II OSK 1105/05

II OSK 1105/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-09-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-09-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Eugeniusz Mzyk /przewodniczący/
Janina Kosowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Łd 265/03 - Wyrok WSA w Łodzi z 2004-11-30
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 103 ust. 1-2 i art. 81c ust. 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Eugeniusz Mzyk Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz Janina Kosowska /spr./ Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 21 września 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 listopada 2004 r. sygn. akt II SA/Łd 265/03 w sprawie ze skargi G. P. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 listopada 2004 r., sygn. akt II SA/Łd 265/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę G. P. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2003 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia.
Przedstawiając stan faktyczny ustalony przez organy administracji przyjęty do rozpoznania przedmiotowej sprawy, Sąd I instancji zważył, iż postanowieniem z dnia [...] stycznia 2001 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi nakazał G. P. (w uzasadnieniu wyroku oznaczonemu omyłkowo jako Pu.) przedłożenie w terminie do dnia 30 maja 2001 r., wskazanej w tym postanowieniu dokumentacji technicznej, dotyczącej wybudowanego w 1977r, zgodnie z pozwoleniem na zmianę użytkowania zakładu elektromechanicznego, bez wymaganego pozwolenia przeznaczonego w 1994r na budynek gospodarczy, zlokalizowanego na terenie nieruchomości położonej w Ł., przy ul. W.
W dniu 2 grudnia 2002 r. G. P. złożył zażalenie na przedmiotowe postanowienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 81c ust. 2-3 i art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oraz art. 107 § 1 kpa, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania administracyjnego. Uzasadniając wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia, podniósł natomiast, iż organ administracyjny nie pouczył go o możliwości zaskarżenia tego postanowienia.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2003 r., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 kpa, stwierdził niedopuszczalność przedmiotowego zażalenia. W uzasadnieniu wskazał, iż postanowienie organu I instancji wydane zostało na podstawie art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. Zauważył, iż dotyczy ono kwestii dowodowej wynikłej w toku postępowania administracyjnego i jako takie nie rozstrzyga o istocie sprawy. Jego celem jest wyłącznie doprowadzenie do wyjaśnienia istotnych okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, które nastąpi dopiero w decyzji. W konsekwencji stwierdził, iż na wydane w powyższym trybie postanowienie nie służy zażalenie, lecz zgodnie z art. 141 § 1 i 142 kpa strona może je zaskarżyć w odwołaniu od decyzji. W świetle powyższego, organ odwoławczy wyjaśnił, iż na obecnym etapie postępowania nie posiada uprawnień do merytorycznego zbadania wydanego przez organ I instancji postanowienia. Uruchomienie postępowania odwoławczego w tym przypadku byłoby natomiast naruszeniem przepisów prawa, wyczerpującym przesłankę wyrażoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wskazał ponadto, iż brak tych uprawnień skutkuje w konsekwencji także brakiem możliwości wypowiedzenia się przez organ w kwestii ewentualnego przywrócenia bądź odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia.
W skardze na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi, G. P. wniósł o jego uchylenie. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 81c ust. 3 i art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane poprzez uznanie, że na postanowienie z dnia 9 stycznia 2001 r. nie przysługuje zażalenie oraz naruszenie art. 124 § 2 kpa poprzez brak uzasadnienia prawnego zaskarżonego postanowienia i wskazania argumentów, przemawiających za zasadnością przyjęcia przez organ odwoławczy przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane za właściwe w sprawie.
W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, iż w związku z reformą sądownictwa administracyjnego, podlega ona rozpoznaniu przez ten Sąd na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Wskazał również, iż stosownie do treści art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja lub postanowienie podlega zaś uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Sąd I instancji podniósł, iż rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżone postanowienie nie narusza obowiązującego prawa. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, w pierwszej kolejności wskazał, iż w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., gdyż skarżący dopuścił się samowoli budowlanej przed dniem wejścia w życie ustawy – Prawo budowlane z 1994 r., tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r. W konsekwencji, Sąd uznał, iż organ odwoławczy trafnie przyjął, że w sprawie zastosowanie ma przepis art. 56 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. Wskazał, iż działania organu administracji, przewidziane w owym przepisie, przyjmują formę postanowień podejmowanych w toku postępowania w sprawie wybudowania obiektu niezgodnie z przepisami i mają charakter dowodowy. Ich celem jest wyjaśnienie kwestii technicznych dla prawidłowego zakwalifikowania stanu faktycznego pod względem prawnym. Podkreślił też, iż o takim charakterze czynności wymienionych w art. 56 ustawy świadczy zwłaszcza treść jego ust. 3, wedle którego – w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie przez zobowiązanego właściciela, inwestora lub zarządcy obiektu budowlanego żądanych ekspertyz technicznych lub w razie dostarczenia ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą przedmiotem ekspertyzy, organ prowadzący sprawę może zlecić wykonanie tych ekspertyz na koszt tych podmiotów. W konsekwencji, Sąd I instancji, stwierdził, że skoro postanowienie organu I instancji ma charakter dowodowy, to w świetle art. 141 § 1 kpa nie przysługuje na nie zażalenie, a przepis art. 56 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. nie przewiduje również możliwości wniesienia zażalenia na to postanowienie. Tym samym za prawidłowe uznał stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym zażalenie w niniejszej sprawie nie jest dopuszczalne i w związku z tym zachodzi brak prawnych możliwości rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Sąd I instancji zgodził się także z tym, że uruchomienie w tej sytuacji postępowania zażaleniowego byłoby naruszeniem przepisów prawa, wyczerpującym przesłankę, wyrażoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W dalszej kolejności, Sąd podniósł, iż organ odwoławczy trafnie wskazał również to, że prawidłowość podjęcia postanowienia na podstawie art. 56 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. może być przez stronę kwestionowana dopiero wraz z odwołaniem od decyzji (art. 142 kpa). Zauważył też jednocześnie, iż dokumenty, których obowiązek złożenia nałożył na skarżącego organ I instancji, dopiero stanowić będą podstawę do wyboru merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy dokonanej budowy, to jest wydania decyzji na podstawie art. 40 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. lub art. 37 ust. 1 pkt 2 tej ustawy.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę kasacyjną złożył, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, G. P. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, skarżący zgłosił zarzuty:
1/. naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i zastosowanie, a mianowicie art. 103 ust. 1-2 i art. 81 ust. 3c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oraz art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane,
2/. naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, a mianowicie art. 48 w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.– Prawo budowlane oraz
3/. naruszenia prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- art. 133 w związku z art. 106 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i
- art. 145 ust. 1 lit. c) w z związku art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 141 kpa i art. 81c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane.
Na tych też podstawach skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku lub ewentualnie o jego zmianę i uchylenie postanowienia organu odwoławczego, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący, powołując się na opisany wyżej stan faktyczny sprawy, podniósł, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dokonał ustaleń co do istnienia samowoli budowlanej i konieczności jej zalegalizowania całkowicie sprzecznie z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Wskazał, iż budowa budynku gospodarczego, którego dotyczy niniejsza sprawa, została zalegalizowana w 1978 r. poprzez wydanie pozwolenia na jego użytkowanie. Powyższa okoliczność została stwierdzona i ujawniona w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji. W związku z powyższym, w ocenie skarżącego, w niniejszej sprawie nie może mieć zastosowania art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. W konsekwencji, rozstrzygnięcie Sądu oparte na okolicznościach, które są niezgodne z ustaleniami wynikającymi z akt sprawy administracyjnej, powinno być uznane za wydane z naruszeniem przepisów procesowych, a mianowicie z naruszeniem z art. 133 w związku z art. 106 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którymi Sąd orzeka na podstawie akt sprawy.
Uzasadniając zarzut obrazy przepisów prawa materialnego, skarżący podniósł, iż art. 103 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się jej przepisy. Mając na uwadze brzmienie przytoczonego przepisu, wskazał, iż w ustawie tej przyjęto zasadę bezpośredniego obowiązywania ustawy nowej. Sformułowany w art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. wyjątek od tej zasady dotyczy natomiast wyłącznie przepisu art. 48 tej ustawy. W konsekwencji, w obecnym stanie prawnym orzekać na podstawie przepisów ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. można jedynie w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia przed 1995 r.
W świetle powyższego, skarżący nie podzielił twierdzenia Sądu I instancji, że w przypadku samowoli budowlanej, której dopuszczono się przed dniem 1 stycznia 1995 r. w sprawie zastosowanie mają wszystkie, zmierzające do usunięcia jej skutków, przepisy ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., w tym także art. 56 tej ustawy. W ocenie skarżącego, stanowisko Sądu jest sprzeczne z literalnym brzmieniem przepisu art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. i zasadami wykładni, które nakazują wyjątki od zasady interpretować w sposób zwężający. Skarżący zwrócił ponadto uwagę na to, że art. 56 ustawy – Prawo budowlane 1974 r. stanowi proste przełożenie art. 81c ustawy – Prawo budowlane z 1994 r., z tym zastrzeżeniem, że zgodnie z art. 81c na postanowienia organów nadzoru budowlanego przysługuje zażalenie. Podniósł też, iż w jego ocenie, zarówno postanowienia wydane na podstawie art. 56, jak i art. 81c, nie mają charakteru postanowień dowodowych, a stanowią element czynności nadzorczych wykonywanych przez organy nadzoru budowlanego.
W konsekwencji, skarżący stwierdził, iż uznanie przez Sąd I instancji, że organy administracji prawidłowo przyjęły za podstawę prawną postanowienia zobowiązującego do złożenia dokumentacji art. 56 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. jest rażącym naruszeniem prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu oraz poprzez niezastosowanie przepisu art. 81c ustawy – Prawo budowlane z 1994 r., który reguluje kwestię wydania postanowienia dotyczącego obowiązku przedłożenia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego, a więc znajduje pełne zastosowanie w niniejszej sprawie.
Podnosząc zarzut naruszenia art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 141 kpa, skarżący wskazał, iż jest on zasadny przy założeniu, że prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie zobowiązania do złożenia dokumentacji przysługiwało skarżącemu na podstawie przepisów szczególnych, a mianowicie art. 81c ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.
W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a ponadto 2) naruszenie przepisów postępowania jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważyć należy, iż samo odwołanie się do podstaw skargi kasacyjnej, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 powołanej ustawy, nie stanowi przytoczenia podstaw kasacyjnych. W podstawach skargi kasacyjnej wnoszący skargę musi bowiem wyraźnie wskazać konkretną normę prawa materialnego, naruszoną przez Sąd przez błędną jej wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ze wskazaniem na czym ta błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie polegało i jaka, według skarżącego, powinna być wykładnia właściwa. W odniesieniu do naruszenia przepisów postępowania skarżący powinien natomiast, poza wskazaniem konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez Sąd, wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju, czy skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia.
W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego.
W niniejszej sprawie, skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach ustawowych, określonych w art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Żadna z podniesionych podstaw nie może być uznana za usprawiedliwioną.
Zauważyć należy, iż w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 133 w związku z art. 106 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 145 ust. 1 lit. c) w z związku art. 151 tej ustawy w związku z art. 141 kpa i art. 81c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane.
Odnosząc się do pierwszego ze zgłoszonych w ramach tej podstawy zarzutów, wskazać należy, iż przy bardziej radykalnym podejściu do wymogów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, już sam brak wskazania, o którą konkretnie jednostkę redakcyjną przepisu, którego naruszenie zarzuca się Sądowi I instancji, chodzi, mógłby być uznany za wystarczający do stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny braku skuteczności podniesionego zarzutu. W niniejszej jednak sprawie, w oparciu o treść uzasadnienia przedmiotowej podstawy kasacyjnej, można jedynie wywodzić, iż skarżący zarzuca Sądowi naruszenie art. 133 § 1 zd. 1 w związku z art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając to na uwadze, wskazać należy, iż z przepisu art. 133 § 1 zd. 1 powołanej ustawy wynika, iż podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest co do zasady materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami i zebrany w aktach sprawy. Przepis art. 106 § 3 powołanej ustawy, dopuszcza natomiast w drodze wyjątku od wskazanej zasady możliwość gromadzenia w postępowaniu przed sądem administracyjnym dowodów uzupełniających z dokumentów. Zauważyć należy, iż z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji wydał wyrok na podstawie jakichkolwiek innych dokumentów nie objętych aktami sprawy, z akt sądowych nie wynika ponadto, aby Sąd przeprowadził w niniejszej sprawie dowody uzupełniające z dokumentów. Skarżący nie wskazuje natomiast jakie to dokumenty zgromadził Sąd z naruszeniem art. 106 § 3 powołanej ustawy i przyjął za podstawę wyrokowania, wykraczając w ten sposób poza zakres kompetencji, określony w art. 133 § 1 zd. 1 ustawy. W konsekwencji, nie można uznać, aby skarżący skutecznie zakwestionował fakt, że Sąd I instancji orzekał w niniejszej sprawie nie na podstawie akt sprawy. Powołanie się w podstawie kasacyjnej na naruszenie wskazanych wyżej przepisów nie może być natomiast uznane za wystarczające do zakwestionowania ustaleń faktycznych, przyjętych przez ten Sąd przy wyrokowaniu, do czego, jak się wydaje, zmierza w istocie postawiony zarzut skargi kasacyjnej. W tym zakresie bowiem skarżący mógł ewentualnie, czego nie uczynił, podnieść zarzut wadliwego wykonania przez Sąd funkcji kontrolnej, a tym samym zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Z zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika natomiast, że Sąd ten, rozpoznając skargę, może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wymienione w jej podstawie jako naruszone. Nie może tym samym z własnej inicjatywy zbadać, czy w procesie wydawania zaskarżonego wyroku doszło do naruszenia niewskazanego w skardze kasacyjnej przepisu prawa lub wyraźnie nieskonkretyzowanego.
W dalszej kolejności za chybiony uznać należy również drugi ze zgłoszonych w ramach tej podstawy kasacyjnej zarzut skargi. Zarzut ten odnosi się bowiem do hipotetycznej sytuacji, w której zgodnie z przyjętym w skardze kasacyjnej założeniem, zażalenie na postanowienie nakazujące przedłożenie dokumentacji technicznej przysługuje skarżącemu na podstawie art. 81c ust. 3 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. Zauważyć jednak należy, iż przedmiotem niniejszej sprawy była niedopuszczalność zażalenia na postanowienie organu I instancji, wydanego na podstawie art. 56 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., a nie art. 81c ust. 3 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. W konsekwencji, aby przedmiotowy zarzut mógł być uwzględniony skarżący powinien zakwestionowania słuszność postanowienia organu odwoławczego poprzez podważenie prawidłowości wyboru przez organy administracji publicznej właściwej podstawy prawnej postanowienia wydanego w niniejszej sprawie przez organ I instancji. Próba podważenia prawidłowości wyboru przez organy administracji publicznej zastosowanych w sprawie przepisów prawa, aby mogła być uznana za skuteczną, powinna być jednak podjęta w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W niniejszej sprawie, skarżący w ramach tej podstawy kasacyjnej zgłosił zarzuty naruszenia art. 103 ust. 1-2 i art. 81c ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oraz art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane poprzez błędną ich wykładnię i zastosowanie oraz art. 48 w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię. Zauważyć natomiast należy, iż z uzasadnienia wynika, że sprowadzają się te zarzuty w istocie do zakwestionowania stanu faktycznego, przyjętego przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Błąd w ustaleniach faktycznych doprowadził bowiem, w ocenie skarżącego, do błędnego zastosowania w sprawie art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r., a w konsekwencji także art. 56 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r.
Tak sformułowane zarzuty nie mogą być uznane za uzasadnione. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być bowiem skutecznie uzasadniony próbą zwalczania dokonanych ustaleń faktycznych. Próba taka może być skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skoro natomiast stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku nie został przez skarżącego skutecznie podważony, gdyż zarzuty dotyczące uchybienia przepisom postępowania okazały się nieskuteczne, to Naczelny Sąd Administracyjny, przy ocenie zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, związany jest oceną ustaleń faktycznych dokonaną w zaskarżonym wyroku.
Powyższe powoduje natomiast bezzasadność zgłoszonych przez skarżącego zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, których założeniem było odmienne od prawomocnie dokonanego ustalenia co do charakteru okoliczności, mających wpływ na wybór właściwej podstawy prawnej postanowienia organu I instancji. W niniejszej sprawie ocena legalności podjętych przez organy nadzoru budowlanego postanowień oparta była bowiem na założeniu dokonania przez skarżącego samowoli budowlanej przed dniem 1 stycznia 1995 r.
Przechodząc zatem do skontrolowania procesu subsumpcji wskazanego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego, wskazać należy, iż przepis art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r., w istocie stanowi wyjątek od generalnej zasady stosowania w sprawach budowlanych przepisów nowej ustawy. Stosownie do tego przepisu, art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. odnosi się zatem do stanów zastanych w dniu wejścia w życie tej ustawy, które wypełniły hipotezę art. 48 tej ustawy. Tylko też w takiej sytuacji, do usunięcia wszystkich skutków samowoli budowlanej zastosowanie będą miały odpowiednie przepisy ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., w tym wbrew wywodom skargi kasacyjnej także art. 56 tej ustawy. Postanowienie wydane na podstawnie tego przepisu ma bowiem charakter dowodowy, a dokumentami, zgromadzonymi w oparciu o ten przepis, organy nadzoru budowlanego posiłkują się przy wyborze merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
Skoro zaś z akt sprawy wynika, że zmiana zakładu elektromechanicznego na budynek gospodarczy została dokonana w 1994r w wyniku samowoli budowlanej, czemu nie przeczy skarżący biorący udział w oględzinach, czyli przed dniem 1 stycznia 1995 r., to w świetle art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. słuszne było zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., w tym art. 56, bowiem obowiązek złożenia w zakreślonym terminie żądanych przez organ nadzoru budowlanego dokumentów stanowić będzie dopiero podstawę do wyboru merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, to jest zastosowania odpowiednich przepisów ustawy z 1974r Prawo budowlane zamiast przepisu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane, którego zastosowanie w przedstawionym stanie faktycznym wyłącza art. 103 ust.2 tej ustawy.
W konsekwencji prawidłowe było również rozstrzygniecie organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie organu I instancji, gdyż przepis art. 56 ustawy Prawo budowlane z 1974r. stanowiący podstawę do wydania postanowienia w niniejszej sprawie przez organ pierwszej instancji nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na to postanowienie. Potwierdza to utrwalona linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjną przyjmująca stanowisko, iż na postanowienie, wydane na podstawie art. 56 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., zażalenie nie służy.
Niezależnie od powyższego, zauważyć należy, iż wszystkie zgłoszone w ramach rozważanej postawy kasacyjnej zarzuty sprowadzają się do zakwestionowania prawidłowości rozstrzygnięcia podjętego w niniejszej sprawie przez organ I instancji. Nawet zatem w sytuacji, gdyby zarzuty skarżącego mogły być przyjęte w tym zakresie za uzasadnione, to brak zakwestionowania prawidłowości rozstrzygnięcia organu odwoławczego, które było przedmiotem kontroli Sądu I instancji, stałoby na przeszkodzie uwzględnienia skargi kasacyjnej.
Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.