II OSK 1106/21

II OSK 1106/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący/
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Piotr Broda
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1787/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-12-28
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 138 § 1 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 2, art. 158 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3, art. 35 ust. 1 pkt 1, ust.3 i ust. 4, art. 34 ust. 1, art. 36a ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184, art. 204 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych H. J. i S. J. oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1787/20 w sprawie ze skargi I. D. i L. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 sierpnia 2020 r. nr DOA.7110.47.2020.SPA w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz I. D. i L. D. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1787/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi I. D. i L. D. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 sierpnia 2020 r. nr DOA.7110.47.2020.SPA oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z 13 sierpnia 2020 r. znak: DOA.7110.47.2020.SPA Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: K.p.a., w wyniku rozpatrzenia odwołania H. J. i S. J. od decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 2 stycznia 2020 r. znak: IGR-II.7840.4.168.2019 stwierdzającej nieważność decyzji Starosty Działdowskiego z 11 września 2009 r. nr 490/09 uchylił w całości ww. decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 2 stycznia 2020 r. i odmówił stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Starosty Działdowskiego z 11 września 2009 r. nr 490/09.
W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) stwierdził, że w piśmie z 11 lipca 2019 r. I. D. i L. D. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Działdowskiego z 11 września 2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. J. oraz H. J. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego - pokoje na wynajem w L. przy ul. [...] na działce nr ew. [...]. Wnioskodawcy zarzucili ww. decyzji wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Podnieśli jej sprzeczność z decyzją Burmistrza [...] z 30 września 2008 r. nr 76/2008 ustalającą warunki zabudowy, naruszenie przez Starostę prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), dalej: p.b. poprzez przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki do wydania pozwolenia na budowę określone w art. 35 ust. 4 p.b., naruszenie art. 35 ust. 1 p.b. polegające na niezbadaniu zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami obowiązującej decyzji o warunkach zabudowy, a także naruszenie art. 2, art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego koniecznego do załatwienia sprawy.
Wojewoda Warmińsko-Mazurski pismem z 4 listopada 2019 r. zawiadomił o wszczęciu na wniosek I. D. i L. D. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Działdowskiego z 11 września 2009 r., a następnie decyzją z 2 stycznia 2020 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 K.p.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności ww. rozstrzygnięcia. Uzasadniając swoją decyzję, Wojewoda Warmińsko-Mazurski wskazał, że wnioskodawcom należało przyznać status strony w sprawie. Biorąc pod uwagę charakter spornej inwestycji, jak również położenie należącej do wnioskodawców działki nr ew. [...] na gruncie o różnych poziomach względem nieruchomości inwestycyjnej oraz podnoszone okoliczności (obsuwanie się gruntu, napieranie gruntu z działki inwestorów i zalewanie wodą opadową działki wnioskodawców), obszar oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 p.b., jak wyjaśnił organ, obejmuje swym zakresem działkę wnioskodawców. Wojewoda przytoczył przesłanki wymienione w art. 156 § 1 K.p.a. i zauważył, że w dokumentacji projektowej stanowiącej załącznik do wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę projektant określił zamierzenie budowlane jako rozbiórkę budynku gospodarczego i budowę nowego obiektu w tym samym miejscu, gdyż przebudowa istniejącego budynku nie spełnia oczekiwań inwestora. Takie zamierzenie - rozbiórka i budowa nowego budynku, nie jest zgodne z ustaleniami załączonej do projektu budowlanego decyzji o warunkach zabudowy - zmianą przeznaczenia, rozbudową i nadbudową budynku gospodarczego na mieszkalny - pokoje na wynajem. Ponadto, w opisie technicznym (pkt 5) projektant określił projektowany budynek jako budynek mieszkalny jednorodzinny (bez określenia powierzchni usługowej). Natomiast w części rysunkowej projektu budowlanego projektant nie zachował funkcji obiektu jako mieszkalnego z minimalną częścią usługową (nieprzekraczającą 30% powierzchni całkowitej budynku), ale wskazał wyłącznie funkcję usługową (najem 7 pokoi wraz z sanitariatami). Powyższe wpływa, jak podkreślił organ nadzoru, na ustalenie kategorii obiektu i tym samym na zmianę wymagań stawianych obiektowi związanych głównie z bezpieczeństwem jego użytkowania. Pomimo ww. nieprawidłowości Starosta Działdowski zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego - pokoje na wynajem. Z uwagi na błędnie przyjętą kategorię obiektu zatwierdzony przez Starostę projekt budowlany nie został tym samym uzgodniony z rzeczoznawcami ds. przeciwpożarowych, ds. higieniczno-sanitarnych oraz ds. bhp i ergonomii, a inwestor nie musiał uzyskiwać pozwolenia na użytkowanie. Ponadto, jak wskazał Wojewoda, w kontrolowanej sprawie Starosta dokonał niewłaściwej oceny wniosku, niedostrzegając błędnie wypełnionego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (brak wskazania inwestora H. J. ), jak również nie dokonał właściwej oceny projektu budowlanego co do zgodności z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy w zakresie: zachowania szerokości elewacji frontowej, dachu jednospadowego oraz co do zgodności przedłożonych rozwiązań posadowienia (projektant podał różny poziom stanu 0). Wojewoda przyjął, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie dopełnił tym samym obowiązku wynikającego z art. 35 ust. 1 i 3 p.b. Naruszenie prawa materialnego (art. 34 ust. 1 p.b.) stanowi, jak stwierdził Wojewoda, rażące naruszenie prawa. Organ uzupełnił swoje wyjaśnienia o wskazanie, że podnoszony przez wnioskodawców zarzut dotyczący funkcjonowania w obrocie dwóch różniących się decyzji o warunkach zabudowy posiadających ten sam numer i wydanych w tej samej dacie przez Burmistrza [...] nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. Nie ma także wpływu na wynik sprawy okoliczność uchylenia podważanego pozwolenia na budowę decyzją Starosty z 16 lipca 2019 r. w trybie art. 36a ust. 2 p.b. z uwagi na istotne odstępstwa, których dopuścili się inwestorzy, albowiem nie czyni ona bezprzedmiotowym postępowania mającego na celu ustalić, czy decyzja o pozwoleniu na budowę była obarczona wadami kwalifikowanymi.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli H. J. i S. J., wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Odwołujący zarzucili Wojewodzie Warmińsko-Mazurskiemu niedostrzeżenie braku legitymacji procesowej po stronie wnioskodawców z uwagi na fakt, że I. D. i L. D. nie są stronami postępowania i nie mają interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że nieruchomość wnioskodawców znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, a także stwierdzenie nieważności nieistniejącego aktu prawnego, albowiem aktu wcześniej prawomocnie uchylonego.
GINB, odnosząc się do zarzutu braku przymiotu strony po stronie wnioskodawców, przywołał treść wyjaśnień zamieszczonych we wniosku z 11 lipca 2019 r., a także znajdującej się w aktach sprawy opinii technicznej. Zauważył, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, iż rzędne terenu na działce inwestycyjnej nr ew. [...] przy projektowanym budynku wynoszą od 147.22 do 150.49, podczas gdy rzędne terenu na działce nr ew. [...] należącej do wnioskodawców od 141.2 do 143.9. Mając na uwadze powyższe, GINB stwierdził, że w związku z realizacją spornej inwestycji może dojść do ograniczenia w możliwości zagospodarowania i korzystania z działki nr ew. [...], co w ocenie organu nadzoru uzasadniało przyznanie I. D. i L. D. przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Działdowskiego z 11 września 2009 r. GINB wyjaśnił, że w aktach Starosty znajduje się decyzja Burmistrza [...] z 30 września 2008 r. ustalająca na wniosek S. J. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na "zmianie przeznaczenia oraz rozbudowie na nadbudowie budynku gospodarczego na mieszkalny - pokoje na wynajem, na działce nr [...] obr. [...] miasto L. ulica [...]." Jako rodzaj zabudowy została wskazana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z usługami nieuciążliwymi. Jako że ww. decyzja o ustaleniu warunków zabudowy została wydana jedynie na rzecz S. J. to drugi inwestor (H. J.) w dacie złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę nie dysponowała decyzją o warunkach zabudowy. GINB wyjaśnił, że powyższe uchybienie pozostaje jednak bez wpływu na ocenę ważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy na rzecz jednego ze współwłaścicieli nieruchomości nie wyłącza możliwości posługiwania się tą decyzją przez pozostałych współwłaścicieli nieruchomości w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Stąd też wydanie decyzji o warunkach zabudowy na rzecz jednego tylko współwłaściciela nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę może być wystarczające dla uznania, że pozostali współwłaściciele tej nieruchomości dysponują decyzją o warunkach zabudowy. Należy bowiem uwzględnić przepisy k.c. dotyczące współwłasności (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2016 r, sygn. lI OSK 1391/14). Uwzględniając powyższe oraz fakt, że nieruchomość inwestycyjna nr ew. [...] stanowi współwłasność inwestorów - S. J. oraz H. J. , powyższego uchybienia nie można uznać za rażące, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Odnosząc się do argumentacji dotyczącej istnienia dwóch wersji decyzji o warunkach zabudowy (z tej samej daty, o tym samym znaku, wydanych przez ten sam organ) różniących się określeniem przedmiotu inwestycji, rodzaju i funkcji zabudowy, GINB stwierdził, że jakkolwiek w aktach sprawy znajduje się decyzja Burmistrza [...] z 30 września 2008 r. ustalająca na wniosek S. J. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na "zmianie sposoby przeznaczenia oraz rozbudowie nadbudowie budynku gospodarczego na mieszkalny na działce nr [...] obręb [...] miasto L., ulica [...]", to ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby w toku postępowania zakończonego wydaniem kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę którakolwiek ze stron postępowania, czy też jakikolwiek organ administracji publicznej informował Starostę Działdowskiego o istnieniu tej wersji decyzji o warunkach zabudowy. Jak wynika z akt sprawy, Starosta Działdowski dowiedział się o powyższej okoliczności dopiero z pisma PINB w Działdowie z 29 listopada 2018 r., znak: PINB.0910-16/2018. Skoro Starosta Działdowski w dacie wydania decyzji z 11 września 2009 r. nie wiedział o istnieniu drugiej wersji decyzji o warunkach zabudowy, to powyższa okoliczność nie ma wpływu na ocenę decyzji o pozwoleniu na budowę w postępowaniu nieważnościowym. Powyższe może ewentualnie stanowić przesłankę do wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją z 11 września 2009 r. z uwagi na ujawnienie dowodu, który istniał w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a który był nieznany Staroście Działdowskiemu (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.). Tym samym należy przyjąć, jak wskazał GINB, że w analizowanym przypadku nie został naruszony rażąco art. 32 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 3 p.b. Organ nadzoru równocześnie wyjaśnił, że w jego ocenie sporna inwestycja nie naruszyła w sposób rażący ustaleń decyzji Burmistrza [...] z 30 września 2008 r. o warunkach zabudowy w wersji, która znajdowała się w aktach organu. GINB zauważył, że ze znajdującej się w aktach sprawy Starosty Działdowskiego kopii wypisu z kartoteki budynków wynika, iż powierzchnia zabudowy istniejącego na działce inwestycyjnej budynku mieszkalnego z 1975 r. wynosi 108 m², w projekcie budowlanym wskazano z kolei, że projektowany budynek mieszkalny ma powierzchnię zabudowy wynoszącą 88 m², co łącznie daje 196 m² (suma powierzchni budynku istniejącego i projektowanego). Uwzględniając, że powierzchnia działki inwestycyjnej wynosi 531 m², a dopuszczalny poziom powierzchni zabudowy według treści decyzji Burmistrza [...] powinien wynosić do 50% powierzchni działki, to w analizowanym przypadku ww. warunek został spełniony. Mając na uwadze znajdujący się przy budynku taras, GINB wskazał na niezdefiniowane w przepisach p.b. pojęcie "powierzchni zabudowy". Organ odwołał się do treści Polskiej Normy PN-ISO 9836:1997, Właściwości użytkowe w budownictwie - Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych z października 1997 r. (obowiązującej w dacie wydania pozwolenia na budowę), stwierdzając, że w jego ocenie taras projektowanego budynku pozostaje elementem drugorzędnym, którego nie powinno wliczać się do powierzchni zabudowy. Nawet oparcie się na przeciwnym wniosku, jak zauważył organ, nie mogłoby doprowadzić do przyjęcia, że w omawianym zakresie doszło do rażącego naruszenia prawa, uwzględniając, że powierzchnia zabudowy wraz z tarasem wynosi 275 m², co przy powierzchni działki (531 m²) oznacza, że przekroczenie dopuszczalnej powierzchni zabudowy ma wartość ok. 2%, a zatem jest niewielkie. Decyzja o warunkach zabudowy z 30 września 2008 r. ustalała układ połaci dachowych jako dach jednospadowy, natomiast jak wynika z projektu budowlanego, dach spornego budynku został zaprojektowany jako dwuspadowy (zob. proj. bud. rzut dachu rys. nr 9). Tym samym, jak przyjął GINB, Starosta Działdowski, wydając kontrolowaną decyzję z 11 września 2009 r., uchybił art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., niemniej uchybienie to nie ma charakteru rażącego, gdyż jego skutki nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Podobnie GINB ocenił uchybienie dotyczące szerokości elewacji frontowej zabudowy, przyjmując, że odstępstwo od warunków zawartych w decyzji Burmistrza [...] nie wpłynie w sposób negatywny na istniejący ład przestrzenny. GINB stwierdził, że z projektu budowlanego zatwierdzonego kontrolowaną decyzją Starosty Działdowskiego wynika, że przedmiotem spornej inwestycji jest budowa budynku mieszkalnego - pokoje na wynajem. Okoliczność, że projekt budowlany nie określa powierzchni usługowej budynku oraz że w jego części rysunkowej nie wyodrębniono części mieszkalnej oraz części usługowej nie przesądza o tym, że ww. decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa. GINB wyjaśnił równocześnie, że wprawdzie decyzja Burmistrza [...] z 30 września 2008 r. obejmowała rozbudowę i nadbudowę budynku gospodarczego na mieszkalny - pokoje na wynajem, podczas gdy projekt budowlany przewidywał rozbiórkę istniejących budynków gospodarczych oraz budowę budynku mieszkalnego - pokoje na wynajem, to powyższa okoliczność nie przesądza, że kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę jest obarczona kwalifikowaną wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Odstępstwo od warunków zabudowy w powyższym zakresie nie wpływa bowiem istotnie na zagospodarowanie działki inwestycyjnej, gdyż parametry projektowanej zabudowy (w szczególności powierzchnia zabudowy, szerokość zabudowy) nie ulegną istotnej zmianie, a sporny budynek zaplanowano w miejscu istniejącego garażu i budynku gospodarczego. Różnica ta jest również nieistotna z punktu widzenia ładu przestrzennego, uwarunkowań środowiskowych, urbanistycznych oraz kompozycyjno-estetycznych, nie wypływając na zagospodarowanie działek sąsiednich. Mając na uwadze argumentację Wojewody Warmińsko-Mazurskiego dotyczącą błędnego wskazania kategorii budynku, GINB stwierdził, że przypisanie budynkowi kategorii obiektu w pozwoleniu na budowę ma wyłącznie charakter informacyjny i nie przesądza o charakterze i zakresie inwestycji. O tym co jest przedmiotem inwestycji stanowi projekt budowlany, zaś z projektu wynika, że jest to budynek mieszkalny - pokoje na wynajem. W tych warunkach należało, zdaniem GINB, przyjąć, że kontrolowana decyzja Starosty Działdowskiego nie narusza w sposób rażący art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., jak też art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z § 12 ust. 3 pkt 1 oraz w zw. z § 23 ust 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690).
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję GINB z 13 sierpnia 2020 r. złożyli I. D. i L. D. podnosząc zarzut naruszenia:
1. art. 32 ust. 4 p.b. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zostały spełnione przesłanki do wydania pozwolenia na budowę, podczas gdy w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie ma wskazanej jako inwestor H. J., której zgoda powinna być wyraźna, gdyż niewątpliwie dotyczy czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu;
2. art. 35 ust. 1 i 3 p.b. ze względu na brak zbadania zgodności planowanej inwestycji z prawem, w tym p.b. oraz aktami wykonawczymi, w tym pominięcie przez organ istnienia sprzeczności decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją o warunkach zabudowy;
3. art. 36a p.b. polegające na jego niezastosowaniu wskutek nieuwzględnienia dopuszczenia się przez inwestora istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę w sytuacji stwierdzenia przez organ szeregu uchybień, który powinny mieć charakter istotny i rażący;
4. art. 2, art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego koniecznego do załatwienia sprawy polegające m.in. na:
─ pominięciu przez organ braku oświadczenia H. J. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez co tym samym nie można przyjąć, że jako współwłaścicielka wyraziła ona zgodę na omawianą inwestycję, która bez wątpienia stanowi czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu;
─ przyjęciu, że Starosta Działdowski wydając decyzję o pozwoleniu na budowę, nie miał wiedzy o istnieniu drugiej decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej "nadbudowy budynku gospodarczego na cele mieszkalne" podczas, gdy jest to kluczowa okoliczność, która powinna być wzięta pod uwagę przy rozpatrywaniu tej sprawy tym bardziej, że Starosta powinien mieć wiedzę o tym, że inwestorzy w ogóle nie złożyli wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej "pokoi na wynajem", co wynika wprost z akt znajdujących się w Urzędzie Miasta i Gminy [...];
─ pominięciu faktu, iż obiekt wybudowany przez inwestorów został błędnie zakwalifikowany do I kategorii podczas, gdy właściwą jest kategoria XIV, która wymaga pozwolenia na użytkowanie, czego inwestorzy nie dopełnili, nie dokonując uzgodnienia inwestycji z rzeczoznawcami ds. przeciwpożarowych, ds. higieniczno- sanitarnych oraz ds. bhp i ergonomii;
─ błędnym określeniu przez organ, iż budynek dotyczący rozpatrywanego pozwolenia na budowę jest budynkiem dwukondygnacyjnym podczas, gdy w ocenie skarżących jest to budynek trzykondygnacyjny, albowiem doszło do pełnego podpiwniczenia tego obiektu;
─ nieprawidłowym określeniu przez organ, iż wykonany dach odpowiada pozwoleniu na budowę oraz nieprawidłowym określeniu wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki bez uwzględnienia pełnego podpiwniczenia budynku, wystawienia facjat- przez co zmieniła się kubatura, co jest zmianą istotną.
W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinęli powyższe zarzuty, wnosząc dodatkowo na podstawie art. 84 K.p.a. o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność dopuszczenia się przez inwestorów istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę i ich określenia, a także dowodów uzupełniających z dokumentów załączonych do skargi.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
W piśmie z 10 grudnia 2020 r. uczestnicy postępowania – H. J. i S. J. wnieśli o oddalenie skargi, wskazując, że podzielają w pełni stanowisko i argumentację przedstawioną przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 28 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1787/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 sierpnia 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że jakkolwiek treść podjętego rozstrzygnięcia i wspierająca go argumentacja pozostają wadliwe, to brak jest powodów, by zakwestionować można było w sprawie samą kompetencję do podjęcia przez GINB zaskarżonego rozstrzygnięcia, co jest spowodowane uznaniem, że w kontrolowanym postępowaniu poprawnie organ nadzoru przesądził o dopuszczalności merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżących w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Dopuszczalność wszczęcia omawianego nadzwyczajnego trybu postępowania była uzależniona od stwierdzenia, że z żądaniem stwierdzenia nieważności wystąpił podmiot do tego uprawniony, a zatem strona w sprawie (art. 157 § 1 K.p.a.), a ponadto, że żądanie to odnosi się do aktu mogącego podlegać weryfikacji w tym postępowaniu. Ten ostatni warunek został w sprawie spełniony, ponieważ uchylenie przez Starostę Działdowskiego decyzji z 11 września 2009 r. nr 490/09 na podstawie art. 36a ust. 2 p.b. nie powoduje, że nie mogła być ona przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd stwierdził, że nie podziela poglądu zamieszczonego w powołanym przez odwołujących wyroku NSA z 29 czerwca 2011 r. sygn. II OSK 652/11, zgodnie z którym na podstawie przepisów K.p.a. można eliminować w trybie nieważnościowym wyłącznie akt obowiązujący. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest bowiem stanowisko odmienne, które zdaniem Sądu należy w całości podzielić, wskazujące na możliwość weryfikowania w trybie określonym w art. 156-158 K.p.a. decyzji administracyjnej uchylonej bądź zmienionej albo wygasłej. Aprobowane jest ono również w piśmiennictwie (por. A. Matan [w:] System Prawa Administracyjnego Procesowego. Weryfikacja rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym ogólnym, Tom II, Część 5, red. B. Adamiak, Warszawa 2019, s. 672; T. Kiełkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, s. 1094).
Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko GINB w zakresie, w jakim organ nadzoru przyjął, że skarżący posiadali legitymację do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Działdowskiego z 11 września 2009 r..
W ocenie Sądu, o ile powyższe wskazuje, że GINB był uprawniony do załatwienia sprawy procesowej odnoszącej się do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy legalności wydanej przez Starostę Działdowskiego decyzji z 11 września 2009 r. ocenianej pod kątem obarczających ją wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., o tyle wynik dokonanych w tym przedmiocie przez organ nadzoru ustaleń pozostaje błędny. Ocenę tę Sąd oparł na uznaniu, że wadliwe pozostaje w sprawie samo generalne założenie, na którym oparł się GINB, a także wcześniej Wojewoda Warmińsko-Mazurski, określając zgodność wydanego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej pozwolenia na budowę z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b.
Zgodnie z powyższym przepisem w brzmieniu obowiązującym w czasie wydania decyzji nr 490/09, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Organy obu instancji wadliwie uznały, że decyzją, o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., jest decyzja Burmistrza [...] z 30 września 2008 r. ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie przeznaczenia oraz rozbudowie na nadbudowie budynku gospodarczego na mieszkalny - pokoje na wynajem na działce nr ew. [...], pomimo że ustalenia przyjęte w toku postępowania nadzorczego wskazywały, iż decyzja takiej treści nigdy nie została podjęta przez wskazany organ.
W nawiązaniu do pisma Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 29 lipca 2019 r. znak: IGR-II.7840.168.2019 Burmistrz [...] przy piśmie z 13 sierpnia 2019 r. znak: BiGK.670.28.2019 przesłał kopie akt administracyjnych dotyczących sprawy wystąpienia przez S. J. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie przeznaczenia oraz rozbudowie i nadbudowie budynku gospodarczego na działce nr ew. [...]. Z dokumentacji tej wynika, że jedyną decyzją, jaką ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr ew. [...], jest decyzja Burmistrza [...] z 30 września 2008 r. nr 76/2008 ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie przeznaczenia oraz rozbudowie polegającej na nadbudowie budynku gospodarczego zlokalizowanego przy działce nr ew. [...] na mieszkalny. Tylko ta decyzja została przez organ po jej wydaniu doręczona S. J. jako wnioskodawcy oraz pozostałym stronom (I. i L. D., J. i J. C., P. S.), co nastąpiło, jak wynika z przedstawionych zwrotnych potwierdzeń odbioru, 2 października 2008 r. Jej rozstrzygnięcie w całości zresztą odpowiadało przekazanemu przez Burmistrza [...] wnioskowi S. J. z 25 sierpnia 2008 r., w którym tenże zwrócił się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie przeznaczenia oraz rozbudowie i nadbudowie budynku gospodarczego na mieszkalny. W prowadzonym przez Burmistrza [...] rejestrze, o którym mowa w art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), dalej: u.p.z.p., znajduje się informacja o wydaniu przez organ decyzji z 30 września 2008 r. nr 76/2008 ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej zmianę przeznaczenia oraz rozbudowę i nadbudowę budynku gospodarczego na mieszkalną.
W tej sytuacji nie znajduje podstaw uznawanie, że zgodność projektu budowlanego w rozpoznawanej sprawie mogłaby być rozważana przez pryzmat treści dokumentu wpiętego przez inwestora do projektu budowlanego oznaczonego również jako decyzja nr 76/2008. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, powyższy dokument nie stanowi bowiem wydanej na wniosek inwestora decyzji ustalającej warunki zabudowy stosownie do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 u.p.z.p., do której wiążąco nawiązuje art. 33 ust. 2 pkt 3, art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. Nie można równocześnie, zdaniem Sądu, twierdzić, że w obrocie prawnym pozostają dwie różniące się względem siebie wersje decyzji administracyjnej z tego samego dnia i o tym samym numerze wydane w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, gdyż przyjęte ustalenia determinują uznanie, że wyłącznie przekazana przez Burmistrza [...] decyzja stanowi tego rodzaju akt obowiązujący w obrocie prawnym. Dokument, którym GINB posłużył się w toku oceny legalności decyzji Starosty Działdowskiego z 11 września 2009 r., stanowi wyłącznie pozór decyzji administracyjnej i jakkolwiek jego cechy zewnętrzne skłaniają do traktowania go jako aktu istniejącego, tym niemniej kierując się jego faktycznym charakterem niedopuszczalne było uznawanie go za akt wywołujący jakiekolwiek skutki prawne.
Kontrola sądowa zaskarżonej decyzji nie obejmuje swoim przedmiotem ustaleń pozwalających wyjaśnić, w jakich okolicznościach do dokumentacji budowlanej przedłożonej organowi administracji architektoniczno-budowlanej został włączony dokument wskazujący, że Burmistrz [...] w swojej decyzji z 30 września 2008 r. nr 76/2008 miał ustalić warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie przeznaczenia oraz rozbudowie na nadbudowie budynku gospodarczego na mieszkalny - pokoje na wynajem. Odnotować jedynie należy w tym zakresie, że 24 grudnia 2018 r. doszło do odmowy wszczęcia dochodzenia wobec przedawnienia karalności przestępstwa wskazanego w art. 270 § 1 k.k. Wystąpienie negatywnej przeszkody procesowej w świetle przyjętych ustaleń, zdaniem Sądu, nie stanowiło jednakże przeszkody do tego, by GINB samodzielnie ocenił charakter spornego dokumentu, a następnie przypisał mu wyłącznie faktyczne a nie prawne znaczenie. O ile bowiem wyprowadzenie nowych (prawidłowych) wniosków w sytuacji sfałszowania dowodów, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, jest możliwe zasadniczo dopiero po stwierdzeniu sfałszowania dowodu, jeżeli nie zachodzi okoliczność wskazana w art. 145 § 2 K.p.a., o tyle przypadek ten, jak przyjmuje Sąd, nie odnosi się do sfałszowania decyzji administracyjnej będącej kwalifikowanym aktem administracyjnym stanowiącym jako akt konwencjonalny uzewnętrznione oświadczenie woli nakierowane na rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach konkretnego podmiotu podjęte w sformalizowanym postępowaniu. Oznacza to, że warunkiem koniecznym obalenia mocy obowiązującej decyzji administracyjnej opartego na ustaleniu, że organ tego rodzaju aktu nie wydał, nie jest potwierdzenie na płaszczyźnie prawnokarnej faktu podrobienia lub przerobienia dokumentu (decyzji).
W piśmiennictwie w tym kontekście trafnie zauważa się, że nie każdemu aktowi administracyjnemu, pomimo że może on stwarzać takie pozory, można przypisać walor obowiązywania w sensie normatywnym. Za czynności prawne nieistniejące uważa się akty administracyjne stwarzające jedynie pozory czynności prawnej ze względu na formę, czas i miejsce powstania oraz podmiot, który je podjął. Przyjmując, że nie da się ich wyliczyć taksatywnie, wskazuje się na dwie ich kategorie: 1) decyzje nieistniejące wydane w nieistniejącym postępowaniu; 2) decyzje nieistniejące wydane w istniejącym postępowaniu administracyjnym (por. B. Adamiak [w:] System prawa administracyjnego. Prawo procesowe administracyjne, T. 9, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2020, s. 297). Co przy tym istotne, nieakt nie podlega uchyleniu w sformalizowanym trybie. Nie może on być bowiem przedmiotem żadnego ze środków weryfikacji aktu administracyjnego przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Tym samym stwierdzenie jego nieistnienia może nastąpić bez zachowania jakichkolwiek wymagań co do trybu postępowania, formy oraz czasu. W istocie chodzi tu nie tyle o stwierdzenie nieistnienia skutkujące wyeliminowaniem nieaktu z obrotu, ile o odmowę jego zastosowania w konkretnej sprawie (por. S. Gajewski, A. Jakubowski, Nieakt w prawie administracyjnym, ZNSA 2013, nr 6, s. 73-74).
Kierując się powyższym, nie można uznać, by wpięty do projektu budowlanego dokument określony jako "decyzja nr 76/2008 o warunkach zabudowy" mógł być traktowany jako istniejący akt, którym Burmistrz [...] powinien być związany do czasu jego wyeliminowania z obrotu prawnego, jeżeli w rzeczywistości organ ten decyzji o treści wskazanej w jej rozstrzygnięciu w przewidzianej w przepisach u.p.z.p. procedurze na wniosek S. J. nigdy nie podjął. GINB pominął, że decyzja nr 76/2008 o warunkach zabudowy w "wersji" złożonej przez inwestora nie istnieje jako prawne działanie Burmistrza [...], ponieważ, na co wskazuje bez cienia wątpliwości zebrany materiał dowodowy, nigdy nie toczyło się postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie przeznaczenia oraz rozbudowie i nadbudowie budynku gospodarczego na mieszkalny - pokoje na wynajem. Właściwa decyzja Burmistrza [...] nr 76/2008 posiada rozstrzygnięcie ściśle odpowiadające treści wniosku złożonego przez inwestora, co wynika z przedstawionych przez Burmistrza [...] wyjaśnień i dołączonego materiału dowodowego. Jeżeli więc w dokumencie załączonym do dokumentacji budowlanej przez inwestora wskazuje się, że odnosi się on do wniosku S. J. , to sporną "wersję" decyzji należało z całą pewnością traktować jako decyzję nieistniejącą wydaną w nieistniejącym postępowaniu, na podstawie której inwestor nie mógł nabyć jakichkolwiek uprawnień w sferze określenia warunków dopuszczalnej zabudowy działki nr ew. [...]. Powinna była ona zostać pominięta przez organ nadzoru, albowiem trudno traktować za zgodną z zasadą legalizmu (art. 6 K.p.a.) oraz z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) decyzję organu nadzoru, w której organ ten przyznaje skuteczność procesową aktowi nieistniejącemu, a więc obarczonemu najpoważniejszym rodzajem wady, kierując się przyjmowaną tak w piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym teorią gradacji wad decyzji administracyjnej.
Świadomość organu administracji architektoniczno-budowlanej, że dołączona do wniosku przez inwestora decyzja o warunkach zabudowy, uwzględniając jej faktyczną treść a nie oznaczenie i datę podjęcia, nie została nigdy przez Burmistrza [...] wydana, pozostaje bez znaczenia, stąd twierdzenie GINB, że w dacie wydania decyzji o pozwolenia na budowę z 11 września 2009 r. Starosta nie wiedział o istnieniu "drugiej wersji" decyzji nie mogło powodować, że rozważania merytoryczne organ nadzoru mógł odnieść do załączonego przez inwestora dokumentu stanowiącego pozór wydanej na jego wniosek decyzji zmieniającej przeznaczenie terenu na cel "mieszkalny - pokoje na wynajem".
Zdaniem Sądu, podkreślenia wymaga, że skutek prawny stwierdzenia, iż określona decyzja, w oparciu o którą została wydana inna decyzja, stanowi decyzję pozorną (nieakt), powinien być, zdaniem Sądu, określony w sposób zbliżony do zasad kształtujących sposób weryfikacji decyzji opartych na decyzjach, które zostały wyeliminowane z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc poprzez stwierdzenie ich nieważności. W uchwale składu siedmiu sędziów z 13 listopada 2012 r. sygn. I OPS 2/12, ONSAiWSA 2013/1/1 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.
W ocenie Sądu, powyższe stanowisko należy podzielić, uznając, że weryfikowana przez organy nadzoru zgodność decyzji Starosty Działdowskiego z prawem w zakresie określonym w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. nie mogła podlegać ocenie mającej na uwadze treść decyzji załączonej przez inwestora do dokumentacji budowlanej, skoro nadawany jej charakter nieaktu czynił nałożone na inwestora wymaganie polegające na przedłożeniu decyzji o warunkach zabudowy niespełnionym ze skutkiem ex tunc. Ten aspekt, który wiążę się z kontrolą zgodności inwestycji z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, mógł być odnoszony w niniejszej sprawie co najwyżej do tej decyzji ustalającej warunki zabudowy, która w dacie wydawania decyzji nr 490/09 obowiązywała, widniejąc w prowadzonym przez Burmistrza [...] rejestrze. Powyższe powoduje, że odmienna argumentacja zamieszczona w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego nie zasługuje na aprobatę, uchybiając art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 156 § 1 K.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy.
Co przy tym istotne i co również przekłada się na ocenę zaskarżonej decyzji, nawet zaakceptowanie stanowiska opartego na uznawaniu skuteczności prawnej załączonej do wniosku inwestora decyzji o warunkach zabudowy nie mogłoby stanowić o prawidłowości działania organu nadzoru w zakresie, w jakim organ ten przyjął, że działaniu Starosty Działdowskiego da się przypisać wadliwość, niemniej nie osiągnęła ona w kontrolowanej sprawie stopnia rażącego naruszenia prawa.
O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jak się przyjmuje w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który nie wymaga dla ustalenia jego znaczenia stosowania złożonych dyrektyw interpretacyjnych. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.
GINB przyjął, że jakkolwiek decyzja Starosty Działdowskiego uchybia prawu ze względu na jej niezgodność z przedstawioną przez inwestora decyzją o warunkach zabudowy, to niezgodność ta nie ma charakteru rażącego. Zdaniem Sądu, tak formułowane należy jednak odrzucić, ponieważ organ nadzoru całkowicie nietrafnie zidentyfikował istotę uchybień popełnionych w postępowaniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej i znaczenie swojej aprobaty dla następstw przez nie wywoływanych. Już bowiem samo stwierdzenie, że Burmistrz [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku gospodarczego wraz ze zmianą jego przeznaczenia podczas, gdy projekt budowlany obejmował rozbiórkę i budowę nowego budynku, nakazywało organowi nadzoru stwierdzić nieważność decyzji nr 490/09 jako naruszającej rażąco art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. Organ przyjął, że wskazane odstępstwo nie wpływa istotnie na zagospodarowanie działki inwestycyjnej, niemniej powinien był zwrócić uwagę na to, że taki wniosek trudno uznać za zgodny z wymaganiami praworządności, jeżeli jest on wyrazem aprobaty dla podejmowanych przez inwestora działań, dla których nie da się znaleźć właściwego wytłumaczenia. Takie wytłumaczenie trudno bowiem znaleźć w sytuacji, gdy w procedurze uzyskiwania pozwolenia na budowę inwestor posługuje się decyzją o warunkach zabudowy, o którą w świetle dostępnych materiałów, w tym własnoręcznie podpisanego wniosku, nigdy nie występował. Sąd nie zakwestionował tego twierdzenia GINB, które wskazuje na to, że inwestor dołączył "oryginał decyzji Burmistrz [...] z 30 września 2008 r., Nr 76/3008" w wersji, która pozwala mu wykorzystywać budynek na prowadzenie w nim pokoi na wynajem. Nawet jeżeli organ nie chciał oprzeć się na koncepcji nieaktu przy rozważanym problemie tego, w jaki sposób zmaterializowaniu uległo uprawnienie, którego Burmistrz [...] nie przyznał, a jednocześnie inwestor o niego nie wnosił w swoim żądaniu z 25 sierpnia 2008 r., to jednakże powinien był mieć na uwadze potrzebę zastosowania takiej reakcji na stwierdzone uchybienia w działaniu Starosty Działdowskiego, której percepcja w społecznym odbiorze mieć będzie pozytywny a nie negatywny wymiar. Nie da się, zdaniem Sądu, przejść bowiem do porządku dziennego nad tym, że inwestor, wchodząc w posiadanie decyzji o warunkach zabudowy w "wersji" nieznanej Burmistrzowi [...], a więc organu właściwego miejscowo i rzeczowo do wydania takiej decyzji, nie dostosował swojego zamierzenia budowlanego nawet do tejże "wersji", doprowadzając do istotnego rozdźwięku tak podmiotowego, jak i przedmiotowego pomiędzy ustalonymi warunkami zabudowy działki nr ew. [...] a projektem budowlanym przewidującym rozbiórkę i budowę całkowicie nowego obiektu budowlanego, inny układ jego dachu, zmianę szerokości elewacji frontowej, jak również zmianę powierzchni zabudowy ponad ustalony wskaźnik. Zdaniem Sądu, szczególne uwarunkowania rozpoznawanej sprawy czyniły te kwestie na tyle znaczącymi, że zaakceptowanie obowiązywania decyzji o pozwoleniu na budowę w takim kształcie, w jakim została przez Starostę Działdowskiego ona wydana, powinno kazać nadać im cechę skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności w znaczeniu wskazanym w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Te zarzuty skargi, które dotyczyły zagadnień uznanych przez skarżących za wadliwe rozważone przez GINB, zasługiwały tym samym na uwzględnienie. Wniosek o przeprowadzenie przez Sąd dowodu nie znajdował podstaw w świetle treści art. 106 § 3 p.p.s.a.
Sąd stwierdził, że rozpoznając sprawę ponownie, organ dostosuje się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu i ponownie dokona niezbędnych ustaleń faktycznych i prawnych w zakresie objętym dyspozycją art. 156-158 K.p.a., a następnie poprawnie sformułowane wnioski przedstawi w uzasadnieniu spełniającym wymagania art. 107 § 3 K.p.a.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi kasacyjne wnieśli Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz H. J. i S. J.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
1. , tj. art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 6, art 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania poprzez błędne przyjęcie, że dokonywana w postępowaniu nieważnościowym ocena zgodność decyzji Starosty Działdowskiego Starosty Działdowskiego z 11 września 2009 r., nr 490/09, znak: B.7351-450/09, w zakresie określonym w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nie mogła podlegać przy uwzględnieniu decyzji Burmistrza [...] z 30 września 2008 r., Nr 76/2008, znak: PGKS 7331-76/2008, ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie przeznaczenia oraz rozbudowie na nadbudowie budynku gospodarczego na mieszkalny - pokoje na wynajem na działce nr ew. [...], mającej charakter nieaktu, w następstwie czego doszło do naruszenia wymienionych powyżej przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji;
2. tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 4 lipca Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 - w brzemieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Starosty Działdowskiego z 11 września 2009 r.) i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego niezasadnie przyjął, że niezgodność decyzji Starosty Działdowskiego Starosty Działdowskiego z 11 września 2009 r., Nr 490/09, znak: B.7351-450/09 z przedstawioną przez inwestora decyzją Burmistrza [...] z 30 września 2008 r., Nr 76/2008, znak: PGKS 7331- 76/2008 o warunkach zabudowy, nie ma charakteru rażącego.
Na podstawie tak postawionych zarzutów skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Wystąpił o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego I. D. i L. D. wnieśli o jej oddalenie.
H. J. i S. J. w skardze kasacyjnej podnieśli zarzuty naruszenia:
1. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Starosty Działdowskiego z dnia 11 września 2009 r., nr 490/09, znak: B.7351-450/09 wydana została z rażącym naruszeniem prawa, czego skutki są nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, podczas gdy uchybienia polegające na rozdźwięku między ustalonymi warunkami zabudowy, a projektem budowlanym i zrealizowaną inwestycją, podczas gdy odstępstwa nie są znaczne, co wskazał w swojej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, a w każdym razie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a ponadto błędne przyjęcie przez Sąd, że "decyzja nr 76/2008 o warunkach zabudowy", którą posłużył się inwestor jest aktem nieistniejącym, podczas gdy została ona wydana przez właściwy organ i doręczona inwestorowi (skoro miał ją w posiadaniu), a ewentualne uchybienia przy jej wydawaniu, nie są przez inwestora zawinione i nie ma on wiedzy na temat przyczyn i mechanizmu ich powstawania – działał zgodnie z otrzymywanymi kolejno decyzjami, a ponadto przyjęcie, że można stwierdzić nieważność nieistniejącego aktu prawnego (uprzednio uchylono decyzję);
2. art. 156 § 2 K.p.a. w rozumieniu nadanym temu przepisowi wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (Dz.U.2015.702) i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie należy stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji, choć od jej wydania upłynęło ponad 10 lat, a decyzja była podstawą nabycia prawa;
3. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że rażąco naruszono ten przepis poprzez zaakceptowanie niezgodności między ustalonymi warunkami zabudowy, a projektem budowlanym, podczas gdy mimo, iż doszło do odstępstw od warunków zabudowy, to nie były one istotne, ani tym bardziej rażące, albowiem nie zmieniły przeznaczenia działki, charakteru inwestycji, nie wpłynęły negatywnie na nieruchomości sąsiednie, odstępstwa takie jak zmiana powierzchni zabudowy, inny układ dachu, czy zmiana szerokości elewacji były niewielkie i nie skutkują nieważnością decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Opierając się na tak postawionych zarzutach skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu powyższej skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżących kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych przez nich zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skargi kasacyjne wniesione przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz H. J. i S. J. nie mają usprawiedliwionych podstaw.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy załączona przez inwestora do projektu budowlanego jest tzw. decyzją nieistniejącą. Ocena decyzji o pozwoleniu na budowę pod kątem zgodności z decyzją o warunkach zabudowy powinna być dokonana z decyzją ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej zmianę przeznaczenia oraz rozbudowę i nadbudowę budynku gospodarczego na mieszkalną nie zaś z nieistniejącą decyzją ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na "zmianie przeznaczenia oraz rozbudowie na nadbudowie budynku gospodarczego na mieszkalny - pokoje na wynajem. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił szczegółową i wnikliwą argumentację wskazującą na to, że decyzją ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na "zmianie przeznaczenia oraz rozbudowie na nadbudowie budynku gospodarczego na mieszkalny - pokoje na wynajem" nigdy nie została wydana i jest to w istocie dokument podrobiony. Stanowisko Sądu I instancji należy w pełni podzielić. Ponowne przytaczanie wskazanych przez ten Sąd argumentów jest niecelowe.
Odnośnie do drugiego z zarzutów podniesionych przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzić należy, że rozważania Sądu odnośnie do zgodności pozwolenia na budowę z tzw. decyzją o warunkach zabudowy przedstawioną przez inwestora miały charakter wyłącznie hipotetyczny i rozważania te były zbędne. Obowiązkiem organów administracji rozpoznających ponownie będzie dokonanie oceny zgodności pozwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy, która została rzeczywiście wydana, to jest z decyzją dla inwestycji mającej polegać na zmianie przeznaczenia oraz rozbudowie i nadbudowie budynku gospodarczego na mieszkalną, pod kątem istnienia przesłanki stwierdzenia nieważności wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Podnoszona przez skarżących kasacyjnie H. J. i S. J. kwestia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji, która została już wcześniej uchylona w innym trybie także została poddana szczegółowej analizie przez Sąd I instancji. Stanowisku temu nie można zarzucić błędu i brak jest podstaw do jego kwestionowania.
Odnośnie do kwestii nieuwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny upływu ponad 10 lat od wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stwierdzić należy, że zarzut ten nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 153 P.p.s.a. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zaskarżony wyrok wydany został 28 grudnia 2020 r. Po wydaniu wyroku weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491). Na mocy art. 1 pkt 1 tej ustawy dokonano zmiany brzmienia art. 156 § 2 K.p.a., z którego wynika, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Przepis w tym brzmieniu zaczął obowiązywać od dnia 16 sierpnia 2021 r. a zatem organy administracji rozpoznając ponownie sprawę, zgodnie z treścią art. 153 P.p.s.a., będą zobowiązane go z urzędu uwzględnić przy wydawaniu rozstrzygnięcia.
Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane stwierdzić należy, że zarzut ten również nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Jak to zostało już wykazane kwestia zgodności pozwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy, to jest z decyzją dla inwestycji mającej polegać na zmianie przeznaczenia oraz rozbudowie i nadbudowie budynku gospodarczego na mieszkalną, powinna zostać oceniona pod kątem istnienia przesłanki stwierdzenia nieważności wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. skoro takiej oceny organy dotychczas nie dokonały, to będzie ona dopiero rozpatrywana przez organy administracji w ponownym postępowaniu.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oraz art. 204 pkt 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.