II OSK 1111/24

II OSK 1111/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Jerzy Stankowski
Małgorzata Miron /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Rz 287/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2023-12-19
II OZ 548/23 - Postanowienie NSA z 2023-10-05
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 61 ust. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 287/23 w sprawie ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 6 grudnia 2022 r. nr SKO.415/435/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek K. sp. k. z siedzibą w B. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 19 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 287/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: WSA w Rzeszowie, sąd wojewódzki, sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi E. W. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: Kolegium, SKO) z 6 grudnia 2022 r. nr SKO.415/435/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy – oddalił skargę.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 7 grudnia 2021 r. K. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w D. (obecnie K. sp. k. z siedzibą w B. dalej: inwestor, spółka) wystąpiła o ustalenie zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku na budynek produkcyjno-magazynowy z instalacją do powierzchniowej obróbki metali na działce nr [...] w B.
Wójt Gminy Ż. (dalej: Wójt, organ pierwszej instancji) decyzją z 12 września 2022 r. nr IiGK.6730.171.2021 (dalej: decyzja wz) - ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Kolegium, zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wskazało, że w przedmiotowym postępowaniu weryfikowane były okoliczności związane z urbanistyczną oceną zamierzeń inwestora. Zatem, kwestie uciążliwości związanych z realizacją lub eksploatacją inwestycji nie są przedmiotem postępowania. Odnośnie zarzutu braku prawomocności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji Kolegium wyjaśniło, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Burmistrza Miasta D. (dalej: Burmistrz) z 20 października 2021 r. nr GP.6220.10.2020.GJ o środowiskowych uwarunkowaniach dla instalacji do powierzchniowej obróbki metali na działkach nr ew. [...], [...], [...] obręb [...], gmina Ż. (dalej: decyzja środowiskowa, decyzja z 20 października 2021 r.), która zawiera urzędowe poświadczenie ostateczności decyzji datowane na 27 kwietnia 2022 r.. Podniesiono, że decyzja ta obejmuje zakresem przedmiot planowanej inwestycji. Wyjaśniono, że co do zasady decyzja ostateczna jest wykonalna. Dodatkowo zaznaczono, że sąd administracyjny wykonalności decyzji środowiskowej nie wstrzymał.
WSA w Rzeszowie wskazanym na wstępie wyrokiem z 19 grudnia 2023 r. stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wojewódzki w szczególności wyjaśnił, że w kwestii spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) objęte wnioskiem przedsięwzięcie dotyczące instalacji do powierzchniowej obróbki metali o łącznej pojemności wanien procesowych – 22,8 m³ kwalifikuje je do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wyjaśniono, że poprzedni inwestor decyzję taką uzyskał 20 października 2021 r. Następnie, Kolegium decyzją z 27 kwietnia 2022 r. utrzymało w mocy w/w decyzję. Wskazano, że z tym dniem decyzja organu pierwszej instancji stała się ostateczna. Dalej zaznaczono, że decyzją Burmistrza z 9 czerwca 2022 r. prawa i obowiązki wynikające z decyzji środowiskowej zostały przeniesione na spółkę. Zdaniem WSA w Rzeszowie toczące się postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi na decyzję środowiskową nie stanowi podstawy do zawieszenia zarówno postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, jak i postępowania przed sądem administracyjnym. Wskazano, że decydującym przy ocenie legalności jest stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Przekładając to na realia sprawy stwierdzono, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Burmistrza z 20 października 2021 r., utrzymana w mocy decyzją SKO z 27 kwietnia 2022 r., wywołuje skutki prawne. Podniesiono, że decyzja środowiskowa określa szczegółowo warunki wykorzystania terenu w fazie eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich (w 16-tu punktach) oraz ustala wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym. Podkreślono, że w decyzji wz w zakresie ustaleń dotyczących ochrony środowiska i zdrowia ludzi wskazano, że inwestycja nie może powodować zanieczyszczenia ziemi, wód ani powietrza atmosferycznego ponad poziomy dopuszczalne określone w przepisach o ochronie środowiska, nie może powodować przekroczeń dopuszczalnych poziomów hałasu na terenach akustycznie chronionych (zabudowa mieszkaniowa jedno- i wielorodzinna) znajdujących się w sąsiedztwie. W tej sytuacji, zdaniem sądu pierwszej instancji brak jest podstaw do kwestionowania stanowiska organów o zgodności decyzji z przepisami odrębnymi, tj. spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p..
Zaznaczono, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. W ocenie sądu wojewódzkiego przy tej ocenie organy wzięły pod uwagę zadeklarowane przez inwestora i wynikające z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach parametry przedsięwzięcia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca zaskarżając go w całości, zarzucając:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to w szczególności art. 61 ust. 1 w zw. z art 53 ust. 3 u.p.z.p. poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, przejawiające się uznaniem, iż przedmiotowa decyzja została wydana zgodnie z przepisami odrębnymi w zakresie ochrony środowiska;
2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a to art. 7, art. 77, art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; dalej: k.p.a.), w szczególności poprzez naruszenie zasady praworządności, błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, brak wnikliwego, prawidłowego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie przejawiającego się: nie uwzględnieniem faktu wstrzymania i braku prawomocności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia oraz przyczyn wstrzymania w/w decyzji oraz przyjęciem, że planowana inwestycja nie powoduje zanieczyszczenia ziemi, wód ani powietrza atmosferycznego ponad poziomy dopuszczalne określone w przepisach o ochronie środowiska, skoro linia fosforanowania cynkowego od lat działa i powoduje takowe zanieczyszczenia.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Rzeszowie do ponownego rozpoznania; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.
Pismem z 4 kwietnia 2024 r. inwestor wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Następnie, pismem z 18 maja 2025 r. spółka wystąpiła o dopuszczenie dowodów w postaci: 1) wyroku WSA w Rzeszowie z 16 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 1100/22 - w celu wykazania faktów obejmujących oddalenie skargi skarżącej kasacyjnie i innych na decyzję Kolegium z 27 kwietnia 2022 r. nr SKO.4170/95/2021 utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza z 20 października 2021 r.; 2) postanowienia WSA w Rzeszowie z 2 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 1100/22 - w celu wykazania faktów obejmujących uchylenie postanowienia WSA w Rzeszowie z 20 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1100/22 o wstrzymaniu wykonania decyzji Burmistrza z 20 października 2021 r.; 3) postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 maja 2025 r. sygn. akt III OZ 164/25 - w celu wykazania faktów obejmujących oddalenie zażalenia skarżącej kasacyjnie na postanowienie WSA w Rzeszowie z 2 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 1100/22 uchylające postanowienie WSA w Rzeszowie z 20 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1100/22 o wstrzymaniu wykonania decyzji Burmistrza z 20 października 2021 r. Spółka wskazała, że decyzja środowiskowa jest zarówno ostateczna, jak i podlega wykonaniu, gdyż wstrzymanie jej wykonania zostało w następstwie postanowienia NSA z 7 maja 2025 r. sygn. akt III OZ 164/25 prawomocnie uchylone.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.
Skarga kasacyjna jest nieusprawiedliwiona.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie brak prawomocnego rozstrzygnięcia w zakresie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia i jej wstrzymanie powodują, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez uprzedniego rozstrzygnięcia kwestii związanej z ochroną środowiska jawi się jako niedopuszczalne i sprzeczne z normami obowiązującego prawa materialnego oraz przepisami procedury administracyjnej.
W pierwszej kolejności w kwestii naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie tj. naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. należy wskazać, że powołanie się w skardze kasacyjnej wyłącznie na przepisy k.p.a. regulujące procedurę przed organem administracji nie stanowi wskazania prawidłowej podstawy kasacyjnej. W skardze kasacyjnej powinny być podniesione zarzuty przeciwko wyrokowi sądu pierwszej instancji, który w toku postępowania sądowego stosuje przepisy p.p.s.a.. Chcąc zatem skutecznie podnieść zarzut naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie powinien powołać naruszone w jego ocenie przepisy k.p.a. i przepisy postępowania sądowego. Innymi słowy skarga kasacyjna skierowana jest przeciwko orzeczeniu sądu pierwszej instancji, a sąd ten nie stosuje przepisów k.p.a., zatem nie może ich naruszyć (vide wyrok NSA z 23 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 1817/16). Niemniej nawet nie biorąc pod uwagę powyższych braków konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, powyższe zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.
Toczące się w niniejszej sprawie postępowanie dotyczy wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku na budynek produkcyjno-magazynowy z instalacją do powierzchniowej obróbki metali. Przed uzyskaniem w/w decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest z mocy art. 71 ust. 2 pkt 2 i art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 ze zm.; dalej: o.o.ś.) uprzednie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia, ponieważ zaliczane jest ono do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
W aktach administracyjnych sprawy znajduje się decyzja Burmistrza z 20 października 2021 r., która z dniem 27 kwietnia 2022 r. stała się ostateczna, określająca środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia obejmującego planowaną inwestycję. Zgodnie z tą decyzją przedsięwzięcie będzie polegało na eksploatacji instalacji do fosforowania tarcz hamulcowych, umożliwiającej wytwarzanie na ich powierzchni powłoki konwersyjnej w wyniku obróbki chemicznej. W skład linii technologicznej wchodzi 11 wanien, których łączna pojemność użytkowa wynosi ok 22,8 m³. Przewidywana roczna produkcja (obróbka chemiczna) będzie wynosiła ok 256 000 szt. tarcz hamulcowych. Tym samym zgodnie § 3 ust. 1 pkt 13 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71) zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
W związku z powyższym wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie w obrocie prawnym funkcjonuje wydana w dniu 20 października 2021 r. ostateczna decyzja środowiskowa, która zgodnie z art. 86 pkt 2 o.o.ś. wiąże organ wydający decyzję o warunkach zabudowy. W tych okolicznościach trafnie sąd wojewódzki zaakceptował stanowisko Kolegium wyrażone w zaskarżonej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wskazać należy, że zawarta w art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych służy realizacji takich wartości jak: pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego, ochrona praw nabytych jednostki, zaufanie obywateli do władzy publicznej oraz prawa. Decyzja ostateczna oznacza zatem rozstrzygnięcie sprawy w sposób definitywny. Dopiero gdyby nastąpiła eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym ostatecznego rozstrzygnięcia, wówczas otworzyłaby się możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy (H. Knysiak-Sudyka [w:] A. Cebera, J. G. Firlus, A. Golęba, T. Kiełkowski, K. Klonowski, M. Romańska, H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2023, art. 16). Tym samym ostateczne decyzje organów administracji publicznej korzystają z domniemania legalności. Dopóki więc w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja środowiskowa, dopóty organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy jest zobowiązany do jej uwzględnienia przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia.
Oceny tej nie zmienia fakt, że skarżąca kasacyjnie wniosła skargę do WSA w Rzeszowie na decyzję Kolegium z 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 1100/22. Toczący się równolegle spór sądowy dotyczy weryfikacji w/w decyzji środowiskowej. W ocenie skarżącej kasacyjnie ustalając warunki zabudowy dla planowanej inwestycji nie uwzględniono faktu, że została wstrzymana decyzja Burmistrza z 20 października 2021 r. o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia (postanowienie WSA w Rzeszowie z 20 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1100/22). Dalej, odmówiono uchylenia powyższego rozstrzygnięcia (postanowienie WSA w Rzeszowie z 25 września 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1100/22). Odnosząc się do powyższego zarzutu przypomnieć należy, że WSA w Rzeszowie kontrolował zgodność z prawem zaskarżonej decyzji według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Z powyższego wynika zatem, że postanowienia te zostały wydane już po decyzji Kolegium z 6 grudnia 2022 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Niezależnie od powyższego, NSA w postanowieniu z 7 maja 2025 r. sygn. akt III OZ 164/25 stwierdził, że postępowanie prowadzone w sprawie działalności zakładu w B. nie wykazało jego negatywnego oddziaływania na środowisko. Wobec tego, brak było okoliczności uprawdopodobniających niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz ryzyka spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wynikających z podjęcia realizacji przedsięwzięcia, dla którego wydano decyzję w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, a tym samym brak jest podstaw do dalszego wstrzymywania wykonania decyzji Burmistrza z 20 października 2021 r. Dodatkowo wskazać należy, że WSA w Rzeszowie nieprawomocnym wyrokiem z 16 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 1100/22 oddalił skargę na decyzję Kolegium z 27 kwietnia 2022 r. w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia. Są to jednak kwestie oboczne, gdyż kluczowe było istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w dacie wydania przez SKO decyzji Wz.
Jednocześnie okoliczność, że dana działalność jest prowadzona lub została wykonana zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, nie pozbawia organów ochrony środowiska kompetencji do prowadzenia postępowań zmierzających do ustalenia, czy określone normy ochrony środowiska nie zostały przekroczone, a także do ewentualnego ograniczenia lub wstrzymania takiej działalności, jeżeli zajdą okoliczności wskazane w art. 362 i n. ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2025 r. poz. 647) – vide wyrok NSA z 13 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 2524/23.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego stwierdzić należy, że brak wskazania, w związku z którym przepisem (jednostką redakcyjną przepisu) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. naruszono, w ogóle uniemożliwia NSA odniesienie się do niego. Przepis art. 61 ust. 1 oraz art. 53 ust. 3 u.p.z.p. dzieli się na kolejne jednostki redakcyjne – punkty. W skardze kasacyjnej nie wskazano, której z jednostek redakcyjnych art. 61 ust. 1 oraz art. 53 ust. 3 u.p.z.p. dotyczy zarzut kasacyjny. Skoro skarga kasacyjna musi spełniać wymogi ustawowe określone w art. 176 p.p.s.a., to w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Strona skarżąca kasacyjnie winna sformułować skargę kasacyjną w taki sposób, aby umożliwić NSA odniesienie się do kwestii objętych zarzutami. Sąd ten bowiem kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej i nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podkreślić też należy, iż NSA działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Taka zaś sytuacja nie miała miejsca w zakresie omawianego zarzutu kasacyjnego (vide wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2178/19).
Z tych wszystkich powodów należy uznać, że skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach, dlatego podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Jednocześnie z uwagi na brak podstawy prawnej, NSA oddalił wniosek uczestnika postępowania K. sp. k. z siedzibą w B. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego zgłoszonego w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. NSA orzekał na posiedzeniu niejawnym.