II OSK 1106/23

II OSK 1106/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Roman Ciąglewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1134/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-12-20
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 36a ust. 5,  art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 51 ust. 4, art. 52
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 28, art. 77,art. 49 § 2, art. 49b § 1,  art. 97 § 2, art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 2 i 3, art. 145 § 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 935
art. 16
Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw
Dz.U. 2024 poz 935
art. 53 § 1 , art. 58 § 1 pkt 2, art. 151, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 5 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych M.B. i I. sp. z o.o. z siedzibą w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1134/22 w sprawie ze skarg M.B. i I. sp. z o.o. z siedzibą w N. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 22 lipca 2022 r. nr 295/2022 znak: WOB.7721.166.2022.NOGI w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargi kasacyjne.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1134/22 po rozpoznaniu skarg I. Sp. z o. o. z siedzibą w N. (dalej jako "Spółka" lub "skarżąca") i M. B. (dalej jako "skarżąca") na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr 295/2022 z dnia 22 lipca 2022 r. znak WOB.7721.166.2022.NOGI w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, odrzucił skargę M. B. i oddalił skargę I. Sp. z o. o. z siedzibą w N..
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieliczce (dalej PINB lub organ I instancji) prowadził postępowanie w sprawie nieprawidłowości przy budowie sieci kanalizacyjnej sanitarnej zrealizowanej w oparciu o decyzję Burmistrza Miasta i Gminy N. o pozwoleniu na budowę sieci kanalizacyjnej części zachodniej gminy N. w miejscowości S. z dnia 14 maja 2002 r. przeniesioną decyzją Starosty Wielickiego z 11 września 2003 r. na rzecz Gminy N., właściciela Spółki.
W sprawie zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 3 października 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 781/14, w którym Sąd oddalił skargę na decyzję organu II instancji uchylającą decyzję PINB o odmowie nałożenia na Spółkę obowiązku wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonanych robót przy sieci kanalizacyjnej do stanu zgodnego z prawem i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Postanowieniem z 8 lutego 2019 r. organ I instancji zawiesił postępowanie do czasu ustalenia następców prawnych po zmarłych stronach postepowania. Kolejno, postanowieniem z 27 czerwca 2019 r. organ II instancji uchylił ww. postanowienie i orzekł o zawieszeniu z urzędu postępowania do czasu ustalenia następców prawnych po zmarłych stronach oraz zobowiązał Spółkę do wystąpienia do właściwego miejscowo i rzeczowo sądu z wnioskiem o ustalenie spadkobierców. Spółka w piśmie z 13 kwietnia 2021 r. wskazała, że nie była w stanie ustalić spadkobierców i wszcząć stosownych postępowań sądowych.
Postanowieniem z 3 lutego 2022 r. organ I instancji podjął z urzędu zawieszone postępowanie, a decyzją z 28 lutego 2022 r. nr 31/2022 znak NG.5163.2.2018, nałożył na Spółkę obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie sieci kanalizacyjnej zrealizowanej na wskazanych działkach w miejscowościach S., N., P. i D. w terminie do 11 miesięcy od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna.
Organ na podstawie przeprowadzonej analizy akt sprawy ustalił, że w trakcie realizowanej budowy sieci kanalizacyjnej dokonano szeregu zmian, polegających na zmianie usytuowania sieci. Zdaniem organu w szeregu przypadkach dokonano zmiany w przebiegu sieci, wykonania dodatkowych kanalików, zmiany lokalizacji studzienek kanalizacyjnych w obrębie innych działek. Szczegółowy wykaz dokonanych odstępstw organ załączył w formie tabeli do decyzji. Organ zaznaczył, że przyjęcie zawiadomienia o zakończeniu budowy nie jest tożsame z uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie obiektu, ani nie legalizuje istotnych odstępstw od projektu. Organ skonstatował, że brak jest przeciwwskazań do prowadzenia postępowania w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Stwierdził, że wyjście poza zakres opracowania projektu i przeprowadzenie sieci na działkach innych niż w projekcie, niezależnie od powodów (trudności terenowe, nieujawnienie sieci uzbrojenia, korzenie drzew, spory własnościowe) stanowią istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu. Skoro inwestor zmienił zakres inwestycji o nieruchomości nieujęte w zatwierdzonej dokumentacji, to nie można tych prac traktować inaczej jak istotne odstępstwo. Zauważył, że na obecnym etapie brak jest możliwości nakazania określonych czynności lub robót, które doprowadziłyby obiekt do stanu zgodności z prawem. Żądany projekt zamienny winien wskazywać konieczność wprowadzenia ewentualnie robót, koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z 22 lipca 2022 r. znak WOB.7721.166.2022.NOGI, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Podzielił stanowisko o konieczności podjęcia zawieszonego postępowania, podkreślając, że trudno sobie wyobrazić sytuację, gdy przy tego rodzaju inwestycjach, gdzie nieprzerwanie zmienia się krąg stron, organ miałby ustalić i wymienić w decyzji wszystkie strony postępowania. Organ zaznaczył również, że istotne odstępstwa polegały na zmianie obszaru oddziaływania sieci kanalizacji poza działki, na których została zaprojektowana. Związana z tym była zmiana charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, tj. długości sieci. Organ wskazał ponadto, że Spółkę utworzono uchwałą Rady Miejskiej w N. z 7 września 2009 r., a zgodnie z treścią uchwały, Spółce zostanie przekazana odrębną uchwałą część majątku obejmującego infrastrukturę wodociągowo kanalizacyjną. Z kolei z treści uchwały nadzwyczajnego zgromadzenia wspólników Spółki z 7 grudnia 2009 r. wynika, że nowe udziały kapitału zakładowego Spółki nabył dotychczasowy i jedyny wspólnik, tj. Gmina N., pokrywając je m.in. siecią kanalizacyjną.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Spółka zarzucając jej wadliwość w ustaleniach faktycznych, nieprawidłowe określenie adresata obowiązku zawartego w decyzji oraz podjęcie zawieszonego postępowania pomimo nie rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego a także naruszenie art. art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej: P.b.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji o nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego gdy nie wydano postanowienia o wstrzymaniu robót bowiem w okolicznościach zakończenia tych robót wydanie tego postanowienia było niedopuszczalne. Wadliwie zakwalifikowano stwierdzone odstępstwa od projektu budowlanego jako istotne.
Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniosła także M. B..
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę M. B. uznając, że została ona wniesiona z uchybieniem terminu natomiast skargę Spółki Sąd oddalił.
W ocenie Sądu, zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego do inwestycji już zakończonej było prawidłowe choć nie z powodów wskazanych przez organ. Sąd podzielił pogląd NSA z wyroku z dnia 25 maja 2017 r. II OSK 1952/15, zgodnie z którym "Przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego znajduje zaś zastosowanie do robót budowlanych prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę także w przypadku, gdy roboty te zostały zakończone jeszcze przed wszczęciem postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Jakkolwiek bowiem art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi jedynie o tym, że art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane, to z treści art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego wynika wprost, że art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy ma zastosowanie także w przypadku zakończenia budowy. Przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego stanowi podstawę do ewentualnego zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego w przypadku zakończenia budowy, a wydanie takiej decyzji powinno być poprzedzone wydaniem decyzji, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a więc zobowiązaniem do przedstawienia projektu zamiennego, co umożliwia w dalszej perspektywie legalizację robót budowlanych".
Odnosząc się do kwestii niepowołania przez organ odpowiednich punktów art. 36a ust. 5 P.b., braku odniesienia się do obszaru oddziaływania i wskazania gdzie obszar ten został przekroczony, oraz braku wskazania procentowego co do istotnego odstąpienia od parametrów Sąd zauważył, że przepis art. 36a ust. 5 wskazuje, jakie odstępstwa należy uznać za istotne. Zawiera on 5 punktów, które są rozłączne w tym sensie, że zarówno wszystkie, jak i niektóre czy też choćby jeden wystarczą do stwierdzenia, że mamy do czynienia z istotnym odstępstwem.
Sąd wyjaśnił, że MWINB za organem I instancji wskazał na dwa przypadki. Pierwszy z nich to dodanie dodatkowych przykanalików na działkach wymienionych precyzyjnie w decyzji. Przykanaliki to przewody, do których odprowadza się ścieki z wewnętrznej sieci kanalizacyjnej oraz którymi ścieki te spływają do miejskiej sieci kanalizacyjnej. Wobec tego dodanie dodatkowych przykanalików zwiększa długość sieci kanalizacyjnej, co podkreślił MWINB w decyzji. Jednak art. 36a ust. 5 pkt 2 P.b. (w brzmieniu aktualnym w związku z art. 28 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz.471), wskazujący jako istotne odstępstwo charakterystyczne parametry obiektu budowlanego, w odniesieniu do długości wskazuje, że ma ona przekroczyć wartość 2%, czego nie zbadały organy obu instancji. Jednakże MWINB przywołał jeszcze jeden przypadek, mianowicie wykonanie sieci kanalizacyjnej na działkach nieuwzględnionych w pozwoleniu na budowę oraz w tym przebiegu nie wchodzących na daną działkę, ze wskazaniem w decyzji takich działek. Sąd za oczywiste uznał, że jeśli zmieniono konfigurację i przebieg sieci, to odpowiada to dyspozycji art. 36a ust. 5 pkt 1 P.b., czyli odstępstwu w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt został zaprojektowany. W ocenie Sądu, organ miał rację, kwalifikując ten przypadek jako istotne odstępstwo, albowiem tak jest w świetle wymienionego przepisu. Jeśli bowiem dochodzą nowe działki nie objęte projektem, to jest to oczywiste poszerzenie obszaru oddziaływania. Ponadto Sąd zauważył, że MWINB, wbrew twierdzeniom skarżącego, kwalifikując odstępstwo wskazał w decyzji przepis art. 36a ust. 5 pkt 1 P.b.
Odnośnie do zarzutu błędnego wskazania Spółki jako adresata decyzji Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w art. 52 P.b. wymienia się kolejno inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. "Adresatami decyzji, o których mowa w art. 52 P.b. mogą być: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, co nie oznacza, że wszystkie te podmioty dowolnie mogą być adresatami decyzji. Osoba adresata decyzji, a wcześniej postanowienia nakładającego określone obowiązki zależy od okoliczności konkretnej sprawy. W każdym przypadku zależy od ustaleń stanu faktycznego sprawy i od tego czy wydana w konsekwencji określonego postępowania decyzja administracyjna, będzie wykonalna i skuteczna" (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 marca 2021 r. VII SA/Wa 1908/20).
Organ MWINB stwierdził, że nie ma sporu, iż inwestorem sieci była na wcześniejszym etapie Gmina N.. Jednocześnie jednak wskazał, że uchwałą Rady Miejskiej w N. nr [...] z dnia 7 września 2009 r. utworzono spółkę "[...]" sp. z o.o.. Zgodnie z wymienioną uchwałą Spółce miano przekazać część majątku obejmującego infrastrukturę wodociągowo – kanalizacyjną wraz z nieruchomościami niezbędnymi do prawidłowego funkcjonowania urządzeń i sieci oraz zarządzania spółką. Sąd nie miał wątpliwości, że chodziło o część majątku Gminy N. – obejmującego całość infrastruktury wodociągowo – kanalizacyjnej, a nie część tej infrastruktury. W efekcie tej uchwały aktem notarialnym podjęto uchwałę Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników Spółki [...] w sprawie podwyższenia kapitału zakładowego spółki nr 2/XII/2009, na podstawie której udziały w spółce nabyła Gmina N., pokrywając je "siecią kanalizacyjną i wodociągową, na które składają się opisane w uchwale odcinki inwentaryzacyjne". Wobec powyższego, Spółka W., a obecnie Spółka I., jest właścicielem sieci kanalizacyjnej i wodociągowej, jako wchodzących w skład przedsiębiorstwa (art. 40 § 1 k.c.). W tej sytuacji prawidłowo do niej zaadresowano decyzję w postępowaniu naprawczym, nie tylko jako podmiotowi zdolnemu wykonywać akty właścicielskie, ale przede wszystkim dlatego, że utworzono tę spółkę po to, aby zarządzała tymi sieciami za Gminę.
Sąd zauważył, że Spółka wskazuje, że jest dzierżawcą części urządzeń i instalacji kanalizacyjnych. Jednak Spółka nie wykazała, aby dotyczyło to działek wskazanych w ramach istotnych odstępstw. Sąd stwierdził, że dzierżawca również może być adresatem decyzji w postępowaniu naprawczym, w szczególnych okolicznościach sprawy. Jak to wskazał WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 22 kwietnia 2021 r. II SA/Rz 244/21" Przez zarządzanie obiektem budowlanym należy rozumieć podejmowanie czynności w zakresie bieżącej konserwacji i utrzymania obiektu budowlanego. W pojęciu "zarządca obiektu budowlanego" mieści się zarówno podmiot władający nieruchomością, na rzecz którego ustanowiono ograniczone prawo rzeczowe, a także podmiot, który włada nieruchomością z tytułu umowy o korzystaniu z cudzej rzeczy. Zarządcą obiektu budowlanego w rozumieniu regulacji prawa budowlanego jest podmiot, który uzyskuje prawo zarządzania tym obiektem, będącym cudzą własnością w imieniu własnym i z wyłączeniem właściciela".
W ocenie Sądu, Spółka ogólnikowo kwestionując ustalenia organu II instancji w powyższym zakresie, nie powołała jakichkolwiek konkretów i dowodów. Sąd wskazał, że jeżeli organ administracji publicznej dokonał pewnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego na podstawie przeprowadzonych dowodów, a strona kwestionuje te dowody i ustalenia, przeciwdowód może być przeprowadzony z jej inicjatywy, organ nie ma natomiast obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony (tak wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 kwietnia 2017 r. III SA/Gl 1378/16). Albowiem w pewnych okolicznościach i w zależności od rodzaju dowodzonego faktu, ciężar wykazania pewnych kwestii może przechodzić na stronę postępowania, zwłaszcza będącą podmiotem profesjonalnym, w ramach gwarantowanej jej zasady czynnego udziału w postępowaniu (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 września 2019 r. II SA/Go 395/19). Sąd za trafny uznał pogląd NSA z wyroku z dnia 30 czerwca 2022 r. III OSK 5191/21, że: "Organy realizując zasadę prawdy obiektywnej, zawartą w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., zobowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Powyższe jednak nie sprawia, że strona jest zwolniona od obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy, gdyż zobowiązana jest ona przedstawić w sprawie wszystkie informacje niezbędne do ustalenia jej stanu faktycznego, wskazać dowody mające, jej zdaniem, znaczenie w sprawie i udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu".
Według Sądu niezasadny był także zarzut naruszenia art. 100 § 2 i 3 w zw. z art. 97 § 2 K.p.a. w okolicznościach sprawy.
Sąd I instancji zauważył, że w sytuacji, gdy dla wykazania spadkobierców po zmarłej stronie postępowania konieczne jest uzyskanie postanowienia sądu, orzecznictwo i doktryna niejednokrotnie przyjmują, że w takim przypadku podstawę zawieszenia postępowania administracyjnego stanowi art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2933/16). Dokonywane w procedurze sądowej ustalenie spadkobierców stanowi bowiem właśnie zagadnienie wstępne (prejudycjalne) w stosunku do prowadzonego postępowania administracyjnego.
Sąd przytoczył treść art. 100 K.p.a., i stwierdził, że po zawieszeniu postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zobowiązano Spółkę W. do wystąpienia do właściwych sądów powszechnych z wnioskiem o ustalenie spadkobiorców po zmarłych stronach postępowania, które to zobowiązanie nie zostało wykonane. Wobec tego, podejmując postępowanie, rozstrzygnięto zagadnienie wstępne we własnym zakresie, w oparciu o art. 100 § 3 K.p.a. w drodze decyzji "głównej".
Sąd za bezzasadny uznał zarzut naruszenia przepisów art. 100 K.p.a. Dokonując wykładni tegoż przepisu wskazał, że możność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez organ prowadzący postępowanie ma charakter wyjątkowy. Powyższy przepis powinien być interpretowany ściśle, a nawet ścieśniająco. Organ prowadzący postępowanie może zaniechać zawieszenia postępowania i samemu rozstrzygnąć zagadnienie wstępne, ale gdy zagrożenie powyższych wartości jest rzeczywiste, a nie tylko prawdopodobne. Tryb rozpoznawania zagadnienia wstępnego określony w art. 100 § 2 i 3 K.p.a. ma charakter nadzwyczajny i ma zastosowanie w wyjątkowo skrajnych przypadkach, wymagających niezwłocznego działania organów Państwa.
W ocenie Sądu, zaistniały warunki do zastosowania art. 100 § 2 i 3 K.p.a. z dwóch powodów. Spółka nie wystąpiła do właściwych organów o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, co uprawniało organ do rozstrzygania w tej materii we własnym zakresie. Kontrolowane sprawa jest niezwykle ważna i istotna społecznie, chodzi bowiem o sieć kanalizacyjną dla całej miejscowości. Tak więc utrzymywanie stanu niepewności co do legalności inwestycji stanowić może poważną szkodę dla interesu społecznego. Zatem przynajmniej dwie przesłanki z art. 100 § 2 i 3 K.p.a. zostały spełnione. Odnosząc się do załatwienia sprawy we własnym zakresie, czyli w tym przypadku poszukiwania spadkobierców, Sąd stwierdził, że organ poprawnie oparł się na danych, które były mu wiadome. Organ administracji publicznej prowadząc postępowanie mające na celu rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w trybie określonym w art. 100 § 3 K.p.a. nie ma obowiązku prowadzenia postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie, wynikającym z zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Zasady ogólne postępowania administracyjnego w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie mają pełne zastosowanie tylko w odniesieniu do tych spraw, w których organ administracyjny jest właściwy do ich załatwienia. W przypadku dopuszczalnego orzekania w cudzej sprawie na podstawie art. 100 § 3 K.p.a., celem nadrzędnym jest zakończenie postępowania w sytuacji, gdy strony odmawiają współpracy. Według Sądu, za takim wnioskiem przemawia uregulowanie zawarte w art. 145 § 1 pkt 7 K.p.a., gdzie rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w trybie nadzwyczajnym ustawodawca nazwał "oceną". Określenie to wskazuje jednoznacznie na prowizoryczny charakter takiego rozstrzygnięcia i jednocześnie dowodzi, że nie było zamiarem ustawodawcy, ażeby podjęte w tym trybie rozstrzygnięcie zastępowało w obrocie prawnym orzeczenie właściwego sądu (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r. II OSK 1383/10).
Za bezzasadny Sąd uznał także zarzut nieustalenia kręgu stron oraz krytyczną ocenę wskazania przez organ, że w razie pominięcia jakiejś strony może ona uruchomić instytucję wznowienia postępowania. Trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 11 kwietnia 2017 r. II OSK 2009/15, że "Tak postawiony zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku już z tej to przyczyny, że zgodnie z poglądem dominującym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - który niniejszy skład orzekający w pełni podziela - tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać, a wynika to stąd, że wskazana w tym przepisie przesłanka wznowieniowa, polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy, wiąże się ściśle z art. 147 zdanie drugie K.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2009 r., II OSK 51/08, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). W konsekwencji Sąd stwierdził, że tylko od woli strony która została pominięta w postępowaniu administracyjnego, zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia tego postępowania, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty - jak w niniejszej sprawie wnosząca skargę kasacyjną - nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że owa strona nie brała udziału w postępowaniu. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. należy wykładać w ten sposób, że również w postępowaniu przed sądem administracyjnym trzeba uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. Sąd administracyjny - tak pierwszej, jak i drugiej instancji - rozpoznając skargę (odpowiednio: skargę kasacyjną) wniesioną przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie może uwzględnić tej skargi wyłącznie wskutek niezapewnienia udziału w sprawie innemu niż skarżący podmiotowi". Sąd przyjął, że skarżący nie może się powoływać na to, że inne osoby nie brały udziału w postępowaniu.
Sąd zaaprobował stanowisko organu, że skarga M. B. złożona została z uchybieniem ustawowego terminu do jej wniesienia i podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 par. 1 pkt 2 P.p.s.a.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ II instancji zastosował przepisy art. 49 i 49a K.p.a., bowiem strony postępowania zostały zawiadomione o wydaniu przedmiotowej decyzji z 22 lipca 2022 roku w drodze obwieszczenia z dnia 22 lipca 2022 roku, znak WOB.7721.166.2022.NOGI. Wobec czego zgodnie z art. 49 § 2 K.p.a. zawiadomienie stron o wydaniu decyzji ogłoszonej w drodze obwieszczenia nastąpiło
po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej. Skoro publiczne ogłoszenie o decyzji nastąpiło 22 lipca 2022 roku, to zawiadomienie o wydaniu tej decyzji zostało dokonane po upływie czternastu dni od 22 lipca 2022 r. - a zatem dnia 6 sierpnia 2022 roku. Od dnia następnego po tym dniu (czyli od dnia 7 sierpnia 2022 roku) liczyć należy trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego - który w związku z powyższym upłynął dla skarżącej w dniu 6 września 2022 roku. Tymczasem skarga M. B. na decyzję MWINB nr 295/2022 z dnia 22 lipca 2022 roku została złożona osobiście na dzienniku podawczym MWINB w dniu 26 września 2022 roku - a zatem z uchybieniem trzydziestodniowego terminu do jej wniesienia.
Dodatkowo Sąd wskazał, że zgodnie z art. 49b § 1 K.p.a. "W przypadku zawiadomienia strony zgodnie z art. 49 § 1 lub art. 49a o decyzji lub postanowieniu, które podlega zaskarżeniu, na wniosek strony, organ, który wydał decyzję lub postanowienie, niezwłocznie, nie później niż w terminie trzech dni od dnia otrzymania wniosku, udostępnia stronie odpis decyzji lub postanowienia w sposób i formie określonych we wniosku, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje organ, nie umożliwiają udostępnienia w taki sposób lub takiej formie". W okolicznościach niniejszej sprawy, w związku z pismem skarżącej M. B. z dnia 11 sierpnia 2022 roku (data wpływu do MWINB -12 sierpnia 2022 roku) - MWINB za pismem z dnia 17 sierpnia 2022 roku zn: WOB.7721.166.2022.NOGI przesłał skarżącej odpis decyzji nr 295/2022 z dnia 22 lipca 2022 roku zn: WOB.7721.166.2022.NOGI. Fakt udostępnienia skarżącej odpisu decyzji przez organ na podstawie art. 49b § 1 K.p.a. nie wpłynął jednak na bieg terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Sąd wskazał, że wystąpienie do organu o udostępnienie odpisu decyzji lub postanowienia nie wstrzymuje biegu terminu do wniesienia właściwego środka zaskarżenia." (P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, art. 49(b).) Skutek doręczenia następuje w myśl art. 49 § 2 zdanie drugie z upływem 14 dni od dnia opublikowania zawiadomienia. Udostępnienie w tym trybie ma charakter wyłącznie informacyjny (w szczególności nie otwiera terminu do zaskarżenia decyzji bądź postanowienia) i musi nastąpić w terminie trzech dni od dnia zgłoszenia organowi żądania. Dlatego nawet "Niewykonanie przez organ żądania strony w terminie trzydniowym nie uchyla skutków upływu terminu na zaskarżenie decyzji bądź postanowienia. Ten bowiem następuje w sposób bezwzględny i jednorazowy w stosunku do wszystkich adresatów. (J. Wegner [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Z.Kmieciak, Warszawa 2019, art. 49(b).)
Sąd zauważył, że w obwieszczeniu organu z 22 lipca 2022 roku zostało zawarte pouczenie, iż zawiadomienie stron w formie obwieszczenia uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej organu administracji publicznej.
Od powyższego wyroku zostały wniesione dwie odrębne skargi kasacyjne przez M. B. oraz I. Sp. z o. o. z siedzibą w N..
W pierwszej z nich skarżąca kasacyjnie zaskarża wyrok w zakresie jego pkt 2, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego poprzez:
a) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 53 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że termin na złożenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dla skarżącej upłynął w dniu 6 września 2022 roku, co w konsekwencji doprowadziło do odrzucenia skargi skarżącej;
b) błędną wykładnię przepisu art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw prowadzącą do uznania, że w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy art. 49 § 2 oraz art. 49a Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako: K.p.a.) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r.;
c) naruszenie przepisu art. 49 § 2 oraz art. 49a K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, w sposób godzący w konstytucyjną zasadę równości (art. 31 Konstytucji RP) oraz sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP);
d) niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
Natomiast w skardze kasacyjnej I. Sp. z o. o. z siedzibą w N., zaskarżono wyrok w części, w której jej skarga została oddalona. Spółka podniosła zarzuty naruszenia prawa procesowego oraz zarzuty naruszenia prawa materialnego.
Naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, skarżąca kasacyjnie Spółka upatruje w naruszeniu:
a) art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającego na oddaleniu skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wobec niedostrzeżenia, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji naruszyły następujące przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego:
• art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w sposób należyty postępowania wyjaśniającego, niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewłaściwe rozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego, a w konsekwencji ustalenie, że w trakcie budowy sieci kanalizacyjnej dokonano szeregu zmian, polegających na zmianie usytuowania sieci kanalizacyjnej, jedynie na podstawie porównania zatwierdzonej dokumentacji technicznej z inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą, a następnie zakwalifikowaniu części wskazanych odstępstw jako istotne bez szczegółowego wyjaśnienia lub uzasadnienia dla takiej kwalifikacji;
• art. 28 K.p.a. poprzez niepodjęcie ustaleń i brak dostatecznego wyjaśnienia, czy spółka "[...]" Sp. z o.o. może być stroną postępowania oraz adresatem decyzji, z uwagi na brak wykazania, że spółka jest aktualnym właścicielem sieci kanalizacji sanitarnej i władna jest do dokonywania wszelkich czynności w zakresie przedmiotowej sieci, w sytuacji, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 3 października 2014 r. (II SA/Kr 781/14) wskazał, że zarzut tej treści jest zasadny, gdyż decyzja winna zostać skierowana do aktualnego właściciela sieci;
• art. 100 § 2 K.p.a. w związku z art. 100 § 3 K.p.a. oraz art. 97 § 2 K.p.a. poprzez podjęcie zawieszonego postępowania, a następnie wydanie decyzji pomimo nierozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. nieustalenia kręgu stron postępowania, w sytuacji, gdy zagadnienie wstępne powinno zostać rozstrzygnięte przez organ przed postanowieniem o podjęciu postępowania i wydaniu decyzji;
b) art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie zaistniały w toku postępowania administracyjnego przed organami I i II instancji naruszenia prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, jak też naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy;
c) art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi a to poprzez nierozpoznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny całokształtu sprawy w jej granicach i w szczególności brak zbadania czy rzeczywiście organy I i II instancji w sposób prawidłowy zakwalifikowały wszystkie stwierdzone odstępstwa od projektu jako istotne, jak też poprzez brak odniesienia się do zarzutów podniesionych przez Skarżącego w szczególności w zakresie stwierdzonych rozbieżności co do ustaleń organów w zakresie odstępstw od projektu.
Natomiast naruszenia przepisów prawa materialnego, Spółka upatruje w naruszeniu:
a) art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji o nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego, w sytuacji gdy przepis ten znajduje zastosowanie jedynie w przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, tj. postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, a postanowienie takie nie zostało wydane, gdyż inwestycja została zrealizowana, a zatem nie doszło do wypełnienia hipotezy naruszonego przepisu, a jednocześnie przepis art 51 ust. 7 Prawa budowlanego nie pozwala na stosowanie powyższego przepisu odpowiednio do inwestycji już zrealizowanych;
b) art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i dokonanie dowolnego zakwalifikowania poszczególnych odstępstw od projektu jako istotne lub nieistotne bez szczegółowego wyjaśnienia i uzasadnienia oraz bez wskazania jakimi przesłankami kierował się organ przy ocenie poszczególnych odstępstw.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skargi kasacyjne wniesione przez M. B. oraz I. Sp. z o. o. z siedzibą w N. nie miały usprawiedliwionych podstaw.
Za niezasadne uznać należy zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej wniesionej przez M. B..
Nie znajduje uzasadnienia zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 53 P.p.s.a. Nie ma żadnych uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni ww. przepisu. Przepis ten stanowi, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a P.p.s.a. Przepis ten brzmi jednoznacznie zaś skarżąca kasacyjnie nie wskazała na czym w istocie miałby polegać błędna wykładnia tego przepisu. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego zasadnie też Sąd I instancji uznał, że przepis ten miał zastosowanie w sprawie i skarga wniesiona została po terminie.
Zrzut naruszenia art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych w zw. z art. 49 § 2 oraz art. 49a K.p.a. w zw. z art. 32 i art. 2 Konstytucji RP nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr 30/N/13 z dnia 23 września 2013 r. znak: PINB-7360/N/1/11, odmówił nałożenia na [...] obowiązku wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonanych robót przy sieci kanalizacyjnej do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy zakwestionował to rozstrzygnięcie uznając, że są przesłanki do badania inwestycji pod kątem zrealizowania jej z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego i decyzją z dnia 7 marca 2014 r. znak: WOB.7721.553.2013.MPAT uchylił decyzję organu I instancji. Wyrokiem z dnia 3 października 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 781/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na ww. decyzję. Z akt sprawy wynika, że po tym jak wydany został ww. wyrok postępowanie było zwieszone do 27 czerwca 2019 r. Mając na uwadze fakt, że organ nadzoru po podjęciu sprawy zobowiązany był do oceny inwestycji pod kątem zrealizowania jej z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego, w realiach sprawy, dopuszczalnym było potraktowanie przez organ administracji toczącego się postępowania, jako w istocie nowego postępowania, którego przedmiot jest odmienny od przedmiotu postępowania, które toczyło się przed jego podjęciem. Tym samym w postępowaniu tym mogły mieć zastosowanie art. 49 § 2 K.p.a. i art. 49a K.p.a.
Za niezasadny uznać także należy zarzut niewłaściwego zastosowania art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. W sytuacji, gdy Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skarga została wniesiona po terminie to w konsekwencji zasadnie też została ona przez ten Sąd odrzucona.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za niezasadne uznać należy również zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej I. Sp. z o. o. z siedzibą w N.. Uzasadnienie sporządzone przez Sąd I instancji szczegółowo i wnikliwie odnosi się do zarzutów podniesionych w skardze. Ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej w zasadniczej części są w istocie powtórzeniem zarzutów podniesionych w skardze odniesienie się do tych zarzutów będzie sprowadzać się do powtórzenia argumentacji przedstawionej przez Sąd I instancji.
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. bowiem wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały należycie wyjaśnione. Brak jest podstaw do kwestionowania poczynionych w sprawie ustaleń w kwestii istotnych odstępstw od projektu budowlanego w oparciu o inwentaryzację powykonawczą. Dowód ten był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie było konieczności przeprowadzania innych dowodów.
Kwestia uznania skarżącej kasacyjnie Spółki za adresata obowiązku zawartego w decyzji (art. 28 K.p.a.) została wszechstronnie wyjaśniona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stanowisko to należy w pełni podzielić. Ponowne przytaczanie wskazanych przez Sąd I instancji argumentów jest niecelowe. Analogicznie odnieść należy się do zarzutu naruszenia art. 100 § 2 K.p.a. w związku z art. 100 § 3 K.p.a. oraz art. 97 § 2 K.p.a.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz art. 134 P.p.s.a. Ponownie stwierdzić należy, że wszystkie istotne dla sprawy okoliczności zostały należycie wyjaśnione, w tym także kwestie kwalifikacji odstępstw od projektu budowlanego z jakimi zrealizowana została inwestycja.
Kwestia prawidłowości zastosowania przez organy nadzoru budowlanego art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nie budzi wątpliwości. W odniesieniu do inwestycji już zrealizowanych wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych nie jest konieczne. Niezasadne jest również twierdzenie skarżącej kasacyjnie Spółki, że art. 51 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy nie ma zastosowania do robót budowlanych, które zostały już zakończone. Słusznie Sąd I instancji wskazał na treść art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, który na dzień wydania zaskarżonej decyzji brzmiał następująco: "Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego."
Za bezzasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Kwestia kwalifikacji odstępstw od projektu budowlanego została poddana szczegółowej analizie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Stanowisko to należy w pełni podzielić i także w tym przypadku ponowne przytaczanie tych argumentów jest niecelowe.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.