II SA/Kr 339/09

II SA/Kr 339/09 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2009-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-03-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Andrzej Irla /przewodniczący/
Krystyna Daniel
Renata Czeluśniak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II OSK 111/10 - Wyrok NSA z 2011-01-20
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2009 r. sprawy ze skargi B. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia 9 stycznia 2009 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę Skargę oddala.
Uzasadnienie
Starosta L. decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2008r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 kpa, zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. Z. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przyłącza wodociągowego z własnego ujęcia, przyłącza kanalizacyjnego do istniejącej kanalizacji sanitarnej, przyłącza energetycznego, wewnętrznej instalacji gazowej wraz z przyłączem na działkach ew. nr "1", "2", "3", "4" położonych w M.
W uzasadnieniu organ i instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2008r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono A. Z. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, jednak B. D. wniosła odwołanie od tej decyzji i Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2008r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, zalecając sprecyzowanie przez inwestora żądania będącego przedmiotem złożonego podania. W dniu 24 września 2008r. A. Z. wyjaśniła, że planowana inwestycja obejmuje: budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr ewid. "1" w M.; przyłącze wodociągowe z własnego ujęcia na działce nr ewid. "1"; przyłącze kanalizacyjne do kanalizacji sanitarnej istniejącej na działce nr ewid. "1"; przyłącze energetyczne napowietrzne po działkach nr ewid. "2", "4", "1"; wewnętrzną instalację gazową wraz z przyłączem gazowym po działkach nr ewid. "3", "4", "1" w M.. O uzupełnieniu wniosku powiadomiono pozostałe strony postępowania. Z. S. oraz B. D. zarzuciły, że w projektowanym budynku mieszkalnym, w elewacji zwróconej w stronę granicy z działką nr ewid. "2", na której istnieją zabudowania gospodarcze (między innymi obora wraz z płytą [...]), znajdują się okna i drzwi balkonowe zaprojektowane niezgodnie z przepisami. Zwróciły ponadto uwagę, że na działce nr ewid. "1" znajdują się garaże murowane, a nie jak to określono w projekcie planowanej inwestycji - garaże blaszane. W odpowiedzi na powyższe zarzuty w dniu 17 października 2008r. projektant poinformował, że omyłkowo oznaczył budynek garażowy istniejący na działce nr ewid. "1" przewidziany do rozbiórki jako blaszany, tymczasem jest to budynek murowany. Poinformował również, że dokonał poprawek w tym zakresie na projekcie budowlanym. W dniu 3 listopada 2008r. wpłynęło kolejne pismo z uwagami, co do których organ udzielił pisemnych wyjaśnień.
W ocenie Starosty w trakcie postępowania administracyjnego stwierdzono, że przedłożony projekt budowlany jest zgodny z wymogami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta w M. Nr [...] z dnia 28 grudnia 2004r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] z dnia 16 lutego 2005r., poz. [...]). Ponadto projekt zagospodarowania działki spełnia wymogi przepisów, w tym techniczno -budowlanych, zaś projekt budowlany spełnia wymagania art. 33 i 34 ustawy Prawo budowlane i dlatego zasadnym było zatwierdzenie projektu i udzielenie pozwolenia na budowę.
Odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody [...] wniosła Z. S. i B. D.. W odwołaniu strony ponownie podniosły zarzuty dotyczące lokalizacji projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego względem granicy z działką nr ewid. "2" i budynku gospodarczego istniejącego na tej działce. Ponadto zgłosiły zastrzeżenia dotyczące formy decyzji oraz poprawek naniesionych przez projektanta w zakresie budynku garażowego istniejącego na działce nr ewid. "1" i stwierdziły, że nie miały możliwości wypowiedzenia się w trakcie postępowania.
Wojewoda [...] decyzją z dnia 9 stycznia 2009r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w jego ocenie projekt budowlany załączony do wniosku o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji jest zgodny z wymogami w/w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta M. oraz wymaganiami ochrony środowiska. Wchodzący w skład projektu budowlanego projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletny projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 34 ust. 1-3 ustawy Prawo budowlane, zaś inwestor złożył pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i uzyskał wymagane przepisami szczególnymi uzgodnienia oraz pozwolenia stosownych organów.
W ocenie organu odwoławczego udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji nastąpiło zgodnie z przepisami prawa procesowego oraz prawa materialnego, gdyż spełnione zostały wymagania określone art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Stronom zapewniono czynny udział w postępowaniu, umożliwiając im dwukrotnie wypowiedzenie się co do dowodów i materiałów zgromadzonych w sprawie.
Odnosząc się do zarzutów postawionych w odwołaniu Wojewoda zaznaczył, że z projektu zagospodarowania przedmiotowej inwestycji wynika, że projektowany budynek mieszkalny jednorodzinny lokalizowany jest w odległości 5,50 m od granicy z działką nr ewid. "2", stanowiącą współwłasność odwołujących się, oraz 8,00 m od murowanego budynku gospodarczego, istniejącego na tej działce. Taka lokalizacja jest zgodna z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które w § 12 stanowi, że budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy. Natomiast przepisy tego rozporządzenia, nie określają wymaganych odległości między projektowanym budynkiem mieszkalnym, a istniejącą na działce sąsiedniej płytą [...]. Mimo tego, inwestor mając na uwadze zagospodarowanie działek sąsiednich, wystąpił w ramach wcześniej przeprowadzonego postępowania, o odstępstwo od warunków technicznych dotyczących budowli rolniczych i ich usytuowania w zakresie wymaganej tymi przepisami odległości 30 m między płytą [...], a otworami okiennymi i drzwiowymi pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich. Wojewoda podkreślił, że uzyskane odstępstwo było zbędne, gdyż rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 7 października 1997r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie nie dotyczy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną. Dlatego też organ odwoławczy uznał, że odległości między projektowanymi obiektami budowlanymi, a obiektami budowlanymi istniejącymi na działkach bezpośrednio sąsiadujących przyjęto zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów techniczno - budowlanych. Wojewoda zaznaczył, inwestor, planując przedmiotową inwestycję, ma świadomość istniejącego sposobu zagospodarowania działek bezpośrednio sąsiadujących z jego nieruchomością.
Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła B. D., zarzucając
1) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego w związku z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, iż projekt zagospodarowania działki zgodny jest z przepisami techniczno – budowlanymi;
2) rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 1 kpa poprzez wkroczenie w kompetencję zastrzeżoną ustawami dla sądów powszechnych;
3) rażące naruszenie art. 15 kpa oraz art. 6 kpa poprzez nierozpoznanie w całości sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] i decyzji organu I instancji w całości oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Uczestniczka A. Z. wniosła o oddalenie skargi, podnosząc, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa oraz zarzuciła, że skarżąca nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej decyzji, a żądanie odsunięcia planowanej inwestycji od istniejącej płyty [...] prowadziłoby w praktyce do wyłączenia działki uczestniczki spod zabudowy.
Ze stanowiskiem tym nie zgodziła się skarżąca, która w piśmie z dnia 12 maja 2009r. podkreśliła, że jej interes prawny do wniesienia skargi wynika wprost z przepisów Prawa budowlanego, a zwłaszcza z art. 28 w obecnym brzmieniu.
Uczestniczka A. Z. w piśmie z dnia 2 września 2009r. podtrzymała swoje stanowisko i podkreśliła, że § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie jest samodzielną normą prawną i dla jego zastosowania w danej sytuacji konieczne jest istnienie szczegółowego przepisu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.
Skarga nie jest zasadna.
Podkreślić na wstępie należy, że pomimo tego, że rozpoczęcie robót budowlanych jest w większości przypadków obwarowane koniecznością spełnienia odpowiednich wymogów określonych w przepisach prawa, powszechnie uznaje się, że w polskim prawie istnieje prawo zabudowy, które ma charakter wolnościowy. Oznacza to, że zasadą jest, że jednostka ma prawo zabudowania nieruchomości, którą dysponuje, zaś ograniczenia tego prawa powinny jasno wynikać z przepisów ustawowych oraz wydanych na ich podstawie przepisów o niższej randze. Zatem ograniczenie prawa zabudowy stanowi wyjątek i jako taki nie może być interpretowany w sposób rozszerzający.
W przedmiotowej sprawie inwestor A. Z. zamierza wybudować budynek mieszkalny jednorodzinny. Ponieważ ten rodzaj budowli nie został wymieniony w art. 29-31 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), to stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego rozpoczęcie robót budowlanych przy tej inwestycji może nastąpić jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Prawo budowlane w art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 określa wymogi, które inwestor powinien spełnić, by uzyskać pozwolenie na budowę, a z treści art. 35 ust. 4 wynika, że spełnienie tych wymogów obliguje organy administracji architektoniczno – budowlanej do wydania inwestorowi decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis ten podkreśla wolnościowy charakter prawa zabudowy, gdyż wskazuje, że organy nie mogą żądać od inwestora spełnienia innych wymogów niż wyraźnie wskazane w przepisach prawa.
Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, iż zostały spełnione wymagania postawione inwestorowi stosownie do art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, ponieważ bezspornym jest, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest zgodna z wymogami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta w M. Nr [...] z dnia 28 grudnia 2004r., a prawo do dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane również nie jest kwestionowane. Natomiast odnośnie wymogów opisanych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego sporną kwestią jest zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno – budowlanymi. Bezspornym jest, że projekt budowlany przewiduje usytuowanie budynku mieszkalnego w odległości pięciu metrów od granicy działki skarżącej B. D.. Zatem spełniony został wymóg określony w § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, 690 ze zm.). Jednakże w skardze podniesiono zarzut naruszenia § 11 tego rozporządzenia poprzez usytuowanie przedmiotowego budynku w odległości ośmiu metrów od znajdującego się na działce skarżącej murowanego budynku gospodarczego z płytą [...], co w ocenie skarżącej naraża budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi na działanie uciążliwości w postaci zanieczyszczenia powietrza. Zarzut ten nie jest uzasadniony. Powołany przepis stanowi, że budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinien być wznoszony poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości określonych w przepisach odrębnych. Zatem odczytanie jego treści może nastąpić tylko w odniesieniu do konkretnego przepisu odrębnego. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy skarżąca wskazuje na szkodliwe oddziaływanie na budynek mieszkalny ze strony istniejącej płyty [...]. Stosownie do § 6 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U Nr 132, poz. 877) odległość płyt gnojowych od otworów okiennych i drzwiowych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich powinna wynosić co najmniej 30 m. Przepis ten jednak nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ jej przedmiotem jest udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i dlatego organy były zobowiązane do zbadania, czy planowane przez inwestora usytuowanie budynku jest zgodne z przepisami techniczno – budowlanymi. Zatem istotne znaczenie mają odległości, których zachowania wymagają przepisy przy projektowaniu budynku mieszkalnego, zaś powołany przepis jest wymogiem istotnym przy sytuowaniu płyty [...], a nie budynku mieszkalnego. Dlatego też nałożenie na inwestora zamierzającego wybudować budynek mieszkalny obowiązku zachowania odległości trzydziestu metrów od istniejącej płyty [...] w istocie stanowiłoby nałożenie na niego dodatkowego obowiązku nieprzewidzianego wyraźnie w przepisach prawa, a tym samym byłoby sprzeczne z opisanym wyżej wolnościowym charakterem prawa zabudowy. Warto również zauważyć, że przepisy budowlane ograniczające inwestorowi prawo zabudowy mają na celu ochronę interesów innych osób lub też ochronę interesu publicznego. Natomiast nałożenie na inwestora, który jest świadomy istnienia na sąsiedniej działce płyty [...] i godzi się na usytuowanie swojego budynku mieszkalnego w jej pobliżu, obowiązku oddalenia swojego budynku od tej płyty byłoby przejawem ochrony inwestora przed nim samym. Skoro w przedmiotowej sprawie inwestor spełnił wymogi konieczne do udzielenia mu pozwolenia na budowę, to organy, stosownie do przytoczonego wyżej art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, były zobowiązane do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż odmowa naruszałaby prawo inwestora do zabudowy swojej działki.
Zarzut skargi naruszenia art. 1 kpa przez wkroczenie przez organy w materię zastrzeżoną dla sądów powszechnych nie jest zasadny. Organ odwoławczy zawarł w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdzenie o braku podstaw do przyszłych roszczeń inwestorów w stosunku do skarżącej, jednakże, nawet gdyby przyjąć je za wadliwe, nie ma ono żadnego znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, ponieważ nie przesądza o cywilnoprawnych roszczeniach stron, a więc nie można uznać, że organy administracji przekroczyły swoje kompetencje.
W ocenie Sądu organ odwoławczy w wyniku wniesienia odwołania dokonał całościowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i prawidłowo zastosował do ustalonego stanu faktycznego przepisy prawa. Dlatego też uznać należy, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania ani też prawa materialnego.
Odnosząc się do zarzutu braku interesu prawnego skarżącej należy uznać, że nie jest on zasadny ponieważ zgodnie z art. 28 prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są m.in. właściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu zdefiniowanym w art.3 pkt 20 cyt. ustawy, a z § 2 i nast. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U Nr 132, poz. 877) wynika, że budowa przedmiotowego budynku mieszkalnego będzie musiała być brana pod uwagę przy zagospodarowaniu działki skarżącej polegającej na projektowaniu, budowie, odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie, modernizacji i zmianie sposobu użytkowania budowli rolniczych lub ich części, a także związanych z nimi urządzeń budowlanych.
W związku z powyższym orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.