II OSK 1105/22

II OSK 1105/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-09-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Anna Szymańska
Tomasz Bąkowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II SA/Lu 730/21 - Wyrok WSA w Lublinie z 2022-01-25
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 13 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 730/21 w sprawie ze skargi A sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 9 lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z 25 stycznia 2022 r., II SA/Lu 730/21, oddalił skargę X sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 9 lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z 8 lipca 2016 r. X sp. z o.o. z siedzibą w [...] wystąpiła o udzielenie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej [...] wraz z placem montażowym na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], położonych w obrębie geodezyjnym [...], gm. [...].
W toku wszczętego postępowania, inwestor poinformował o odwołaniu członków zarządu, a także prokurenta i pełnomocników Spółki, co doprowadziło w konsekwencji do pozbawienia Spółki możliwości skutecznego działania w obrocie prawnym, w tym do dokonywania czynności procesowych w toku postępowania. W zaistniałej sytuacji Starosta, wobec braku organów umocowanych do działania w imieniu Spółki, zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. (postanowienie z 22 sierpnia 2016 r.). Po powołaniu nowego zarządu Spółki i ujawnienia jego składu w KRS (co skutkowało umorzeniem postępowania prowadzonego przez sąd rejestrowy w sprawie o ustanowienie kuratora sądowego dla Spółki), postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę zostało podjęte.
Starosta Kraśnicki postanowieniem z 6 grudnia 2017 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, ze zm., dalej P.b.), zobowiązał inwestora do usunięcia szeregu nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym (m.in. do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy). Po odebraniu wezwania Spółka złożyła wniosek o zawieszenie postępowania. Wniosek został uwzględniony – postanowieniem z 28 grudnia 2017 r. Starosta zawiesił postępowanie. Na wniosek inwestora złożony 9 grudnia 2020 r., Starosta podjął zawieszone postępowanie. Następnie pismem z 29 grudnia 2020 r. pełnomocnik inwestora ponownie wystąpił o zawieszenie postępowania. Postanowieniem z 29 stycznia 2021 r., wydanym na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., Starosta odmówił zawieszenia postępowania. Pismem z 26 stycznia 2021 r. pełnomocnik inwestora wniósł o przedłużenie terminu usunięcia nieprawidłowości o dodatkowe 120 dni. W dalszej korespondencji przesyłanej w styczniu i lutym 2021 r. pełnomocnik inwestora ponownie zwracał się o przedłużenie terminu usunięcia braków, jak również podtrzymywał wniosek o zawieszenie postępowania.
Decyzją z 11 lutego 2021 r., wydaną na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 P.b., Starosta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, wskazując w uzasadnieniu, że pomimo wezwań dokumentacja nie została uzupełniona przez inwestora. Starosta wskazał także, że inwestor nie przedłożył decyzji o warunkach zabudowy, a podawana w projekcie informacja, że teren inwestycji jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jest nieprawdziwa.
Wojewoda Lubelski, decyzją z 9 lipca 2021 r., po rozpatrzeniu odwołania X sp. z o.o. z siedzibą w [...] od ww. decyzji Starosty, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (aktualnie: Dz. U. z 2021 r., poz. 724, ze zm.), powstał zakaz lokalizowania elektrowni wiatrowych na podstawie decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Inwestor składając wniosek o pozwolenie na budowę w dniu 8 lipca 2016 r. mógł skorzystać z przepisów przejściowych ww. ustawy dotyczących wydanych decyzji o warunkach zabudowy, jednakże nie dołączył takiej decyzji, wydanej przed wejściem w życie ww. ustawy, ani do wniosku o pozwolenie na budowę, ani w toku postępowania przed organem I instancji. Z akt sprawy nie wynika również, aby miał skorzystać z praw nabytych wynikających z takiej decyzji.
Odnosząc się do zarzutów odmowy zawieszenia postępowania na wniosek inwestora, Wojewoda wskazał na konieczność przestrzegania przez organy zasady szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a.). Podniósł, że od momentu wszczęcia postępowania do wydania decyzji przez Starostę upłynęło ponad 4 lata. W ocenie Wojewody odmowa zawieszenia postępowania przez organ I instancji była uzasadniona. Zawieszanie postępowania na wniosek strony może zagrażać szeroko rozumianemu interesowi społecznemu w sytuacji, gdy strona pomimo, że zainicjowała wszczęcie postępowania, to w jego toku nie współpracuje z organem i nie stosuje się do jego wskazań, zmierzających do wydania pozytywnej dla niej decyzji, lecz swoim postępowaniem zmierza do przedłużenia tego postępowania, składając kolejne wnioski o jego zawieszenie. W interesie społecznym jest, aby rozstrzygnięcie organu zostało wydane z zachowaniem zasady szybkości postępowania, w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Natomiast w żadnym razie w interesie społecznym nie leży przedłużanie ponad rozsądny czas wszczętego postępowania przy wykorzystywaniu do tego instytucji zawieszenia postępowania na wniosek strony.
W dalszych wywodach Wojewoda wskazał na poczynione w toku postępowania ustalenia, z których wynika, że działki, na których planowana jest budowa elektrowni wiatrowej leżą w terenie nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto dla wymienionej inwestycji nie była wydawana decyzja o warunkach zabudowy, ani decyzje lokalizacji celu publicznego dotyczącego elektrowni wiatrowych przed dniem wejścia w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę była zatem zasadna.
Skargą X sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 28 ust. 2 P.b.; art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a.; art. 98 § 1 k.p.a.; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku oddalającego skargę stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Odnosząc się do poszczególnych zarzutów Sąd wskazał, że zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 P.b. skarżąca opiera na argumentacji, że zasięg obszaru oddziaływania obiektu w rozpoznawanej sprawie mieści się w całości na działkach, na których została zaprojektowana inwestycja. W obszarze oddziaływania planowanego obiektu znajdują się zatem nieruchomości bezpośredniego zainwestowania, stanowiące działki ewidencyjne o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...][...], [...] i [...], położonych w obrębie geodezyjnym [...], gm. [...]. Tymczasem żaden z właścicieli ww. nieruchomości nie został uznany przez organy obu instancji za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a tym samym nie mógł brać w nim udziału. Powyższy zarzut jest w ocenie Sądu niezasadny, z tego względu, że dotyczy on potencjalnego naruszenia prawa do udziału w postępowaniu administracyjnym innych podmiotów niż skarżąca Spółka i nie odnosi się w żaden sposób do praw skarżącej. Sąd wskazał, że ze względu na treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a., określającego zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, tylko podmiot, który uznaje, że bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu (co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Zatem tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. W konsekwencji Spółka, której prawo do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym nie zostało w żaden sposób naruszone, nie może skutecznie podnosić zarzutu braku uznania za strony postępowania innych podmiotów. Ponadto, zdaniem Sądu, z tych samych przyczyn nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a., które miałoby się wyrażać w braku zawiadomienia właścicieli ww. działek o wszczęciu postępowaniu, o zebraniu materiału dowodowego oraz w braku doręczenia im zaskarżonej decyzji.
W ocenie Sądu niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 98 § 1 k.p.a., poprzez nie zawieszenie postepowania, pomimo wniosku inwestora. Sąd podkreślił, że wbrew argumentacji skarżącej wniosek strony o zawieszenie postępowania nie jest dla organu bezwzględnie wiążący. Wręcz przeciwnie, przywołany przepis w sposób jednoznaczny wskazuje na konieczność wyważenia wszystkich interesów wchodzących w grę: interesu strony wnioskującej o zawieszenie postępowania, interesów pozostałych stron (jeżeli takie występują) oraz interesu publicznego (społecznego). Konieczność ważenia kolidujących interesów w toku całego postępowania wynika również z zasady ogólnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. Prawidłowe wyważenie interesów przy rozważaniu wniosku o zawieszenie postępowania wymaga analizy tego wniosku w kontekście całokształtu konkretnych okoliczności danej sprawy. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo wyważyły interes inwestora i interes publiczny, a w konsekwencji prawidłowe było zarówno postanowienie Wojewody z 4 czerwca 2021 r. o odmowie zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. (którego bezpośrednio dotyczy zarzut skargi), jak i oparte na analogicznej podstawie prawnej i podobnej argumentacji postanowienie Starosty z 29 stycznia 2021 r. Przy czym Sąd podkreślił, że do zawieszenia postępowania doszło już na samym jego początku. Wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony 8 lipca 2016 r., zaś już kilka dni później inwestor poinformował o odwołaniu członków zarządu, a także prokurenta i pełnomocników Spółki, co doprowadziło w konsekwencji do pozbawienia Spółki możliwości skutecznego działania w obrocie prawnym, w tym do dokonywania czynności procesowych w toku postępowania. Sąd wskazał, że wprawdzie nie ma kompetencji do oceny zasadności działań odwołujących organy Spółki, ale w powiązaniu z dalszymi zdarzeniami, jakie miały miejsce w rozpoznawanej sprawie, takie "samo-pozbawienie się" możliwości skutecznego działania w sprawie tuż po złożeniu wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę stanowi istotny element, który powinien być brany pod uwagę przy wyważaniu interesu inwestora i interesu publicznego w kontekście przesłanek zawieszenia postępowania z art. 98 § 1 k.p.a. W zaistniałej sytuacji Starosta, wobec braku organów umocowanych do działania w imieniu Spółki, musiał zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. Po powołaniu nowego zarządu Spółki i ujawnienia jego składu w KRS (co skutkowało umorzeniem postępowania prowadzonego przez sąd rejestrowy w sprawie o ustanowienie kuratora sądowego dla Spółki), postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę zostało podjęte, a następnie inwestor został wezwany, w trybie art. 35 ust. 3 P.b. do usunięcia braków w projekcie budowlanym i dołączonej do niego dokumentacji. Już kilka dni po otrzymaniu wezwania inwestor wystąpił o zawieszenie postępowania, organ I instancji to żądanie uwzględnił (postanowienie Starosty z 28 grudnia 2017 r.). Tuż przed upływem terminu trzyletniego, skutkującego uznaniem żądania wszczęcia postępowania za wycofane (art. 98 § 2 k.p.a.) Spółka złożyła wniosek o podjęcie postępowania (z 27 listopada 2020 r., wpłynął do organu 9 grudnia 2020 r.), który to wniosek organ uwzględnił (postanowienie Starosty z 21 grudnia 2020 r.). Ponownie, tuż po doręczeniu postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, Spółka złożyła kolejny wniosek o zawieszenie postępowania, powołując jako podstawie prawną ogólnie art. 97 § 1 k.p.a. i wskazując jako powody "zmiany organizacyjne wynikające ze zmiany wspólników spółki". Tym razem Starosta odmówił zawieszenia postępowania (na podstawie art. 98 § 1 k.p.a.; postanowienie z 29 stycznia 2021 r.), natomiast w międzyczasie Spółka wniosła o przedłużenie terminu do usunięcia nieprawidłowości w złożonej dokumentacji, o kolejne 120 dni (łącznie termin miałby wynosić 180 dni) oraz podtrzymała wniosek o zawieszenie postępowania. W toku dalszego postępowania Spółka kierowała do organu kolejną korespondencję dotyczącą zawieszenia postępowania i przedłużenia terminu do usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji, aż do wydania decyzji odmownej przez Starostę (11 lutego 2021 r.). Kolejny wniosek o zawieszenie postępowania Spółka złożyła już na etapie postępowania odwoławczego (pismo z 19 maja 2021 r.). Wniosek został rozpatrzony odmownie (postanowienie Wojewody z 4 czerwca 2021 r.). W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę przedstawione okoliczności nie sposób nie zgodzić się z argumentacją Wojewody, że kolejne zawieszenie postępowania na wniosek strony zagrażałoby interesowi społecznemu w sytuacji, gdy strona, która sama zainicjowała postępowanie, w jego toku nie współpracuje z organem i nie wykonuje wezwań, zamierzających do wydania pozytywnej dla niej decyzji, lecz swoimi działaniami zmierza do przedłużenia postępowania. W ocenie Sądu odmowa kolejnego zawieszenia postępowania, zarówno na etapie postępowania przed organem I instancji, jak i postępowania odwoławczego była w pełni uzasadniona. Od wszczęcia postępowania do wydania decyzji ostatecznej upłynęło blisko 5 lat, Starosta dwukrotnie zawieszał postępowanie, w tym raz uwzględniając wniosek Spółki. Tak długi czas prowadzenia postępowania w ewidentny sposób jest wynikiem działań inwestora, który w sposób jednoznaczny zmierzał do przedłużenia postępowania. Motywy działania inwestora, który z jednej strony wystąpił o pozwolenie na budowę, z drugiej zaś czynił w toku postepowania wszystko, aby do jego zakończenia nie doszło, aczkolwiek niezbyt zrozumiałe, to zasadniczo nie podlegają ocenie organów czy Sądu. Skoro jednak zawieszenie postępowania na wniosek wymaga wyważenia interesów strony i interesu publicznego, który sprzeciwia się bezskutecznemu prowadzeniu postępowania z winy inwestora przez wiele lat (zasada ekonomii procesowej – art. 12 k.p.a.), to nie sposób uznać, że działania inwestora mieszczą się w pojęciu słusznego interesu strony i mają pierwszeństwo przed interesem publicznym, który wymaga zakończenia postępowania w rozsądnym czasie. Proces ważenia interesu inwestora i interesu publicznego (art. 7 i art. 98 § 1 k.p.a.) jednoznacznie prowadzi do wniosku o braku podstaw do kolejnego zawieszenia postępowania, a tym samym do konkluzji o niezasadności zarzutów skargi w tym zakresie. Zdaniem Sądu na taką ocenę w sposób istotny rzutuje również fakt, że inwestor w sposób ewidentny zmierzał do przedłużenia postępowania w sprawie w sytuacji, gdy z przyczyn materialnoprawnych nie było możliwości wydania korzystnej dla niego decyzji (brak planu miejscowego, bak decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji), o czym będzie jeszcze mowa w dalszych wywodach uzasadnienia.
W świetle powyższych argumentów za niezasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wskazał przy tym, że wbrew argumentom skarżącej, decyzja Starosty nie była obarczona brakami skutkującymi koniecznością jej uchylenia przez Wojewodę, zatem rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzji było w pełni uzasadnione.
Dalej Sąd wskazał, że także nie będąc związany zarzutami skargi i powołaną podstawą prawną nie dostrzegł w zaskarżonej decyzji żadnych błędów, które mogłyby skutkować koniecznością jej uchylenia. W rozpoznawanej sprawie nie ulega zdaniem Sądu wątpliwości, że działki, na którym miała być realizowana inwestycja objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę położone są w terenie nie objętym planem miejscowym. Trafnie organy obydwu instancji zwróciły uwagę na całkowicie błędne wskazanie w tym zakresie zawarte w projekcie. Wobec jednoznacznej treści pisma Wójta Gminy [...] z 22 czerwca 2021 r. (akta organu odwoławczego), nie sposób w ocenie Sądu zrozumieć, skąd w projekcie znalazły się informacje, że "projektowana inwestycja ujęta jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...]". Co więcej, w projekcie przytoczono nawet postanowienia planu (s. 8-9 projektu). Sąd odnotował, że – jak wynika z ww. pisma Wójta Gminy [...] – według ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy działki są położone "w strefie ochronnej obszarów, na których będą rozmieszczone urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii". Zdaniem Sądu trudno zakładać, że profesjonalny projektant nie odróżnia studium od planu, zaś żaden przepis obowiązujący aktualnie czy w 2016 r. nie przewiduje i nie przewidywał możliwości realizacji inwestycji tego rodzaju w oparciu o ustalenia studium. Przy czym nawet studium wskazuje, że sporne działki znajdują się w strefie ochronnej, a nie na obszarze potencjalnie przeznaczonym pod inwestycje w źródła energii odnawialnej. Sąd zwrócił uwagę, że pomimo wezwania ze strony Starosty inwestor nie wyjaśnił tej kluczowej rozbieżności (nie udzielił w ogóle odpowiedzi na wezwanie). Inwestor bezsprzecznie nie przedstawił również decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, a z powołanego pisma Wójta wynika, że takie decyzje nigdy nie były wydawane. Trafnie w ocenie Sądu zauważa przy tym Wojewoda, że z uwagi na datę złożenia wniosku o pozwolenie na budowę (8 lipca 2016 r.) inwestor mógłby jeszcze skorzystać z przepisów przejściowych i zrealizować inwestycję w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, co w aktualnym stanie prawnym w przypadku tego rodzaju inwestycji nie jest już dopuszczalne. Sąd przypomniał, że z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, czyli od 16 lipca 2016 r., lokalizacja elektrowni wiatrowej następuje wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ustawy). Biorąc pod uwagę zbieżność dat wejścia w życie ustawy i złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, można w tym upatrywać świadomego działania inwestora i pośpiechu motywowanego dążeniem do złożenia wniosku przed wejściem w życie bardziej restrykcyjnych przepisów. Dywagacje te pozostają jednak zdaniem Sądu irrelewantne dla rozpoznawanej sprawy, skoro bezsprzecznie inwestor nie usunął, pomimo wezwania organu, nieprawidłowości w złożonym projekcie budowlanym, prawidłowo wytkniętych przez Starostę, co musiało skutkować wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w oparciu o art. 35 ust. 3 P.b. w brzmieniu obowiązującym w 2016 r., miarodajnym dla oceny stanu prawnego sprawy. Z tych przyczyn Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Skargą kasacyjną X sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 98 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. w zw. z art. 1 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi wobec niedostrzeżenia wady procesowej postępowania administracyjnego, polegającej na odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego na wniosek skarżącej, z uwagi na zasadę ekonomii procesowej wynikającą z art. 12 k.p.a. oraz zagrożenie interesu społecznego, podczas gdy wszystkie przesłanki zawieszenia postępowania określone w art. 98 § 1 k.p.a. zostały spełnione, a w takim przypadku organy administracji zobowiązane były zawiesić przedmiotowe postępowanie.
Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a gdyby Sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie - innemu sądowi a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Jednocześnie Spółka oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.
Natomiast skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Przedmiotowy środek odwoławczy zawiera jeden zarzut wobec zaskarżonego wyroku a dotyczy on nieuwzględnienia wniosku skarżącej Spółki o zawieszenie, w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, tegoż postępowania, z uwagi na zasadę ekonomiki procesowej wynikającej z art. 12 k.p.a. oraz zagrożenie interesu społecznego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego odmowa zawieszenia postępowania administracyjnego na wniosek skarżącej Spółki nie stanowi, w okolicznościach tej sprawy, przywołanego w kasacji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 98 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a.
Na wstępie należy przypomnieć, iż ustalony w tej sprawie a zaaprobowany przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny sprawy jest niesporny. Przede wszystkim w toku wszczętego postępowania, na żądanie skarżącej Spółki (złożonego 8 lipca 2016 r.), o wydanie pozwolenia na budowę, dochodziło do kilkukrotnego zawieszania tego postępowania, bowiem już kilka dni później inwestor poinformował o odwołaniu członków zarządu, a także prokurenta i pełnomocników Spółki, co doprowadziło w konsekwencji do pozbawienia Spółki możliwości skutecznego działania w obrocie prawnym, w tym do dokonywania czynności procesowych w toku postępowania. W zaistniałej sytuacji Starosta, wobec braku organów umocowanych do działania w imieniu Spółki, zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. (postanowienie z 22 sierpnia 2016 r.). Po powołaniu nowego zarządu Spółki i ujawnienia jego składu w KRS (co skutkowało umorzeniem postępowania prowadzonego przez sąd rejestrowy w sprawie o ustanowienie kuratora sądowego dla Spółki), postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę zostało podjęte, a następnie inwestor został wezwany, w trybie art. 35 ust. 3 P.b. do usunięcia braków w projekcie budowlanym i dołączonej do niego dokumentacji (postanowienie Starosty z 6 grudnia 2017 r.). W następstwie tego wezwania skarżąca Spółka wnioskiem z 19 grudnia 2017r. wystąpiła o zawieszenie postępowania, a organ I instancji to żądanie uwzględnił (postanowienie Starosty z 28 grudnia 2017 r.). Nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, że tuż przed upływem terminu trzyletniego, skutkującego uznaniem żądania wszczęcia postępowania za wycofane (art. 98 § 2 k.p.a.) skarżąca Spółka złożyła wniosek o podjęcie postępowania (z 27 listopada 2020 r., wpłynął do organu 9 grudnia 2020 r.), który to wniosek organ uwzględnił (postanowienie Starosty z 21 grudnia 2020 r.). Ponownie, tuż po doręczeniu postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, Spółka złożyła kolejny wniosek z 29 grudnia 2020 r. (wpływ 4 stycznia 2021 r.) o zawieszenie postępowania, powołując jako podstawie prawną ogólnie art. 97 § 1 k.p.a. i wskazując jako powody "zmiany organizacyjne wynikające ze zmiany wspólników spółki". Tym razem Starosta odmówił zawieszenia postępowania (na podstawie art. 98 § 1 k.p.a.; postanowienie z 29 stycznia 2021 r.), natomiast w międzyczasie Spółka wniosła o przedłużenie terminu do usunięcia nieprawidłowości w złożonej dokumentacji, o kolejne 120 dni (łącznie termin miałby wynosić 180 dni) oraz podtrzymała wniosek o zawieszenie postępowania. W toku dalszego postępowania Spółka kierowała do organu kolejną korespondencję dotyczącą zawieszenia postępowania i przedłużenia terminu do usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji, aż do wydania decyzji odmownej przez Starostę (11 lutego 2021 r.).
Ostatni wniosek o zawieszenie postępowania skarżąca Spółka złożyła już na etapie postępowania odwoławczego (pismo z 19 maja 2021 r.). Wniosek został rozpatrzony odmownie a organ odwoławczy wydał w tym zakresie postanowienie z 4 czerwca 2021 r. zaś następnie rozpatrzył wniesiony środek zaskarżenia i dnia 9 lipca 2021 r. podjął zaskarżoną decyzję.
W opisanym wyżej stanie faktycznym domaganie się przez skarżącą Spółkę kolejnego zawieszenia postępowania administracyjnego w trybie art. 98 § 1 k.p.a. nie rodziło po stronie organu obowiązku uwzględnienia tegoż wniosku.
Należy w tym miejscu zauważyć, że postępowanie administracyjne stanowi uregulowany prawem procesowym ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty postępowania w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Zawieszenie postępowania zaś to taki stan postępowania, w którym trwa nadal stan zawisłości sprawy, ale tok postępowania ulega wstrzymaniu, sprawa spoczywa bez biegu i w zasadzie żadne czynności procesowe nie są podejmowane. Zatem, co do zasady, można zawiesić toczące się postępowanie administracyjne. Z przepisów k.p.a., w tym w szczególności z regulacji zawartych w Rozdziale 6 Działu II Kodeksu postępowania administracyjnego, nie wynika, aby dochodziło do wszczęcia postępowania w sprawie zawieszenia postępowania. Sprawa zawieszenia postępowania, którą organ administracji publicznej rozstrzyga w formie postanowienia, obejmuje w szczególności postanowienie o zawieszeniu postępowania czy też postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania
Sprawa zawieszenia postępowania rozstrzygana jest w ramach toczącego się postępowania, którego celem jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Nie jest sporne, iż rozpatrzenie wniosku o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. nie wymagało przeprowadzania szczególnego postępowania wyjaśniającego.
Zakres ustaleń organu koniecznych do prawidłowego rozpatrzenia tego rodzaju wniosku wyznacza art. 98 § 1 k.p.a., a z jego treści bezspornie wynika, iż powody, dla których strona wnosi o fakultatywne zawieszenie postępowania nie mają znaczenia prawnego, ważne jedynie jest to, aby zawieszenie postępowania nie zagrażało interesowi społecznemu.
Ocena, czy zawieszenie postępowania zagraża, czy nie zagraża interesowi społecznemu, należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Organ powinien jednak starannie rozważyć zarówno słuszny interes strony wyrażony w żądaniu zawieszenia postępowania, jak i interes społeczny, któremu zawieszenie postępowania mogłoby zagrażać. Zagrożenie interesowi społecznemu powinno być, jak wynika to z użycia trybu oznajmującego czasu teraźniejszego "zagraża", aktualne i rzeczywiste, a nie tylko potencjalne (Andrzej Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz).
W ocenie Sądu odwoławczego organy a za nimi Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjęły jednak istnienie zagrożenia interesu społecznego w przedmiotowej sprawie. Decyzja Starosty nie była obarczona brakami skutkującymi koniecznością jej uchylenia przez Wojewodę, zatem rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję było w pełni uzasadnione.
Zatem oceniając potrzebę zawieszenia przedmiotowego postępowania na wniosek skarżącej Spółki, oceniono tę kwestię w szczególności przez pryzmat przedmiotowej sprawy. W konsekwencji, organ I instancji jak i organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia w sprawie ww. art. 98 § 1 k.p.a.
Podzielić należy stanowisko organów administracji zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji, że odmowa kolejnego zawieszenia postępowania, zarówno na etapie postępowania przed organem I instancji, jak i postępowania odwoławczego była w pełni uzasadniona. Naczelny Sąd Administracyjny w całości aprobuje pogląd zawarty w zaskarżonym wyroku, iż od wszczęcia postępowania do wydania decyzji ostatecznej upłynęło blisko 5 lat, Starosta dwukrotnie zawieszał postępowanie, w tym raz uwzględniając wniosek Spółki. Tak długi czas prowadzenia postępowania w ewidentny sposób jest wynikiem działań inwestora, który w sposób jednoznaczny zmierzał do przedłużenia postępowania. Motywy działania inwestora, który z jednej strony wystąpił o pozwolenie na budowę, z drugiej zaś czynił w toku postępowania wszystko, aby do jego zakończenia nie doszło, nie są jasne. Skoro jednak zawieszenie postępowania na wniosek wymaga wyważenia interesów strony i interesu publicznego, który sprzeciwia się bezskutecznemu prowadzeniu postępowania z winy inwestora przez wiele lat (zasada ekonomii procesowej – art. 12 k.p.a.), to nie sposób uznać, że działania inwestora mieszczą się w pojęciu słusznego interesu strony i mają pierwszeństwo przed interesem publicznym, który wymaga zakończenia postępowania w rozsądnym czasie. Proces ważenia interesu inwestora i interesu publicznego (art. 7 i art. 98 § 1 k.p.a.) jednoznacznie prowadzi do wniosku o braku podstaw do kolejnego zawieszenia postępowania, a tym samym do konkluzji o niezasadności zarzutów skargi w tym zakresie. Słusznie zaznaczono w motywach zaskarżonego wyroku, iż nie bez znaczenia jest fakt, że inwestor w sposób ewidentny zmierzał do przedłużenia postępowania w sprawie w sytuacji, gdy z przyczyn materialnoprawnych nie było możliwości wydania korzystnej dla niego decyzji (brak planu miejscowego, brak decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji). Stąd też w realiach tej sprawy nie można skutecznie zarzucić organom architektoniczno-budowalnym podnoszonego w kasacji naruszenia art. 98 § 1 k.p.a.
W niniejszym a wyżej przedstawionym stanie faktycznym ujawniono występujące zagrożenia interesu społecznego. Zdaniem NSA zostało bardzo precyzyjnie wskazane, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodniono, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych Spółki. Tak dokonana ocena, należycie uzasadniona (11 stron uzasadnienia decyzji II instancji), oparta na szczegółowo ustalonych okolicznościach sprawy, nie nosi cech dowolności i mieści się w ramach dopuszczalnego stosowania pojęcia nieostrego. Informacyjnie dodać należy, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.). Zasada legalizmu i zasada szybkości postępowania z art. 12 k.p.a. nie pozostają ze sobą w kolizji i powinny być realizowane w równym stopniu. Zasada szybkości postępowania nie niweczy zasady legalizmu, której prawidłowa realizacja nie zwalnia z obowiązku prowadzenia postępowania w sposób sprawny, racjonalny i efektywny. Natomiast działania Spółki w sposób oczywisty zmierzały do przedłużenia postępowania, nie pozwalając na jego zakończenie w rozsądnym terminie.
Dlatego też przedstawione wyżej rozważania wskazują, iż Sąd pierwszej instancji słusznie zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. oddalenia skargi, gdyż nie było uzasadnionych przesłanek do przyjęcia przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji potrzeby zastosowania normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Dotąd powiedziane pozwala stwierdzić, iż zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i nie pozwalają na eliminację z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.