VII SA/Wa 2574/18

VII SA/Wa 2574/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-05-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-11-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Krystyna Tomaszewska
Marta Kołtun-Kulik
Włodzimierz Kowalczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Sygn. powiązane
II OSK 3168/19 - Wyrok NSA z 2022-10-05
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2019 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak [...], [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez E. M. (dalej: "skarżąca") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], uchylająca decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2010 r. nr [...], znak: [...], i odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z [...] grudnia 1999 r. nr [...], znak: [...].
Z akt sprawy wynika, że PINB dla miasta [...] wszczął na wniosek E. M. postępowanie w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ulicy [...] we [...]. Postanowieniem z [...] listopada 1999 r. nr [...] dla miasta [...] wstrzymał inwestorowi – M. H. roboty budowlane związane z rozbudową budynku oraz dobudową garażu z pomieszczeniem gospodarczym, prowadzone na działce nr [...], obręb [...], położonej [...] przy ul. [...], ze względu na realizację inwestycji bez pozwolenia na budowę.
Następnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] decyzją z [...] grudnia 1999 r. nr [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm.), nakazał M. H. (inwestorowi robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z dobudową garażu z pomieszczeniem gospodarczym na posesji przy ul. [...] [...]), sporządzenie i przedłożenie w terminie do [...] lutego 2000 r.
1. aktualnego wypisu z rejestru gruntów wraz z mapką ewidencyjną w skali 1:1000,
2. inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej w skali 1:500,
3. opracowanej przez osobę uprawnioną w 3 egzemplarzach dokumentacji budowlanej powykonawczej części architektoniczno-konstrukcyjnej budynku, ukazującej stan budowli przed rozbudową i po samowolnej rozbudowie z uwzględnieniem docelowych zamierzeń realizacyjnych,
4. oświadczenia technicznego kierownika budowy o wprowadzonych samowolnie zmianach do projektu, w stosunku do projektu, z potwierdzeniem tego projektanta,
5. oświadczenia technicznego osoby uprawnionej w specjalności konstrukcyjnej, oceniającego prawidłowość wykonanych robót w zakresie sztuki budowlanej jak i obowiązujących normatywów technicznych według rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 4 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz P.N.
Skarżąca wystąpiła z wnioskiem do organu wojewódzkiego o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z [...] grudnia 1999 r., bowiem decyzja została wydania z rażącym naruszeniem prawa.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2010 r. nr [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z [...] grudnia 1999 r.
Decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2016 r. znak: [...], [...], utrzymano w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2010 r. nr [...], znak: [...]
Następnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1367/16 oddalił skargę M. H. na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2016 r.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 2389/17 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1367/16 oraz decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2016 r. NSA w uzasadnieniu wyroku podał, że "Stwierdzić należy, iż pomimo jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania, organ nadal nie odniósł się szczegółowo do skutków gospodarczych decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. w odniesieniu zarówno do inwestora M. H. jak i E. M.. Taka ocena skutków gospodarczych powyższej decyzji wymaga w szczególności uwzględnienia stanu zabudowy działki inwestora, stanu zabudowy działki E. M., odległości zrealizowanej spornej inwestycji od granicy tych działek i znajdujących się na działce sąsiedniej zabudowań. Dopiero przy uwzględnieniu tych okoliczności możliwa będzie ocena ewentualnego negatywnego wpływu powstałej inwestycji na możliwość zagospodarowania działki sąsiedniej oraz ustalenia, w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czy w zaistniałym stanie faktycznym uzasadnione jest twierdzenie o zaistnieniu takiego naruszenia prawa, które powoduje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu wymagań praworządności. Dokonując takiej oceny organ powinien także uwzględnić - czego do tej pory nie uczynił, pomimo wyraźnych wytycznych zawartych w wyroku z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2590/11 - skutki gospodarcze decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. w odniesieniu do sytuacji inwestora (...)".
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu odwołania M. H., uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2010 r. nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z [...] grudnia 1999 r. nr [...].
W uzasadnieniu decyzji GINB podał, że jedną z przyczyn stwierdzenia nieważności jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa poprzez ich proste zestawienie. Rażącym naruszeniem prawa jest tylko takie uchybienie, w wyniku którego powstają skutki społeczne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.
O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa - wyrok NSA z 8 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 170/10.
GINB podał, że na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, właściwy organ nakłada, w drodze decyzji, obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a nie - tak jak w kontrolowanej decyzji - obowiązek przedłożenia dokumentacji dlatego - decyzja organu powiatowego jest obarczona wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ orzekający stopnia wojewódzkiego stwierdził, że doszło do rażącego naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.); nałożenie na inwestora obowiązku sporządzenia dokumentacji budowlanej powykonawczej części architektoniczno-konstrukcyjnej budynku, ukazującej stan budowli przed rozbudową i po samowolnej rozbudowie z uwzględnieniem docelowych zamierzeń realizacyjnych oraz przedłożenie innych dokumentów wymienionych w decyzji PINB dla miasta [...] może być uznane za rażące naruszenie prawa, biorąc pod uwagę wówczas obowiązujący art. 51 ust.1 pkt 2 i 1a Prawa budowlanego.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po ponownej analizie stanu faktycznego sprawy oraz mając na uwadze wytyczne Sądu, zawarte w wyroku NSA w Warszawie z 21 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 2389/17, stwierdził, że nałożenie, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, obowiązku przedłożenia dokumentów w tej sprawie nie można uznać za rażące naruszenie prawa, bowiem nie zachodzą ww. trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja.
W ocenie GINB, nałożenie obowiązku przedłożenia określonych dokumentów, kontrolowaną decyzją nie mogło doprowadzić inwestycji do stanu zgodnego z prawem, a to wskazuje na wydanie badanej decyzji z naruszeniem przywołanego w jej podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu wówczas obowiązującym). Jednak nie można stwierdzić, że decyzja PINB dla miasta [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na brak niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie skutków tej decyzji. Nie budzi także wątpliwości, że nakazując M. H. kontrolowaną decyzją przedstawienie określonych dokumentów, organ uniemożliwił ponownie wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Jednak w świetle stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia dokumentacji nie może być uznane za rażące naruszenie prawa z uwagi na skutki badanej decyzji, w odniesieniu do sytuacji prawnej inwestora M. H. i skarżącej.
Ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji tj. inwentaryzacji powykonawczej opracowanej przez architekta P. G., będącej załącznikiem do decyzji PINB [...] z [...] marca 2000 r., nr [...], z części 2. Formy architektonicznej obiektu po dokonanych zmianach wynika, m. in., że "Zmiany w wyglądzie zewnętrznym budynku dotyczą lokalizacji stolarki okiennej na poziomie poddasza, lokalizacji otworów okiennych i drzwiowych w elewacji frontowej i bocznej części dobudowywanej oraz przebudowy wejścia na poziomie parteru a także lokalizacji otworu bramy garażowej na poziomie przyziemia. Na poddaszu likwidacji uległ szczyt nad klatką schodową a doświetlenie jej zostało zrealizowane oknem połaciowym. Pojedyncze okno połaciowe w kuchni zastąpione zostało podwójnym. Całość bryły budynku pozostała bez zmian zarówno pod względem obrysu, wysokości i kształtu". Natomiast w części graficznej (rysunkowej) opracowania obrazującej rozbudowywaną część budynku w ścianie oddalonej o 3 m od granicy z sąsiednią nieruchomością przy ul. [...], oznaczono wykonane tam samowolnie otwory okienne w elewacji płn. - zach.
Fakt wykonania otworów okiennych w elewacji płn. - zach., w ścianie oddalonej o 3 m od granicy z sąsiednią nieruchomością przy ul. [...], nie został dostrzeżony przez organ nadzoru budowlanego wydający decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, tj. decyzję PINB [...] z [...] marca 2000 r.
Inwestor wykonał nałożone obowiązki. Powyższe doprowadziło do wydania decyzji przez PINB [...] z [...] marca 2000 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego ustawy z 7 lipca 1994 r., (w brzmieniu wówczas obowiązującym) o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych.
Organ wskazał, że z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że nie każde naruszenie warunków technicznych stanowi rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2788/13).
GINB stwierdził, że jakkolwiek decyzja PINB dla miasta [...] z [...] grudnia 1999 r., wydana została z naruszeniem przepisów jednak po upływie około 17 lat od jej wydania stwierdzenie, że rażąco narusza prawo pozostawałaby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu, która powinna być tym silniej respektowana, im dłuższa jest w danej sferze życia perspektywa czasowa podejmowanych działań (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 czerwca 2000 r. sygn. akt P/00, OTK ZU 2000/5/138). Zauważył, że wprawdzie w postępowaniu nieważnościowym badanie prawidłowości decyzji przeprowadzane jest w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący na dzień jej wydania, to jednak powyższa zasada nie znajduje zastosowania w odniesieniu do oceny społeczno-gospodarczych skutków stwierdzonego uchybienia. Z racji tego, że skutki danego aktu, jak również skutki obciążających go uchybień, mają ze swej istoty charakter następczy względem podjętego rozstrzygnięcia, to przy ich ocenie koniecznym jest uwzględnienie również tych okoliczności, które nastąpiły po wydaniu kontrolowanego rozstrzygnięcia. Dokonując oceny skutków społeczno-gospodarczych decyzji PINB dla miasta [...] z [...] grudnia 1999 r., w odniesieniu do sytuacji inwestora organ wziął pod uwagę, że od wydania tej decyzji upłynęło około 17 lat, inwestor wykonał nałożone obowiązki, a organ wydał decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót. Tym samym wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji PINB dla miasta [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. stanowiłoby przeszkodę dla inwestora do zalegalizowania inwestycji, co do której nie można stwierdzić, pomimo znacznego upływu czasu od realizacji inwestycji negatywnego wpływu na działkę sąsiednią.
W ocenie GINB, nie każde, nawet oczywiste naruszenie prawa powinno być kwalifikowane, jako rażące naruszenie prawa. Jest to szczególnie istotne wówczas, gdy dochodzi do badania wad decyzji, jak w tym przypadku, po znacznym upływie czasu pozostawania w obrocie prawnym. Upływ czasu od wydania decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym powinien mieć wpływ na ocenę naruszenia prawa jako naruszenia kwalifikowanego. Powyższe wynika ze stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w wyroku z 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702), który uznał art. 156 § 2 k.p.a., w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od daty wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa, za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ocena skutków uchybień z punktu widzenia zasady praworządnego państwa wymaga z jednej strony zważenia koniecznej ochrony interesu tych, których prawa zostały naruszone ale i tych, którzy prawa orzeczeniami nabyli.
W ocenie GINB, powstała inwestycja nie wywołuje negatywnego skutku również na działkę skarżącej (na marginesie dodał, że skarżąca w piśmie z [...] kwietnia 1997 r., oświadczyła, że wyraża zgodę na osadzenie stolarki okiennej w dobudowie sąsiada M. H. na posesji przy ul. [...]). GINB wskazał, że zarówno działka skarżącej, jak i M. H. są zabudowane. Budynek mieszkalny skarżącej znajduje się w odległości około 7 m od granicy z działką M. H., co wynika z mapy znajdującej się w aktach. Nawet ewentualna rozbudowa budynku mieszkalnego skarżącej z uwagi na znaczną odległość od granicy sąsiada nie może stanowić podstawy do stwierdzenia negatywnego wpływu powstałej inwestycji na możliwość zagospodarowania działki skarżącej w świetle § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.). Usytuowanie okien w ścianie znajdującej się w odległości mniejszej niż wskazana w rozporządzeniu nie wpływa też negatywnie na codzienne funkcjonowanie stron, tzn. na wykorzystanie sąsiadujących ze sobą nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem, tj. dla celów mieszkalnych. Tym samym w zaistniałym stanie faktycznym uzasadnione jest twierdzenie o braku takiego naruszenia prawa, które powoduje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu wymagań praworządności.
E. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść wydanej decyzji, a to:
1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez niezasadne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z [...] grudnia 1999 r. nr [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy przedmiotowa decyzja, mając na względzie okoliczności faktyczne niniejszej sprawy oraz stan prawny obowiązujący w dacie jej wydania - narusza prawo (a to przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane; w jego ówczesnym brzmieniu) w sposób rażący i oczywisty, nakładając na stronę obowiązki nieprzewidziane przepisem stanowiącym podstawę jej wydania i wywołując negatywne skutki gospodarcze dla skarżącej sprowadzające się do ograniczenia możliwości rozporządzania przez nią jej nieruchomością;
2. art. 153 p.p.s.a., poprzez brak wykonania wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2590/11 wobec braku dokonania oceny skutków objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z [...] grudnia 1999 r. nr [...] w odniesieniu do konkretnych okoliczności faktycznych sprawy, przez co naruszona została wyrażona w powołanym przepisie zasada związania organu administracji publicznej oceną prawą wyrażoną w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego.
Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, m.in. że brak zachowania odległości 4 m pomiędzy budynkiem M. H. a granicą działki skarżącej powoduje negatywny wpływ powstałej inwestycji na działkę skarżącej w zakresie możliwości jej zagospodarowania zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, w szczególności zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 z poszanowaniem występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Zrealizowana inwestycja M. H. wpływa na ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej, należącej do skarżącej, ze względu na znaczne zbliżenie ściany budynku z otworami okiennymi.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W odpowiedzi na skargę, M. H. wniósł o jej oddalenie, popierając stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji z [...] sierpnia 2018 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), uchyla ją lub stwierdza jej nieważność.
Badając legalność zaskarżonej decyzji - stosownie do dyspozycji powołanych przepisów - Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przypomnieć należy, że przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], uchylająca decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2010 r. nr [...], znak: [...], i odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. nr [...], znak: [...] nakazującej M. H. sporządzenie i przedłożenie w terminie do [...] lutego 2000 r.:
1. aktualnego wypisu z rejestru gruntów wraz z mapką ewidencyjną w skali 1:1000,
2. inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej w skali 1:500,
3. opracowanej przez osobę uprawnioną w 3 egzemplarzach dokumentacji budowlanej powykonawczej części architektoniczno-konstrukcyjnej budynku, ukazującej stan budowli przed rozbudową i po samowolnej rozbudowie z uwzględnieniem docelowych zamierzeń realizacyjnych,
4. oświadczenia technicznego kierownika budowy o wprowadzonych samowolnie zmianach do projektu, w stosunku do projektu, z potwierdzeniem tego projektanta,
5. oświadczenia technicznego osoby uprawnionej w specjalności konstrukcyjnej, oceniającego prawidłowość wykonanych robót w zakresie sztuki budowlanej jak i obowiązujących normatywów technicznych według rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 4 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz P.N.
Wskazać przede wszystkim należy, że w niniejszej sprawie wypowiedziały się już sądy administracyjne; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnych wyrokach: z 10 maja 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 219/11, z 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2590/11 i z 15 marca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2555/12; a także z 20 października 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1555/15 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 2015/13 (uchylający wyrok WSA w Warszawie z 15 marca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2555/12), a następnie WSA w Warszawie w wyroku z 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1367/16 i Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 2389/17 (uchylającym wyrok WSA w Warszawie z 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1367/16 oraz zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2016 r. znak [...]).
Nie jest to bez znaczenia, a to z uwagi na przepis art. 153 p.p.s.a. Orzekając ponownie w sprawie, organ odwoławczy obowiązany był wykonać wytyczne Sądu, wynikające z ww. wyroków. Dostrzec należy, że wyroki te stały się prawomocne, a w sprawie nie wystąpiły żadne tego rodzaju okoliczności, które czyniłyby wskazania Sądu w nim zawarte nieaktualnymi i wyłączały tym samym "związanie" uregulowane w art. 153 p.p.s.a.
W przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji zapadłej w wyniku uprzedniego wydania przez sąd wyroku kasacyjnego i wyrażeniu w nim wiążącej oceny prawnej, ponownie rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 614/08, LEX nr 528074). Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu.
W konsekwencji, zdaniem Sądu, badając ważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z [...] grudnia 1999 r. nr [...] należało ustalić (uwzględniając przy tym zapadłe w sprawie ww. prawomocne wyroki sądów), czy decyzja ta w świetle przywołanych w niej przepisów prawa i wobec stanu faktycznego istniejącego w dacie jej wydania, nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
Przypomnieć należy, że w ostatnim wyroku z 21 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 2389/17 (uchylającym wyrok WSA w Warszawie z 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1367/16 oraz decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2016 r. znak: [...]) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że pomimo jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania, organ nadal nie odniósł się szczegółowo do skutków gospodarczych decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z [...] grudnia 1999 r. w odniesieniu zarówno do inwestora M. H., jak i Ewy M.. Taka ocena skutków gospodarczych powyższej decyzji wymaga w szczególności uwzględnienia stanu zabudowy działki inwestora, stanu zabudowy działki E. M., odległości zrealizowanej spornej inwestycji od granicy tych działek i znajdujących się na działce sąsiedniej zabudowań. Dopiero przy uwzględnieniu tych okoliczności możliwa będzie ocena ewentualnego negatywnego wpływu powstałej inwestycji na możliwość zagospodarowania działki sąsiedniej oraz ustalenia, w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czy w zaistniałym stanie faktycznym uzasadnione jest twierdzenie o zaistnieniu takiego naruszenia prawa, które powoduje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu wymagań praworządności. Dokonując takiej oceny organ powinien także uwzględnić - czego do tej pory nie uczynił, pomimo wyraźnych wytycznych zawartych w wyroku z 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2590/11 - skutki gospodarcze decyzji z [...] grudnia 1999 r. w odniesieniu do sytuacji inwestora.
Zatem, jak z powyższego wynika, orzekając ponownie w sprawie, GINB obowiązany był (kierując się oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego), dokonać weryfikacji kontrolowanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z [...] grudnia 1999 r., z uwzględnieniem skutków gospodarczych, jakie wywołuje ww. decyzja, w odniesieniu zarówno do inwestora, jak i skarżącej.
Dokonując kontroli decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2018 r., Sąd stwierdził, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając ponownie sprawę, wykonał wytyczne zawarte w powyższych wyrokach, w tym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 2389/17.
Rozwijając powyższe dostrzec przede wszystkim trzeba, że nie budzi wątpliwości powstanie naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz oczywistości tego uchybienia. Zgodzić należy się z organem odwoławczym, że wskazany przepis stanowił o nałożeniu na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Zatem, nałożenie obowiązku przedłożenia aktualnego wypisu z rejestru gruntów, inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, czy też dostarczenia dokumentacji budowlanej powykonawczej i oświadczeń technicznych nie może spowodować doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. W związku z powyższym zgodzić się należy z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że w niniejszej sprawie wystąpiła oczywistość naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a konkretnie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wada ta nie może jednak zostać obecnie oceniona jako kwalifikowana, z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po ponownej analizie stanu faktycznego sprawy oraz mając na uwadze wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 21 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 2389/17, stwierdził, że nałożenie, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, obowiązku przedłożenia dokumentów w tej sprawie nie można uznać za rażące naruszenie prawa, bowiem nie zachodzą trzy przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj.: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja.
Sąd podziela stanowisko GINB, że nie można uznać, że decyzja PINB dla miasta [...] z [...] grudnia 1999 r. jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na brak niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie skutków tej decyzji. Zdaniem organu, nie budzi wątpliwości, że nakazując M. H. kontrolowaną decyzją przedstawienie określonych dokumentów, organ uniemożliwił ponownie wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Jednak w świetle stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia dokumentacji nie może być uznane za rażące naruszenie prawa z uwagi na skutki badanej decyzji, w odniesieniu do sytuacji prawnej inwestora M. H. i skarżącej.
Słusznie też organ odwoławczy uznał, że wprawdzie decyzja PINB dla miasta [...] z [...] grudnia 1999 r. wydana została z naruszeniem przepisów, to jednak stwierdzenie, że decyzja ta rażąco narusza prawo po upływie około 17 lat od jej wydania pozostawałaby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu, która powinna być tym silniej respektowana, im dłuższa jest w danej sferze życia perspektywa czasowa podejmowanych działań (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 czerwca 2000 r. sygn. akt P/00, OTK ZU 2000/5/138). W tym miejscu Sąd wskazuje, że okoliczność upływu czasu ma istotne znaczenie z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702), w którym uznano za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej, art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy (por. też wyrok NSA z 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1953/14; z 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1871/14; WSA w Warszawie z 25 sierpnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2822/15).
Ponadto, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1603/14 znaczny upływ czasu, o którym mowa w ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. o sygn. akt P 46/13, musi być brany pod uwagę przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie. Należy zwrócić uwagę na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 7 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1953/14, w którym zwraca on uwagę, że "działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności (legalizmu), nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo (...), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Takie aspekty i konsekwencje zasady praworządności są bowiem ograniczone przez jej inne oblicze, tj. potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji". Niewątpliwie korzystanie przez osobę z praw wynikających z aktu administracyjnego jest wykonywaniem uprawnień zagwarantowanych jej przez organ władzy publicznej. Trzeba zatem mieć na względzie, że odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej, (do których trzeba zaliczyć instytucję stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Stabilizacja stosunków administracyjnoprawnych po upływie określonego czasu leży bowiem w interesie porządku publicznego (zob. wyrok NSA z 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1953/14, wyrok WSA w Warszawie z 8 listopada 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2505/15).
Przechodząc do dalszej oceny kontrolowanej decyzji, wskazać należy, że GINB uwzględnił również te okoliczności, które nastąpiły po wydaniu kontrolowanego rozstrzygnięcia. Dokonując oceny skutków społeczno-gospodarczych decyzji PINB dla miasta [...] z [...] grudnia 1999 r., GINB zasadnie wziął pod uwagę również i to, że inwestor wykonał nałożone obowiązki, a organ wydał decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót (decyzja PINB [...] z [...] marca 2000 r. nr [...]). Tym samym wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji PINB dla miasta [...] z [...] grudnia 1999 r. stanowiłoby przeszkodę dla inwestora do zalegalizowania inwestycji, co do której nie można stwierdzić, pomimo znacznego upływu czasu od realizacji inwestycji, negatywnego wpływu na działkę sąsiednią.
Ponadto, GINB dokonał oceny wpływu przedmiotowej inwestycji na działkę skarżącej i uznał, że inwestycja nie wywołuje negatywnego skutku na tę działkę. Zasadnie GINB zauważył, że skarżąca, w piśmie z [...] kwietnia 1997 r., oświadczyła, że wyraża zgodę na osadzenie stolarki okiennej w dobudowie sąsiada M. H. na posesji przy ul. [...]. Prawidłowe są ustalenia organu, że zarówno działka skarżącej, jak i M. H. są zabudowane. Budynek mieszkalny skarżącej znajduje się w odległości około 7 m od granicy z działką M. H., co wynika z mapy znajdującej się w aktach. Należy zgodzić się z GINB, że nawet ewentualna rozbudowa budynku mieszkalnego skarżącej z uwagi na znaczną odległość od granicy sąsiada nie może stanowić podstawy do stwierdzenia negatywnego wpływu powstałej inwestycji na możliwość zagospodarowania działki skarżącej w świetle § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.). Usytuowanie okien w ścianie znajdującej się w odległości mniejszej niż wskazana w rozporządzeniu nie wpływa też negatywnie na korzystanie sąsiadujących ze sobą nieruchomości na cele mieszkalne. Tym samym - w ocenie Sądu - w zaistniałym stanie faktycznym sprawy uzasadnione jest twierdzenie o braku takiego naruszenia prawa, które powoduje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu wymagań praworządności.
Sąd stwierdza, że w sprawie co najwyżej można wskazać na naruszenie ww. art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez nałożenie ww. decyzją obowiązku przedłożenia określonej dokumentacji, w sytuacji gdy ww. przepis prawa umożliwia nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jednak z całą pewnością nie można stwierdzić, aby naruszenie to doprowadziło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w sytuacji, gdy kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z [...] grudnia 1999 r. nr [...] funkcjonuje w obrocie prawnym ponad 17 lat. Tymczasem, skarżąca ani w postępowaniu administracyjnym (uruchomionym na jej żądanie zawarte w piśmie z [...] czerwca 2007 r.), ani sądowym nie wskazała przyczyn, z powodu których kwestionowana przez nią decyzja z [...] grudnia 1999 r. winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, a to - z uwagi na jej negatywne następstwa. Sąd stwierdza, że skarżąca nie wykazała, że kontrolowana decyzja oddziałuje na jej nieruchomość w sposób wpływający na jej prawa, w tym prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej zgodnie z przepisami prawa. Skarżąca jedynie ogólnikowo powołała się na ewentualne, przyszłe ograniczenie możliwości zagospodarowania jej działki ze względu na zbliżenie ściany budynku z otworami okiennymi. W tym miejscu Sąd wskazuje, że skarżąca w piśmie z [...] kwietnia 1997 r. wyraziła zgodę na osadzenie stolarki okiennej w dobudowie sąsiada M. H. na posesji przy ul. [...], a następnie przez kolejne lata akceptowała ten stan.
Wobec powyższego, należy zgodzić się z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że w okolicznościach niniejszej sprawy - tj. w sytuacji, gdy skarżącą nie kwestionowała ww. decyzji przez ponad 7 lat; (wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji skarżąca złożyła dopiero [...] czerwca 2007 r.), oraz mając na uwadze, że w piśmie z [...] kwietnia 1997 r. wyraziła zgodę na osadzenie stolarki okiennej - brak jest podstaw do uznania, że doszło do kwalifikowanego, niemożliwego do zaakceptowania w praworządnym państwie, naruszenia prawa.
W konsekwencji, Sąd podziela ocenę przedstawioną w zaskarżonej decyzji w powyżej omówionym zakresie.
Podsumowując, skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawiera bowiem szerokie i wyczerpujące ustalenia faktyczne, a także właściwe przedstawienie podstaw prawnych i ich wyjaśnienie. Odnosi się przy tym do wskazań zawartych m.in. w ww. wyroku NSA z 21 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 2389/17 i dokonuje oceny zgodnie z wytycznymi w tym wyroku zawartymi. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił wyczerpującą wykładnię pojęcia rażącego naruszenia prawa. Zważył zarówno oczywistość naruszenia przepisu, jak i skutki społeczno - gospodarcze, które ono wywołuje. Organ zasadnie powiązał ocenę dostrzeżonej wadliwości decyzji z upływem czasu od jej wydania. Jest to w pełni uzasadnione przywołanym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego oraz ukształtowanym na tym tle orzecznictwem sądów administracyjnych.
Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdza, że postępowanie nadzwyczajne zakończone zaskarżoną decyzją zostało przeprowadzone w sposób właściwy, tj. zgodny z przepisami prawa, a ustalenia w nim poczynione nie dawały podstawy do zastosowania w sprawie art. 156 § 1, w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Wbrew zarzutom skargi, Sąd nie stwierdził, aby w sprawie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.