym z istotnych argumentów, którym posłużył się skład 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, było spostrzeżenie, według którego, ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych wyłączyła w art. 27 ust. 2 zd. 2 dopuszczalność stosowania przyjętego w art. 22 ustawy o własności lokali rozróżnienia czynności zwykłego zarządu i czynności przekraczających ten zakres; brak jest też w ustawie odesłania w tym zakresie do odpowiedniego stosowania art. 199-205 K.c. (patrz: uzasadnienie uchwały II OPS 2/15).
Znowelizowany art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych stanowi, że Zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z wyjątkiem art. 22 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio.
Jak trafnie odnotowano w piśmiennictwie, w nowym stanie prawnym, obowiązującym od 9 września 2017 r., za niewątpliwe należy uznać, że spółdzielnia jako zarządca powierniczy ma ograniczoną zdolność zarządczą, tzn. może wykonywać i podejmować zasadniczo czynności zwykłego zarządu, a te przekraczające zwykły zarząd tylko w takim zakresie, które mieszczą się w uprawnieniach art. 4, a co do pozostałych musi uzyskać stosowną zgodę, o której mowa w art. 27 ust. 4 i 5 lub zgodę większości właścicieli lokali, ustalaną stosownie do unormowań obowiązujących w ustawie o własności lokali (art. 27 ust. 2 i 3 w zw. z art. 23 ustawy o własności lokali).
Konstatacja ta jest uprawniona z uwagi na całokształt norm regulujących uprawnienia spółdzielni mieszkaniowej jako zarządcy. Najpierw odnotować trzeba, że zarówno art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, jak i ust. 3 tego przepisu odsyłając do art. 22 ustawy o własności lokali, posługują się sformułowaniem "odpowiednio". Oznacza to, że przepisy art. 22 ustawy o własności lokali znajdują zastosowanie w zakresie nieuregulowanym w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych. Tymi regulacjami pozytywnymi, własnymi, są zaś wskazane w art. 4 i art. 27 ust. 4 i 5 (patrz: Roman Dziczek "Spółdzielnie mieszkaniowe. Komentarz. Wzory pozwów i wniosków sądowych", WKP 2018, pkt A.8 do art. 27).
Z jednej strony zatem określając zakres uprawnień spółdzielni mieszkaniowej jako zarządcy nie można pomijać unormowania art. 22 ustawy o własności lokali, z drugiej zaś, także odczytanie treści pojęcia eksploatacja i utrzymanie nieruchomości wspólnej, o którym mowa w szeregu przepisów art. 4 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, nie może abstrahować od zmienionego brzmienia art. 27 ust. 2 tej ustawy.
Ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych, w art. 4, nie określa, na czym polega eksploatacja i utrzymanie nieruchomości wspólnej, którą stanowią części budynku i urządzenia niesłużące wyłącznie do użytku właścicieli lokali. W orzecznictwie, na tle poprzedniej treści art. 27 ust. 2ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, wyrażono pogląd, zgodnie z którym, można przyjąć, że eksploatacja i utrzymanie takiej nieruchomości wspólnej obejmuje wszelkiego rodzaju czynności (także roboty budowlane), które służą prawidłowej eksploatacji i utrzymaniu substancji budynkowej, co oznacza, iż spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną ma tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane w zakresie robót budowlanych, które służą eksploatacji i utrzymaniu części budynku i urządzeń objętych współwłasnością. Roboty budowlane mogą więc obejmować nie tylko remont, ale także przebudowę w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, jeżeli dotyczą eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, zarówno co do części budynku, jak i urządzeń budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1029/16).
Pogląd ten, co do zasady, pamiętając o uchwale NSA z dnia 19 października 2015 r., sygn. akt II OPS 2/15, pozostaje aktualny. Jednak stosowanie art. 27 ust. 2 w obecnym brzmieniu nie może ignorować odniesienia czynności eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej do czynności różnicowanych na podstawie kryterium zwykłego zarządu i przekraczania zakresu zwykłego zarządu. Art. 22 ust. 2 ustawy o własności lokali jest stosowany odpowiednio, ale ta odpowiedniość nie może polegać na jego całkowitym pominięciu w przypadku robót budowlanych, co do których wymagane jest, w procesie uzyskiwania zgody (pozwolenie, brak sprzeciwu do zgłoszenia), prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Potrzeba dokonania takich rozważań, czy też takiej analizy jest tym większa, że po noweli mamy do czynienia z koniecznością skonfrontowania ze sobą pojęcia utrzymania i eksploatacji nieruchomości wspólnej z pojęciami funkcjonującymi w stosunkach cywilnoprawnych, tj. instytucją zwykłego zarządu oraz czynnościami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu, a także pojęciami z zakresu administracyjnego prawa materialnego, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
W systemie norm materialnego prawa cywilnego podział na czynności prawne przekraczające zwykły zarząd i nieprzekraczające zakresu zwykłego zarządu wynika z unormowań art. 199 i art. 201 Kodeksu cywilnego. Czynnościami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu są czynności rozporządzające oraz inne czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu (art. 199 K.c.). W odniesieniu do norm art. 199 i art. 201 K.c. prezentowany jest pogląd, według którego, budowa obiektu budowlanego, przebudowa, a w niektórych sytuacjach nawet kosztowny remont, są czynnościami faktycznymi uznawanymi za przekraczającymi zakres zwykłego zarządu, zaś czynnościami zwykłego zarządu są czynności związane z normalną eksploatacją rzeczy wspólnej, np. pobieranie pożytków, konserwacja, administracja oraz czynności zachowawcze, w tym także dotyczące sposobu korzystania z rzeczy (por. "Kodeks cywilny. Komentarz. Tom II. Własność i inne prawa rzeczowe", pod red. Jacka Gudowskiego, WK 2016, pkt 6 i 8 do art. 199; wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2074/10).
Należy przy tym zauważyć, że niezależnie od odpowiednego stosowania art. 22 ustawy o własności lokali, przepisy art. 22 tej ustawy w zakresie pojęć cywilnoprawnych (zwykłego zarządu oraz zarządu przekraczającego zakres zwykłego zarządu) powinny być traktowane jako szczególne w stosunku do norm Kodeksu cywilnego. Charakter szczególny w stosunku do Kodeksu cywilnego mają zatem przepisy ustawy o własności lokali mające zastosowanie w niniejszej sprawie.
Kontynuując analizę tego zagadnienia należy najpierw odnotować treść art. 22 ust. 3 ustawy o własności lokali. W myśl tego przepisu, czynnościami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu są w szczególności:
4) zmiana przeznaczenia części nieruchomości wspólnej;
5) udzielenie zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej, na ustanowienie odrębnej własności lokalu powstałego w następstwie nadbudowy lub przebudowy i rozporządzenie tym lokalem oraz na zmianę wysokości udziałów w następstwie powstania odrębnej własności lokalu nadbudowanego lub przebudowanego.
Na tym tle, jak wynika z poprzedzających uwag, rozważyć należy charakter i znaczenie określenia eksploatacja i utrzymanie nieruchomości, do których to czynności spółdzielnia mieszkaniowa sprawująca zarząd powierzony, jest uprawniona jako zarządca.
Charakter czynności, z punktu widzenia kompetencji do ich dokonywania, a zatem charakter czynności zwykłego zarządu oraz czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, ma charakter obiektywny, przy czym, jak zauważono w piśmiennictwie, w braku wyczerpującej definicji ustawowej pojęć: czynności zwykłego zarządu i czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu, o tym, czy dana czynność może być zaliczona do określonych czynności, decydują okoliczności konkretnej sprawy i zespół obiektywnych kryteriów, pozwalających ustalić ważność danej czynności dla losów rzeczy wspólnej (por. Marcin Uliasz "Czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. Cz. I", Monitor Prawniczy 2002/18/825 – 827).
Podobnie, okoliczności dotyczące konkretnej sprawy są decydujące dla przyjęcia, czy zamierzenie budowlane może być zaliczone do czynności z zakresu eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej.
Wnioskowane zamierzenie budowlane zostało określone przez inwestorkę i organy administracji jako przebudowa. Ten rodzaj robót budowlanych został zdefiniowany w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w ustawie jest mowa o przebudowie, należy przez to rozumieć, wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.
Nie można wykluczyć, że tak rozumiana przebudowa, która według art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy o własności lokali stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, będzie mogła być zaliczona do czynności z zakresu utrzymania nieruchomości wspólnej.
Podkreślić bowiem należy raz jeszcze, że w myśl art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, przepis art. 22 ustawy o własności lokali stosuje się odpowiednio. W takiej sytuacji, spółdzielnia mieszkaniowa miałaby prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie byłaby wymagana uchwała, o której mowa w art. 27 ust.3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz art. 22 ust. 2 ustawy o własności lokali.
Odnosząc się do okoliczności niniejszej sprawy należy przyznać, że charakter przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie może być oderwany od tego, że wśród czynności określanych przez inwestora jako przebudowa znajduje się także zmiana sposobu użytkowania pomieszczenia zsypowego i przeznaczenia go na przedsionek windy.
Nie oznacza to jednak, że okoliczność ta wyłącza traktowanie przedmiotowego zamierzenia budowlanego jako czynności należącej do utrzymania i eksploatacji nieruchomości wspólnej. Czynności te nie mogą być traktowane w sposób statyczny. Konieczne jest uwzględnianie zmieniających się uwarunkowań cywilizacyjnych, technicznych, ekonomicznych i socjalnych.
Niewątpliwie, w zakresie eksploatacji i utrzymania budynku mieszkalnego wielorodzinnego, wyposażonego w windę, mieści się kwestia dostępności właścicieli do mieszkań. Czynność z zakresu tego dostępu, który unormowany jest przepisami technicznymi, została zakwalifikowana przez projektanta jako zmierzająca do poprawy komfortu użytkowania mieszkań, w tym polepszenia dostępności dla osób o szczególnych potrzebach.
Trafne jest więc stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego, przedmiotowa przebudowa należy do czynności z zakresu eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, do której to przebudowy, obejmującej także zmianę sposobu użytkowania pomieszczenia zsypowego, T. posiada, z mocy art. 27 ust. 2 w związku z art. 4 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego.
Zarzuty materialne kasacji oparte na odmiennym stanowisku w tej mierze są bezzasadne (zarzuty oznaczone w kasacji numerem 2 lit. a, 2 lit. b, 2 lit. c i 2 lit. d).
W konsekwencji nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, stanowiące tylko procesowy aspekt zagadnienia dysponowania nieruchomością na cel budowlane oznaczone w skardze kasacyjnej jako zarzuty 1 lit. a, 1 lit. b i 1 lit. c tiret pierwsze, drugie i trzecie.
W ponownym postępowaniu odwoławczym Wojewoda Małopolski będzie związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, uwzględniając korektę wynikającą z oceny prawnej sformułowanej w uzasadnieniu niniejszego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Z uwagi na granice skargi kasacyjnej, niniejsze orzeczenie nie zawiera oceny prawnej co do spełniania innych, niż dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, wymogów zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.