II OSK 1106/22

II OSK 1106/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-10-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Gdesz
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Lu 731/21 - Wyrok WSA w Lublinie z 2022-01-25
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 12, art. 98 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 5 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 731/21 w sprawie ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 9 lipca 2021 r., nr IF-VII.7840.2.29.2021.AA w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 731/21 oddalił skargę F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako "Skarżąca" lub "Spółka") na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 9 lipca 2021r., nr IF-VII.7840.2.29.2021.AA w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej [...] wraz z placem montażowym na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], położonych w obrębie geodezyjnym K., gm. G..
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym w sprawie.
Wnioskiem z 8 lipca 2016 r. Skarżąca wystąpiła o udzielenie pozwolenia na budowę ww. inwestycji.
Z uwagi na informacje o odwołaniu członków zarządu, prokurenta i pełnomocników Spółki, postanowieniem z 22 sierpnia 2016 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 3 K.p.a., Starosta zawiesił z urzędu postępowanie do czasu wyłonienia organów Spółki bądź ustanowienia kuratora sądowego dla Spółki.
Postanowieniem Sądu Rejonowego dla Krakowa Śródmieście w Krakowie z 26 października 2016 r. ujawniony został aktualny skład zarządu Spółki w Krajowym Rejestrze Sądowym, a postanowieniem tego Sądu z 30 października 2017 r. zostało umorzone postępowanie o ustanowienie kuratora sądowego dla Spółki. W związku z tym Starosta podjął z urzędu zawieszone postępowanie, a następnie postanowieniem z 6 grudnia 2017 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, ze zm.; dalej jako: p.b.), zobowiązał Spółkę do usunięcia szeregu nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym (m.in. do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy).
Po odebraniu wezwania, Spółka złożyła wniosek o zawieszenie postępowania. Wniosek został uwzględniony i postanowieniem z 28 grudnia 2017 r. Starosta zawiesił postępowanie.
Starosta Kraśnicki postanowieniem z dnia 21 grudnia 2020 r. podjął zawieszone postępowanie na wniosek inwestora.
W piśmie z 29 grudnia 2020 r. pełnomocnik inwestora ponownie wystąpił o zawieszenie postępowania. Postanowieniem z 29 stycznia 2021 r., wydanym na podstawie art. 98 § 1 K.p.a., Starosta odmówił zawieszenia postępowania. W piśmie z 26 stycznia 2021 r. pełnomocnik inwestora wniósł o przedłużenie terminu usunięcia nieprawidłowości o dodatkowe 120 dni. W dalszej korespondencji przesyłanej w styczniu i lutym 2021 r. pełnomocnik inwestora ponownie zwracał się o przedłużenie terminu usunięcia braków, jak również podtrzymywał wniosek o zawieszenie postępowania.
Starosta Kraśnicki decyzją z 11 lutego 2021 r., na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 p.b., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Starosta stwierdził, że pomimo wezwań do uzupełnienia dokumentacji nie została ona uzupełniona przez inwestora. Inwestor nie przedłożył decyzji o warunkach zabudowy, a podawana w projekcie informacja, że teren inwestycji jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, była nieprawdziwa.
W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka podniosła zarzuty naruszenia szeregu przepisów postępowania administracyjnego, w tym zasad informowania, czynnego udziału stron, prawdy materialnej. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 98 § 1 K.p.a. przez odmowę zawieszenia postępowania.
W toku postępowania odwoławczego, do Wojewody Lubelskiego wpłynął wniosek inwestora o zawieszenie postępowania. Postanowieniem z 4 czerwca 2021 r. Wojewoda odmówił zawieszenia postępowania.
Organ odwoławczy wskazał, że od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (aktualnie: Dz. U. z 2021 r., poz. 724, ze zm.), powstał zakaz lokalizowania elektrowni wiatrowych na podstawie decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Inwestor składając wniosek o pozwolenie na budowę 8 lipca 2016 r. mógł skorzystać z przepisów przejściowych ww. ustawy dotyczących wydanych decyzji o warunkach zabudowy, jednakże nie dołączył takiej decyzji, wydanej przed wejściem w życie ww. ustawy, ani do wniosku o pozwolenie na budowę, ani w toku postępowania przed organem I instancji. Z akt sprawy nie wynika również, aby miał skorzystać z praw nabytych wynikających z takiej decyzji.
Odnosząc się do zarzutów odmowy zawieszenia postępowania na wniosek inwestora Wojewoda wskazał na konieczność przestrzegania przez organy zasady szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 K.p.a.). Od momentu wszczęcia postępowania do wydania decyzji przez Starostę upłynęło ponad 4 lata. Wojewoda uznał, że odmowa zawieszenia postępowania przez organ I instancji była uzasadniona. Zawieszanie postępowania na wniosek strony może zagrażać szeroko rozumianemu interesowi społecznemu w sytuacji, gdy strona pomimo, że zainicjowała wszczęcie postępowania, to w jego toku nie współpracuje z organem i nie stosuje się do jego wskazań, zmierzających do wydania pozytywnej dla niej decyzji, lecz swoim postępowaniem zmierza do przedłużenia tego postępowania, składając kolejne wnioski o jego zawieszenie. W interesie społecznym jest, aby rozstrzygnięcie organu zostało wydane z zachowaniem zasady szybkości postępowania, w terminach określonych w art. 35 K.p.a. Natomiast w żadnym razie w interesie społecznym nie leży przedłużanie ponad rozsądny czas wszczętego postępowania przy wykorzystywaniu do tego instytucji zawieszenia postępowania na wniosek strony.
Wojewoda wskazał na poczynione w toku postępowania ustalenia, z których wynika, że działki, na których planowana jest budowa elektrowni wiatrowej leżą w terenie nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto dla wymienionej inwestycji nie była wydawana decyzja o warunkach zabudowy, ani decyzje lokalizacji celu publicznego dotyczącego elektrowni wiatrowych przed dniem wejścia w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę była zatem zasadna.
Spółka wniosła skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, domagając się jej uchylenia oraz decyzji ją poprzedzającej. Spółka podniosła naruszenie prawa stron do udziału w postępowaniu bowiem organ nie przyznał statusu strony właścicielom nieruchomości, na których została zaprojektowania przedmiotowa inwestycja, tj. znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
Spółka zarzuciła brak zawiadomienia wszystkich stron o wszczęciu postępowania; brak zawiadomienia wszystkich stron przed wydaniem zaskarżonej decyzji, a tym samym uniemożliwienie stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; niedoręczenie zaskarżonej decyzji wszystkim stronom postępowania. Spółka zakwestionowała odmowę organu zawieszenia postępowania na wniosek Inwestora z 19 maja 2021 r. r., podczas gdy wszystkie przesłanki zawieszenia postępowania określone w art. 98 § 1 K.p.a. zostały spełnione. Powyższe uchybienia procesowe powinny zdaniem skarżącej prowadzić do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania a nie utrzymania jej w mocy.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na powyższą decyzję.
Odnośnie zarzutu pominięcia przez organy obu instancji właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji będących stronami postępowania o pozwolenie na budowę Sąd uznał, że jest on niezasadny. Zarzut ten dotyczy bowiem potencjalnego naruszenia prawa do udziału w postępowaniu administracyjnym innych podmiotów niż skarżąca Spółka i nie odnosi się w żaden sposób do praw skarżącej. Sąd podzielił wyrażany w orzecznictwie, utrwalony już pogląd, że ze względu na treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 10 K.p.a., określającego zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, tylko podmiot, który uznaje, że bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu (co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Zatem tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. W konsekwencji Spółka, której prawo do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym nie zostało w żaden sposób naruszone, nie może skutecznie podnosić zarzutu braku uznania za strony postępowania innych podmiotów.
Z tych samych przyczyn Sąd za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 10 § 1 i art. 61 § 4 K.p.a., które miałoby się wyrażać w braku zawiadomienia właścicieli ww. działek o wszczęciu postępowania, o zebraniu materiału dowodowego oraz w braku doręczenia im zaskarżonej decyzji. Sąd wskazał, że tego rodzaju zarzut dotyczy potencjalnych uprawnień osób, które zostały ich pozbawione, nie może go podnosić zupełnie inna osoba, niż ta, którą miałyby dotknąć skutki tego uchybienia (skarżący, a nie potencjalnie pominięci właściciele wskazanych działek).
W ocenie Sądu, niezasadny był również zarzut naruszenia art. 98 § 1 K.p.a., poprzez nie zawieszenie postępowania, pomimo wniosku inwestora. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Wbrew argumentacji skarżącej Spółki wniosek strony o zawieszenie postępowania nie jest dla organu bezwzględnie wiążący. Wręcz przeciwnie, przywołany przepis w sposób jednoznaczny wskazuje na konieczność wyważenia wszystkich interesów wchodzących w grę: interesu strony wnioskującej o zawieszenie postępowania, interesów pozostałych stron (jeżeli takie występują) oraz interesu publicznego (społecznego). Konieczność ważenia kolidujących interesów w toku całego postępowania wynika również z zasady ogólnej, wyrażonej w art. 7 K.p.a. Prawidłowe wyważenie interesów przy rozważaniu wniosku o zawieszenie postępowania wymaga analizy tego wniosku w kontekście całokształtu konkretnych okoliczności danej sprawy.
W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo wyważyły interes inwestora i interes publiczny, a w konsekwencji prawidłowe było zarówno postanowienie Wojewody z 4 czerwca 2021 r. o odmowie zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 K.p.a. (którego bezpośrednio dotyczy zarzut skargi), jak i oparte na analogicznej podstawie prawnej i podobnej argumentacji postanowienie Starosty z 29 stycznia 2021 r.
Sąd zauważył, że do zawieszenia postępowania doszło już na samym jego początku. Wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony 8 lipca 2016 r., zaś już kilka dni później inwestor poinformował o odwołaniu członków zarządu, a także prokurenta i pełnomocników Spółki, co doprowadziło w konsekwencji do pozbawienia Spółki możliwości skutecznego działania w obrocie prawnym, w tym do dokonywania czynności procesowych w toku postępowania. Sąd administracyjny nie ma oczywiście kompetencji do oceny zasadności działań odwołujących organy Spółki, ale w powiązaniu z dalszymi zdarzeniami, jakie miały miejsce w rozpoznawanej sprawie, takie "samo-pozbawienie się" możliwości skutecznego działania w sprawie tuż po złożeniu wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę stanowi istotny element, który powinien być brany pod uwagę przy wyważaniu interesu inwestora i interesu publicznego w kontekście przesłanek zawieszenia postępowania z art. 98 § 1 K.p.a.
Zdaniem Sądu, w zaistniałej sytuacji Starosta, wobec braku organów umocowanych do działania w imieniu Spółki, musiał zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 3 K.p.a. (postanowienie z 22 sierpnia 2016 r.).
Po powołaniu nowego zarządu Spółki i ujawnienia jego składu w KRS (co skutkowało umorzeniem postępowania prowadzonego przez sąd rejestrowy w sprawie o ustanowienie kuratora sądowego dla Spółki), postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę zostało podjęte, a następnie inwestor został wezwany, w trybie art. 35 ust. 3 p.b. do usunięcia braków w projekcie budowlanym i dołączonej do niego dokumentacji (postanowienie Starosty z 6 grudnia 2017 r.).
Już kilka dni po otrzymaniu wezwania inwestor wystąpił o zawieszenie postępowania, organ I instancji to żądanie uwzględnił (postanowienie Starosty z 28 grudnia 2017 r.).
Dalej Sąd wskazał, że tuż przed upływem terminu trzyletniego, skutkującego uznaniem żądania wszczęcia postępowania za wycofane (art. 98 § 2 K.p.a.) Spółka złożyła wniosek o podjęcie postępowania (z 27 listopada 2020 r., wpłynął do organu 9 grudnia 2020 r.), który to wniosek organ uwzględnił (postanowienie Starosty z 21 grudnia 2020 r.). Ponownie, tuż po doręczeniu postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, Spółka złożyła kolejny wniosek o zawieszenie postępowania, powołując jako podstawę prawną ogólnie art. 97 § 1 K.p.a. i wskazując jako powody "zmiany organizacyjne wynikające ze zmiany wspólników spółki". Tym razem Starosta odmówił zawieszenia postępowania (na podstawie art. 98 § 1 K.p.a.; postanowienie z 29 stycznia 2021 r.), natomiast w międzyczasie Spółka wniosła o przedłużenie terminu do usunięcia nieprawidłowości w złożonej dokumentacji, o kolejne 120 dni (łącznie termin miałby wynosić 180 dni) oraz podtrzymała wniosek o zawieszenie postępowania. W toku dalszego postępowania Spółka kierowała do organu kolejną korespondencję dotyczącą zawieszenia postępowania i przedłużenia terminu do usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji, aż do wydania decyzji odmownej przez Starostę (11 lutego 2021 r.).
Kolejny wniosek o zawieszenie postępowania Spółka złożyła już na etapie postępowania odwoławczego (pismo z 19 maja 2021 r.). Wniosek został rozpatrzony odmownie (postanowienie Wojewody z 4 czerwca 2021 r.).
Biorąc pod uwagę przedstawione okoliczności Sąd przyjął, że nie sposób nie zgodzić się z argumentacją Wojewody, że kolejne zawieszenie postępowania na wniosek strony zagrażałoby interesowi społecznemu w sytuacji, gdy strona, która sama zainicjowała postępowanie, w jego toku nie współpracuje z organem i nie wykonuje wezwań, zamierzających do wydania pozytywnej dla niej decyzji, lecz swoimi działaniami zmierza do przedłużenia postępowania.
W ocenie Sądu, odmowa kolejnego zawieszenia postępowania, zarówno na etapie postepowania przed organem I instancji, jak i postępowania odwoławczego była w pełni uzasadniona. Od wszczęcia postępowania do wydania decyzji ostatecznej upłynęło blisko 5 lat, Starosta dwukrotnie zawieszał postępowanie, w tym raz uwzględniając wniosek Spółki. Tak długi czas prowadzenia postępowania w ewidentny sposób jest wynikiem działań inwestora, który w sposób jednoznaczny zmierzał do przedłużenia postępowania. Motywy działania inwestora, który z jednej strony wystąpił o pozwolenie na budowę, z drugiej zaś czynił w toku postępowania wszystko, aby do jego zakończenia nie doszło, aczkolwiek niezbyt zrozumiałe, to zasadniczo nie podlegają ocenie organów czy Sądu. Skoro jednak zawieszenie postępowania na wniosek wymaga wyważenia interesów strony i interesu publicznego, który sprzeciwia się bezskutecznemu prowadzeniu postępowania z winy inwestora przez wiele lat (zasada ekonomii procesowej – art. 12 K.p.a.), to nie sposób uznać, że działania inwestora mieszczą się w pojęciu słusznego interesu strony i mają pierwszeństwo przed interesem publicznym, który wymaga zakończenia postępowania w rozsądnym czasie. Proces ważenia interesu inwestora i interesu publicznego (art. 7 i art. 98 § 1 K.p.a.) jednoznacznie prowadzi do wniosku o braku podstaw do kolejnego zawieszenia postępowania, a tym samym do konkluzji o niezasadności zarzutów skargi w tym zakresie.
Na taką ocenę w sposób istotny rzutował również fakt, że inwestor w sposób ewidentny zmierzał do przedłużenia postępowania w sprawie w sytuacji, gdy z przyczyn materialnoprawnych nie było możliwości wydania korzystnej dla niego decyzji (brak planu miejscowego, brak decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji).
W świetle powyższych argumentów Sąd za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Wbrew argumentom skarżącej, decyzja Starosty nie była obarczona brakami skutkującymi koniecznością jej uchylenia przez Wojewodę, zatem rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzji było w pełni uzasadnione.
Sąd wobec podniesienia w skardze tylko zarzutów procesowych a nie będąc związany zarzutami skargi i powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), dopełnił obowiązku dokonania kompleksowej oceny legalności zaskarżonej decyzji. Oceniając prawidłowość zastosowania w rozpoznawanej sprawie przepisów prawa materialnego Sąd nie dostrzegł w zaskarżonej decyzji żadnych błędów, które mogłyby skutkować koniecznością jej uchylenia.
Podstawową przesłanką badaną przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w sprawie pozwolenia na budowę jest zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo – w razie jego braku – z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przesłanka ta ma charakter pierwotny w tym sensie, że niezgodność inwestycji z planem lub decyzją o warunkach zabudowy zasadniczo przesądza o negatywnym dla inwestora rozstrzygnięciu sprawy.
Sąd nie miał wątpliwości, że działki, na których miała być realizowana inwestycja objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę położone są w terenie nie objętym planem miejscowym. Trafnie organy obydwu instancji wskazały na całkowicie błędne wskazanie w tym zakresie zawarte w projekcie. Wobec jednoznacznej treści pisma Wójta Gminy G. z 22 czerwca 2021 r. (akta organu odwoławczego), nie sposób zrozumieć, skąd w projekcie znalazły się informacje, że "projektowana inwestycja ujęta jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy G.". Co więcej, w projekcie przytoczono nawet postanowienia planu (s. 8-9 projektu). Sąd zauważył, że jak wynika z ww. pisma Wójta Gminy G. – według ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy działki są położone w całości lub w części "w strefie ochronnej obszarów, na których będą rozmieszczone urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii". Trudno zakładać, że profesjonalny projektant nie odróżnia studium od planu, zaś żaden przepis obowiązujący aktualnie czy w 2016 r. nie przewiduje i nie przewidywał możliwości realizacji inwestycji tego rodzaju w oparciu o ustalenia studium. Nawet studium wskazuje, że sporne działki znajdują się w strefie ochronnej, a nie na obszarze potencjalnie przeznaczonym pod inwestycje w źródła energii odnawialnej.
Dalej Sąd wskazał, że pomimo wezwania ze strony Starosty inwestor nie wyjaśnił tej kluczowej rozbieżności (nie udzielił w ogóle odpowiedzi na wezwanie). Inwestor bezsprzecznie nie przedstawił również decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, a z powołanego pisma Wójta wynika, że takie decyzje nigdy nie były wydawane. Trafnie zauważył przy tym Wojewoda, że z uwagi na datę złożenia wniosku o pozwolenie na budowę (8 lipca 2016 r.) inwestor mógłby jeszcze skorzystać z przepisów przejściowych i zrealizować inwestycję w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, co w aktualnym stanie prawnym w przypadku tego rodzaju inwestycji nie jest już dopuszczalne. Sąd przypomniał, na co zwracał uwagę również Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, czyli od 16 lipca 2016 r., lokalizacja elektrowni wiatrowej następuje wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ustawy). Biorąc pod uwagę zbieżność dat wejścia w życie ustawy i złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, można w tym upatrywać świadomego działania inwestora i pośpiechu motywowanego dążeniem do złożenia wniosku przed wejściem w życie bardziej restrykcyjnych przepisów (zob. art. 13 ust. 3 ustawy, w świetle którego postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych; a także art. 14 ust. 6, przewidujący utratę mocy obowiązującej decyzji o warunkach zabudowy dotyczących elektrowni wiatrowych, wydanych przed dniem wejścia w życie ustawy tracą moc, za wyjątkiem przypadków, gdy przed dniem wejścia w życie ustawy wobec inwestycji nimi objętych wszczęto postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę). Sąd zauważył, że dywagacje te jednak nie mają znaczenia w rozpoznawanej sprawie, skoro bezsprzecznie inwestor nie usunął, pomimo wezwania organu, nieprawidłowości w złożonym projekcie budowlanym, prawidłowo wytkniętych przez Starostę, co musiało skutkować wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w oparciu o art. 35 ust. 3 p.b. w brzmieniu obowiązującym w 2016 r., miarodajnym dla oceny stanu prawnego sprawy.
Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 98 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a.") w zw. z art. 12 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a., polegające na oddaleniu skargi, wobec niedostrzeżenia wady procesowej postępowania administracyjnego, polegającej na odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego na wniosek skarżącej, z uwagi na zasadę ekonomii procesowej wynikająca z art. 12 K.p.a. oraz zagrożenie interesu społecznego, podczas gdy wszystkie przesłanki zawieszenia postępowania określone w art. 98 § 1 K.p.a. zostały spełnione, a w takim przypadku organy administracji zobowiązane były zawiesić przedmiotowe postępowanie.
Na podstawie tak sformułowanego zarzutu Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wystąpiła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych i zrzekła się rozpoznania skargi kasacyjnej w na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. nie miała usprawiedliwionych podstaw.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego odmowa zawieszenia postępowania administracyjnego na wniosek skarżącej Spółki nie może być uznana za naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 98 § 1 K.p.a. w zw. z art. 12 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a.
Ustalony w sprawie zaaprobowany przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny sprawy jest niesporny. W świetle poczynionych przez Sąd ustaleń domaganie przez skarżącą kasacyjnie Spółkę kolejnego zawieszenia postępowania administracyjnego w trybie art. 98 § 1 K.p.a. nie rodziło po stronie organu obowiązku uwzględnienia tegoż wniosku.
Postępowanie administracyjne stanowi uregulowany prawem procesowym ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty postępowania w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Zawieszenie postępowania zaś to taki stan postępowania, w którym trwa nadal stan zawisłości sprawy, ale tok postępowania ulega wstrzymaniu, sprawa spoczywa bez biegu i w zasadzie żadne czynności procesowe nie są podejmowane. Zatem, co do zasady, można zawiesić toczące się postępowanie administracyjne. Z przepisów K.p.a., w tym w szczególności z regulacji zawartych w Rozdziale 6 Działu II Kodeksu postępowania administracyjnego, nie wynika, aby dochodziło do wszczęcia postępowania w sprawie zawieszenia postępowania.
Sprawa zawieszenia postępowania rozstrzygana jest w ramach toczącego się postępowania, którego celem jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Nie jest sporne, iż rozpatrzenie wniosku o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 K.p.a. nie wymagało przeprowadzania szczególnego postępowania wyjaśniającego.
Zakres ustaleń organu koniecznych do prawidłowego rozpatrzenia tego rodzaju wniosku wyznacza art. 98 § 1 K.p.a., a z jego treści bezspornie wynika, iż powody, dla których strona wnosi o fakultatywne zawieszenie postępowania nie mają znaczenia prawnego, ważne jedynie jest to, aby zawieszenie postępowania nie zagrażało interesowi społecznemu.
Ocena, czy zawieszenie postępowania zagraża, czy nie zagraża interesowi społecznemu, należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Organ powinien jednak starannie rozważyć zarówno słuszny interes strony wyrażony w żądaniu zawieszenia postępowania, jak i interes społeczny, któremu zawieszenie postępowania mogłoby zagrażać. Zagrożenie interesu społecznego powinno być aktualne i rzeczywiste, a nie tylko potencjalne" (Andrzej Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz).
W ocenie NSA, organy administracji oraz Sąd I instancji prawidłowo przyjęły istnienie zagrożenia interesu społecznego w przedmiotowej sprawie. Decyzja Starosty nie była obarczona brakami skutkującymi koniecznością jej uchylenia przez Wojewodę, zatem rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzji było w pełni uzasadnione Oceniając potrzebę zawieszenia przedmiotowego postępowania na wniosek skarżącej Spółki, oceniono tę kwestię w szczególności przez pryzmat przedmiotowej sprawy. W konsekwencji, organ I instancji jak i organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia w sprawie ww. art. 98 § 1 K.p.a.
Podzielić należy stanowisko organów administracji zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji, że odmowa kolejnego zawieszenia postępowania, zarówno na etapie postępowania przed organem I instancji, jak i postępowania odwoławczego była w pełni uzasadniona. Naczelny Sąd Administracyjny w całości aprobuje pogląd zawarty w zaskarżonym wyroku, iż od wszczęcia postępowania do wydania decyzji ostatecznej upłynęło blisko 5 lat. Tak długi czas prowadzenia postępowania w ewidentny sposób jest wynikiem działań inwestora, który w sposób jednoznaczny zmierzał do przedłużenia postępowania. Skoro jednak zawieszenie postępowania na wniosek wymaga wyważenia interesów strony i interesu publicznego, który sprzeciwia się bezskutecznemu prowadzeniu postępowania z winy inwestora przez wiele lat (zasada ekonomii procesowej – art. 12 K.p.a.), to nie sposób uznać, że działania inwestora mieszczą się w pojęciu słusznego interesu strony i mają pierwszeństwo przed interesem publicznym, który wymaga zakończenia postępowania w rozsądnym czasie. Proces ważenia interesu inwestora i interesu publicznego (art. 7 i art. 98 § 1 K.p.a.) jednoznacznie prowadzi do wniosku o braku podstaw do kolejnego zawieszenia postępowania, a tym samym do konkluzji o niezasadności zarzutów skargi w tym zakresie. Słusznie zaznaczono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż nie bez znaczenia jest fakt, że inwestor w sposób ewidentny zmierzał do przedłużenia postępowania w sprawie w sytuacji, gdy z przyczyn materialnoprawnych nie było możliwości wydania korzystnej dla niego decyzji (brak planu miejscowego, brak decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji). W konsekwencji nie można zarzucić organom architektoniczno-budowalnym podnoszonego w kasacji naruszenia art. 98 § 1 K.p.a.
To, że w niniejszym, a wyżej przedstawionym, stanie faktycznym ujawniono występujące zagrożenia interesu społecznego, zdaniem NSA, zostało precyzyjnie wykazane. Wskazano o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodniono, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych Spółki. Tak dokonana ocena, należycie uzasadniona oparta na szczegółowo ustalonych okolicznościach sprawy, nie nosi cech dowolności i mieści się w ramach dopuszczalnego stosowania pojęcia nieostrego.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.