II OSK 1109/22

II OSK 1109/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski
Zdzisław Kostka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VIII SA/Wa 900/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-01-04
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3, art. 105
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2022 r. sygn. akt VIII SA/Wa 900/21 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 sierpnia 2021 r. nr 1075/21 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie remontu chodnika 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J.K. kwotę 1.227 (jeden tysiąc dwieście dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 stycznia 2022 r., w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 900/21, oddalił skargę J.K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 31 sierpnia 2021 r., nr 1075/21, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szydłowcu z 17 grudnia 2019 r., nr 24/2019, którą na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., umorzono postępowanie w sprawie remontu chodnika przy ul. [...] w S. na działce nr [...].
W toku postępowania wszczętego z inicjatywy skarżącego, w dniu 20 listopada 2019 r. przeprowadzono oględziny na działce nr [...], podczas których ustalono, że w dniu 31 lipca 2019 r. Gmina Szydłowiec zgłosiła Staroście Szydłowieckiemu zamiar wykonania robót budowlanych polegających na remoncie chodnika na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w S., wobec którego organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu. Do zgłoszenia dołączono szkic tyczenia chodnika oraz projekt budowlany - część drogowa, z którego wynikało, że dotychczasowy chodnik składał się z płyt betonowych o wymiarach 50x50 cm, a celem inwestora była zmiana nawierzchni chodnika (kostka betonowa) i jego poszerzenie do 1,3 m. W dniu przeprowadzania oględzin stwierdzono, że prace zostały zakończone.
W oparciu o ww. ustalenia decyzją z 17 grudnia 2019 r., nr 24/2019, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szydłowcu umorzył postępowanie w sprawie. W toku postępowania odwoławczego do organu drugiej instancji wpłynęła inwentaryzacja powykonawcza zrealizowanych robót, sporządzona przez uprawnionego geodetę L.T.. W protokole dodatkowych oględzin przeprowadzonych w dniu 26 czerwca 2020 r. wskazano, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z dokonanym zgłoszeniem i projektem budowlanym. Do protokołu dołączono dokumentację fotograficzną. Na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego, decyzją z 11 sierpnia 2020 r., nr 899/20, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Wskutek wniesionej przez J.K. skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 stycznia 2021 r., w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 680/20, uchylił decyzję organu odwoławczego stwierdzając, że decyzji nie poprzedzono prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, które pozwoliłoby jednoznacznie ustalić, czy roboty budowlane w obrębie chodnika wymagały wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę, czy też wystarczające było dokonanie zgłoszenia. W ocenie Sądu, ze zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego nie wynikało, czy rzeczywiście inwestycja stanowiła remont chodnika będącego częścią drogi publicznej albo przebudowę tej drogi, czy też obejmowała rozbudowę albo odbudowę drogi ze względu na zmianę granic pasa drogowego. Formułując wytyczne Sąd wskazał na konieczność ustalenia w sposób jednoznaczny szerokości chodnika przed remontem, a także, czy na skutek zrealizowanych robót doszło do przekroczenia granic pasa drogowego. Sąd stwierdził, że poza właściwością organów nadzoru budowlanego pozostają kwestie ustalania granic nieruchomości oraz badania wymogu uzgodnienia z konserwatorem zabytków.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy zakwalifikował zrealizowane roboty budowlane jako przebudowę chodnika stanowiącego część drogi przeznaczonej do ruchu pieszego, która wymagała dokonania zgłoszenia. W tym zakresie organ oparł się o dowody zgromadzone w sprawie, w szczególności o inwentaryzację powykonawczą chodnika sporządzoną przez uprawnionego geodetę L.T. oraz uzupełniony materiał zdjęciowy pochodzący z portalu Google Maps. Powyższy materiał stanowił podstawę do stwierdzenia, że pomimo poszerzenia dotychczasowego chodnika o 30 cm nie doszło do zmiany granic pasa drogowego.
Oddalając skargę J.K. od powyższej decyzji Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu drugiej instancji, że w sprawie doszło do przebudowy chodnika, a zatem zastosowanie znajduje przepis art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, zgodnie z którym do przebudowy chodnika było wymagane zgłoszenie. Sąd Wojewódzki zauważył, że wprawdzie inwestor dokonał zgłoszenia w zakresie remontu a nie przebudowy chodnika, jednak okoliczność ta pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Skoro przeprowadzona inwentaryzacja powykonawcza potwierdziła, że inwestycja została zrealizowana w zakresie pasa drogowego, a nie na terenie nieruchomości skarżącego (działki nr [...]), to wbrew zarzutom skargi nie doszło do naruszenia przepisów. W konsekwencji Sąd Wojewódzki za chybiony uznał zarzut skargi, iż inwestycja wymagała pozwolenia na realizację inwestycji drogowej. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, organ odwoławczy przeprowadził w tym zakresie należyte postępowanie dowodowe, dokonał oceny i analizy zarówno zgłoszenia, opisu technicznego do projektu, inwentaryzacji geodezyjnej budynku sporządzonej 16 grudnia 2010 r. (złożonej przez skarżącego), inwentaryzacji powykonawczej, a także dokumentacji fotograficznej. Zdaniem Sądu, strona skarżąca nie zanegowała skutecznie dowodu w postaci inwentaryzacji powykonawczej.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego, szerokość chodnika została w należyty sposób wykazana przez organ odwoławczy, który potwierdził, iż obecnie wynosi ona 1,3 m, co oznacza, że zwiększyła się o 30 cm, niemniej w dalszym ciągu chodnik mieści się w pasie drogowym. Okazanie przez skarżącego granicy pomiędzy pasem drogowym a jego nieruchomością nie doprowadziłoby do ustalenia granicy pomiędzy działkami. Rozgraniczenie nieruchomości odbywa się bowiem w innym trybie, a nie przy okazji przeprowadzenia remontu czy przebudowy chodnika.
Jednocześnie Sąd pierwszej instancji zauważył, że skarżący nie został zawiadomiony o możliwości zapoznania się z nowymi dowodami w postaci zdjęć pozyskanych ze strony http://www.qooqle.pl/maps uznając jednak, że powyższe uchybienie nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem skarżący posiadał wiedzę odnośnie stanu chodnika przed przebudową. Sąd Wojewódzki nie podzielił także zarzutów skargi odnoszących się do braku ochrony konserwatorskiej, czy zagospodarowania przestrzennego.
W skardze kasacyjnej J.K., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, przytoczył podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie:
- art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. d w zw. z art. 30 ust. 1b i ust. 2 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie skutkujące utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że prace nazwane przez inwestora remontem chodnika, a następnie w ponownym rozpoznaniu sprawy przebudową, były faktycznie rozbudową obiektu (ewentualnie budową nowego obiektu) i wymagały zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (zrid), bowiem doszło do zmiany parametrów charakterystycznych chodnika (szerokości), ponadto inwestor nie posiada oświadczenia o dysponowaniu przez inwestora nieruchomością objętą inwestycją, w tym częścią nieruchomości należącej do J.K., co nie zostało przez Sąd wzięte pod uwagę.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie:
- art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy organ naruszył oprócz przepisów prawa materialnego również przepisy postępowania mogące mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:
a. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik postępowania poprzez brak przeprowadzenia czynności dodatkowych oględzin z udziałem J.K., w sytuacji gdy czynność ta była kluczowa dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy, bowiem skarżący został pozbawiony możliwości wskazania przy oględzinach nieruchomości faktycznej szerokości jej granicy, braku stabilizacji granic pasa drogowego i działek objętych inwestycją oraz brak zawiadomienia uczestnika J.K. o możliwości końcowego zapoznania się z aktami i ustosunkowania się do nowych dowodów w postaci zdjęć pozyskanych z portalu Google Maps;
b. art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez niepełne i niewłaściwe rozpatrzenie materiału dowodowego i w konsekwencji działanie wbrew zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywatela do władzy publicznej w sytuacji, gdy:
- zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że inwestycja będąca faktycznie rozbudową chodnika została dokonana w ścisłej strefie konserwatorskiej i jako taka powinna zostać uzgodniona z urzędem ochrony zabytków,
- cała inwestycja została dokonana bez wcześniejszego ustalenia granicy działek przez inwestora, co doprowadziło do naruszenia prawa własności uczestnika,
c. art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez:
- wydanie decyzji nie zawierającej w swoim uzasadnieniu argumentów jednoznacznie przekonujących skarżącego, dlaczego organ drugiej instancji utrzymał w mocy decyzję PINB w Szydłowcu skoro w sprawie mamy do czynienia z naruszeniem prawa własności, bowiem nowo wybudowany (rozbudowany) chodnik zajął część nieruchomości nr [...], pod którą znajdują się fundamenty po rozebranym w 1991 r. budynku, gdyż nie wyraził zgody na ich rozbiórkę konserwator zabytków, a dawny budynek znajdował się w bezpośredniej styczności z dwupłytowym chodnikiem,
- brak wyjaśnienia, dlaczego organ utrzymał decyzję PINB w Szydłowcu skoro inwestycja narusza plan zagospodarowania przestrzennego i wbrew obowiązkowi nie została zgłoszona do konserwatora zabytków,
d. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez jego zastosowanie i ponowne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego;
e. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów naruszenia przepisów postępowania sformułowanych w skardze do WSA w pkt 3-5, co w praktyce uniemożliwia kontrolę instancyjną w tym zakresie.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazane sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania za obydwie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).
Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu.
Usprawiedliwione okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., albowiem wyniki przeprowadzonego przez organy postępowania wyjaśniającego, w tym uzupełnionego w toku ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, nie dostarczyły dowodów, których ocena pozwoliłaby na jednoznaczne sformułowanie stanowiska o braku potrzeby ingerencji nadzorczej w zakresie przestrzegania przepisów prawa budowlanego uzasadniającego wydanie decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W takiej sytuacji akceptacja przez Sąd a quo stanowiska organu odwoławczego wyrażonego w zaskarżonej decyzji była nieprawidłowa.
Przede wszystkim należy zauważyć, że sądowa kontrola legalności działania organów w zakresie postępowania wyjaśniającego wyraża się w ocenie przez Sąd, czy organy w konkretnych realiach sprawy nie uchybiły przepisom postępowania. Oznacza to, że sąd administracyjny, nie tyle dokonuje własnych ustaleń niezbędnych do wydania aktu stosowania prawa, co ocenia, czy organy zgodnie z przepisami postępowania zebrały materiał sprawy i ustaliły stan faktyczny. Chodzi tu o kontrolę, czy w procesie obejmującym dokonywanie ustaleń faktycznych organowi nie można przypisać dowolności. Chodzi o zweryfikowanie, czy ustalenia mają pokrycie w kompletnym i należycie zgromadzonym oraz w sposób wyczerpujący zbadanym materiale (art. 7 i art. 77 k.p.a.), ocenionym zgodnie z regułami prawidłowego rozumowania w całokształcie materiału konkretnej sprawy (art. 80 k.p.a.). Innymi słowy, w ramach oceny legalności badaniu podlega skonkretyzowany w realiach sprawy sposób, w jaki organy zgromadziły i zbadały materiał sprawy, a także, czy zaistniały warunki do wydania decyzji o określonej treści i kierunku rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że organy prowadzące postępowanie nie naruszyły powołanych przepisów, a materiał zgromadzony w niniejszej sprawie był wystarczający do wydania decyzji kończącej postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Wbrew stanowisku Sądu a quo, materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego, który posłużył organom do umorzenia postępowania nadzorczego, nie uzasadniał stwierdzenia, że podjęto wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, tym samym, materiału tego nie można było uznać za wyczerpująco przedstawiający stan faktyczny. Realizacji wyrażonej w przepisie art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Przy czym zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych.
Decyzja poddana kontroli Sądu pierwszej instancji została wydana przez organ nadzoru budowlanego w postępowaniu sprawdzającym legalność robót budowlanych wykonanych w obrębie chodnika przy ul. [...] w S. na działce nr [...]. Z inicjatywny skarżącego kasacyjnie organy procedowały w niniejszej sprawie w kierunku sprawdzenia charakteru wykonanych robót budowlanych i weryfikacji, czy wykonanie ich na podstawie dokonanego w dniu 31 lipca 2019 r. zgłoszenia remontu chodnika, wobec którego organ nie zgłosił sprzeciwu, było wystarczającym sposobem zadośćuczynienia wymogom Prawa budowlanego. W świetle bowiem art. 29 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (obowiązującego w dacie zgłoszenia robót i realizacji inwestycji, stanowiącego odpowiednik aktualnie obowiązującego art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. d Prawa budowlanego, przywołanego w skardze kasacyjnej), wykonywanie robót polegających na przebudowie dróg nie wymagało pozwolenia na budowę, lecz wymagało zgłoszenia. Warunkiem uznania określonych robót za przebudowę drogi w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, zwolnioną z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jest jednak ustalenie, że w ich wyniku nie doszło do zmiany granic pasa drogowego choćby zmianie uległy charakterystyczne parametrów drogi.
Wobec tego przy ocenie wykonanych robót szczególnego znaczenia nabiera rozróżnienie, w świetle przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm.), zwanej dalej u.d.p., w brzmieniu znajdującym zastosowanie w sprawie, pojęcia pasa drogowego, przez który rozumie się wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1) i drogi, którą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno - użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym (art. 4 pkt 2). Z tego wynika, że droga i pas drogowy nie są pojęciami tożsamymi, gdyż droga stanowi budowlę, zaś pas drogowy to wyłącznie grunt, na którym zlokalizowana jest droga wraz z urządzeniami funkcjonalnie z nią związanymi. Od faktycznych ustaleń w zakresie usytuowania drogi i jej elementów, w tym chodnika, w kontekście przebiegu pasa drogowego wyznaczonego liniami rozgraniczającymi zależy zatem kwalifikacja prawnobudowlana wykonanych robót i przyporządkowanie im właściwych wymogów Prawa budowlanego.
Uwzględniając powyższe uwarunkowania normatywne należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że przedstawiona przez organ odwoławczy kwalifikacja robót zrealizowanych na działce nr [...] jako przebudowy drogi w granicach pasa drogowego, zaakceptowana przez Sąd a quo, nie znajduje dostatecznego potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Analiza zakresu postępowania wyjaśniającego, w tym przeprowadzonego po wydaniu wiążącego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 stycznia 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 680/20, pozwala przyjąć, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpoznając sprawę, nie zweryfikował istotnych dla jej rozstrzygnięcia okoliczności w oparciu o adekwatny i kompletny materiał dowodowy, czego wadliwie nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji.
Zaznaczyć należy, że w przywołanym wyżej wyroku, którym zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd a quo był związany na zasadzie art. 153 p.p.s.a., uchylającym poprzednią decyzję organu odwoławczego Sąd stwierdził, że wydanie decyzji nie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, które pozwoliłoby jednoznacznie ustalić, czy roboty budowlane w obrębie chodnika wymagały wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę, czy też wystarczające było dokonanie zgłoszenia. Wówczas Sądu uznał, że z dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego nie wynikało, czy rzeczywiście inwestycja stanowiła remont chodnika stanowiącego część drogi publicznej albo przebudowę tej drogi, czy też obejmowała rozbudowę albo odbudowę drogi, ze względu na zmianę granic pasa drogowego. Formułując wytyczne, Sąd wskazał na konieczność ustalenia w sposób jednoznaczny szerokości chodnika przed remontem, a także, czy na skutek zrealizowanych robót doszło do przekroczenia granic pasa drogowego.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że po zwróceniu akt sprawy wraz ze wskazanym wyżej wyrokiem, organ odwoławczy uzupełnił materiał dowodowy jedynie o wydruk zdjęć z portalu Google Maps przedstawiających stan chodnika w 2012 r. Następnie, po ponownym przeanalizowaniu dokumentacji technicznej zgromadzonej na wcześniejszym etapie postępowania, którą oceniał już Sąd Wojewódzki w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 680/20, tj. szkicu tyczenia chodnika, inwentaryzacji geodezyjnej budynku z 2010 r., inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej oraz zdjęć zrealizowanej inwestycji, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zaskarżoną decyzję przyjmując, że zrealizowane roboty stanowiły przebudowę drogi, w wyniku której nie doszło do zmiany granic pasa drogowego.
Powyższy materiał aktowy posłużył do stwierdzenia, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z dokonanym zgłoszeniem i projektem budowlanym, a poszerzenie dotychczasowego chodnika o 30 cm nie doprowadziło do przekroczenia granic pasa drogowego ul. [...], co oznaczało, że nie doszło do remontu chodnika, jak pierwotnie uznał organ pierwszej instancji, ani do budowy (rozbudowy) chodnika wymagającej pozwolenia na budowę, jak twierdzi skarżący kasacyjnie, ale do jej przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, w ramach której dokonano zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.
Wbrew jednak stanowisku organu odwoławczego, zrealizowanie chodnika w granicach pasa drogowego nie wynika z przedłożonej przez inwestora dokumentacji technicznej, tj. ani ze szkicu tyczenia chodnika i projektu budowlanego dołączonych do zgłoszenia z 31 lipca 2019 r., ani z inwentaryzacji powykonawczej, ani z inwentaryzacji geodezyjnej z 2010 r. przedłożonej przez skarżącego, która dotyczy w istocie budynku na działce nr [...]. Na żadnym z przywołanych dokumentów nie odzwierciedlono bowiem przebiegu granic pasa drogowego ul. [...], w sposób który umożliwiłby konfrontację umiejscowienia chodnika w stosunku do pasa drogowego, a jest to zagadnienie kluczowe dla dokonania oceny charakteru wykonanych robót i ich zgodności z prawem. Mapy te określają jedynie granice działek ewidencyjnych nie uwidaczniając ani przebiegu granic pasa drogowego, ani położenia poszczególnych elementów drogi w jego kontekście, ani ich parametrów. Szkic tyczenia, jako specjalistyczny dokument geodezyjny sporządzony w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (t.j. Dz.U. z 2011 r., Nr 263, poz. 1572), zgodnie z jego § 59 obejmuje dane mające służyć m.in. geodezyjnemu wyznaczeniu obiektów budowlanych w terenie. Oznacza to, że w niniejszej sprawie obejmuje on dane umożliwiające wyznaczenie chodnika w terenie. Ze szkicu nie wynika, aby uwidoczniono na nim kontekst terenu sąsiedniego, a przynajmniej organy nadzoru w ten sposób powyższego szkicu tyczenia nie zinterpretowały dając temu wyraz w uzasadnieniach decyzji. Z kolei geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza wykonanego chodnika, której wartości dowodowej nikt nie podważał, nie obrazuje ani granic pasa drogowego, ani parametrów chodnika, a wyłącznie jego umiejscowienie na działce drogowej nr [...]. W toku przeprowadzanych oględzin nie poczyniono jakichkolwiek ustaleń odnośnie parametrów chodnika, jego położenia względem wyznaczonych geodezyjnie granic działek, ani nie pozyskano danych odnośnie parametrów chodnika sprzed wykonania robót.
Materiał ten jest daleko niewystarczający do stwierdzenia czy doszło do przekroczenia granic pasa drogowego zrealizowaną inwestycją, w sytuacji gdy istotą robót było zwiększenie dotychczasowej szerokości chodnika ul [...]. Dokonanie niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy ustaleń nie było możliwe wyłącznie na przedstawienie map z zaznaczonymi granicami geodezyjnymi działek. Mogło to nastąpić jedynie na podstawie miarodajnych szczegółowych planów geodezyjnych ul. [...] z wyraźnym wskazaniem linii granicznych jej pasa drogowego. W orzecznictwie wskazuje się, że w celu wykazania granic pasa drogowego niezbędnym jest przedłożenie planu gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu, a nie granic działki ewidencyjnej.
Dopiero zatem uzupełnienie materiału dowodowego o dokładny przebieg granic pasa drogowego ul. [...] i w jego kontekście umiejscowienia chodnika mogłoby dać podstawę do dokonania oceny, czy objęte sporem roboty budowlane zrealizowane w obrębie chodnika na działce nr [...] stanowią przebudowę drogi w granicach pasa drogowego i dokonanie zgłoszenia było wystarczającą formą zaspokojenia wymogów Prawa budowlanego. Braki materiału dowodowego we wskazanym zakresie wykluczały dokonanie prawidłowej kwalifikacji robót i oceny ich zgodności z prawem, co oznacza, że zaakceptowanie przez Sąd a quo zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego było wadliwe, dokonane z naruszeniem art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 k.p.a.
Potwierdziły się również zarzuty naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku ze wskazanymi wyżej przepisami k.p.a. w zakresie, w jakim Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do podniesionej w skardze kwestii zgodności inwestycji z obowiązującym na tym obszarze miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru – Strefa historycznego centrum S1 w mieście Szydłowcu uchwalonym uchwałą Nr 212/XLIII/09 Rady Miejskiej w Szydłowcu z dnia 23 września 2009 r. w sprawie (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2009 r., Nr 193, poz. 5367), który wyznacza dwie strefy ochrony konserwatorskiej (A i B). W świetle sformułowanych przez J.K. wątpliwości co do zgodności wykonanych robót z wymogami określonymi w planie, zasadne było odniesienie się przez organy do powyższej kwestii. Należało zatem ustalić, w jakiej jednostce planistycznej znajduje się działka nr [...], a także czy jest objęta którąkolwiek z przewidzianych w planie stref ochrony konserwatorskiej, jakie w związku z tym spoczywały na inwestorze robót obowiązki i czy przy realizacji inwestycji wywiązał się z tych obowiązków.
Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego stwierdził, że kwestie naruszenia planu miejscowego i ochrony konserwatorskiej pozostają poza kompetencjami organów nadzoru w kontrolowanym postępowaniu. Tymczasem przeszkodą do weryfikacji zgodności robót budowlanych z przepisami, w tym z planem miejscowym, nie jest ich wykonanie na podstawie zgłoszenia przyjętego bez sprzeciwu. W przypadku stwierdzenia jakichkolwiek nieprawidłowości tak zgłoszonych robót, organ nadzoru budowlanego ma prawo, a nawet obowiązek wszczęcia odpowiedniego postępowania nadzorczego w celu weryfikacji zgodności z prawem. Realizacja obiektu budowlanego na podstawie zgłoszenia w sposób niezgodny z przepisami planu miejscowego obowiązującego na terenie inwestycyjnym stanowi bowiem inny przypadek samowoli budowlanej, polegającej na realizacji tego obiektu niezgodnie z przepisami (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego).
Wbrew zatem stanowisku Sądu pierwszej instancji, organ nadzoru budowlanego nie został pozbawiony możliwości oceny zrealizowanej inwestycji pod względem zgodności z przepisami.
W tych uwarunkowaniach uznając, że organ odwoławczy nie wyjaśnił należycie sprawy, czym naruszył zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7,art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., co w istocie doprowadziło do naruszenia przepisów Prawa budowlanego oraz art. 105 § 1 k.p.a., a Sąd pierwszej instancji naruszeń tych wbrew swojej powinności nie stwierdził, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzeczono o uchyleniu zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Ponownie rozpoznając sprawę organ drugiej instancji powinien uwzględnić powyższą ocenę prawną biorąc pod uwagę, że dopiero kompletny materiał dowodowy, zgromadzony z udziałem stron postępowania, pozwalający na dokładne ustalenie relewantnych okoliczności związanych z usytuowaniem chodnika, jego pierwotnymi i aktualnymi parametrami oraz przebiegiem granic pasa drogowego ul. [...] umożliwi zweryfikowanie charakteru robót zrealizowanych na działce nr [...] oraz ocenę ich zgodności z prawem, w zakresie której mieści się również weryfikacja zgodności z obowiązującemu na terenie inwestycji planem miejscowym.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. przy uwzględnieniu art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę złożyły się kwoty uiszczonych wpisów sądowych: od skargi (500 zł), od skargi kasacyjnej (250 zł), opłata kancelaryjna od wniosku o sporządzenie uzasadnienia (100 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października
2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1964) (360 zł).