II OSK 702/06

II OSK 702/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-01-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-05-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Leszek Leszczyński
Roman Hauser /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1173/05 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-01-13
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 97 § 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Leszek Leszczyński Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2006r., sygn. akt VII SA/Wa 1173/05 w sprawie ze skargi A. i F. R. na decyzję Główny Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2006 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1173/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę F. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia [...] czerwca 2005 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Powyższy wyrok zapadł na tle następujących okoliczności faktycznych.
Wojewoda Kujawsko-Pomorski, w wyniku wszczętego na wniosek A. i F. R. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] września 1992 r. (znak: [...]) zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej T. i A. D. pozwolenia na budowę pawilonu meblowego z częścią socjalną i magazynową na działce położonej w T. przy ul. K, odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta T. W uzasadnieniu Wojewoda podkreślił, że wskazanie lokalizacyjne dla planowanej inwestycji określono w decyzji z dnia [...] grudnia 1991 r. (znak: [...]) Prezydenta Miasta T. Decyzja Prezydenta, określając stosowne warunki. W decyzji wskazano m.in., że teren, na którym zlokalizowany jest pawilon meblowy wg planu przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności – adaptacja (P.32.MN). W części opisowej planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, w jednostce strukturalnej "P-1", do której należy powyższy teren, oznaczony on został jako obszar z funkcją wiodącą mieszkaniowo-usługową. Wojewoda powołał się również na fragment wyroku NSA z dnia 12 grudnia 2002 r. (sygn. akt II SA/Gd 2051/02), w którym sąd wyraził pogląd, że na terenie oznaczonym jako P.32.MN dopuszcza się jedynie realizację obiektów usługowych lub handlowych nieszkodliwych dla środowiska.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r., wydaną na skutek odwołania A. i F. R. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ stwierdził, że wojewoda w znacznej części nie przeprowadził postępowania dowodowego, nie wyjaśniając, że :"budowa pawilonu meblowego została przerwana na ponad 2 lata". Zdaniem organu odwoławczego, wojewoda był obowiązany, stosownie do przepisu art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229, z późń. zm.) ustalić wystąpienie przerwy w budowie inwestycji prowadzonej na podstawie decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] września 1992 r. Wojewoda nie odniósł się również do innych zarzutów dotyczących sprzeczności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. (znak [...]) ponownie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. T. z dnia [...] września 1992 r.
Rozpatrując odwołanie F. i A. R. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2003 r. (znak: [...]) uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził nieważność decyzji Prezydenta m. T. z dnia [...] września 1992 r.
W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. wynika, że teren oznaczony symbolem P.32.MN przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności-adaptacja. W związku z powyższym należało uznać, że wydana decyzja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stanowi rażące naruszenie art. 3 Prawa budowlanego z 1974 r.
W dniu 27 grudnia 2004 r. T. i A. D. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2003 r. Skarżący zarzucili wydanie decyzji z naruszeniem art. 156 ust. 1 pkt 2 i 3 kpa. Skarżący wskazali, że na terenie projektowanej inwestycji dopuszcza się realizację obiektów usługowych lub handlowych nieszkodliwych dla środowiska i w tym zakresie, powołali wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2002 r. (sygn. akt II SA/Gd 2005/02).
Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. (znak: [...]) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 156 § 1 kpa stwierdził nieważność własnej decyzji z dnia [...] października 2003 r. (znak: [...]) ze względu na jej wydanie z rażącym naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 3 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że porównanie części opisowej planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. T. z załączonym do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę projektem zagospodarowania działki, pozwala stwierdzić, że budowa pawilonu meblowego w planowanej lokalizacji nie jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ podkreślił, że o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przesądza decyzja prezydenta m. T. z dnia [...] grudnia 1991 r. (znak: [...]) określająca wskazanie lokalizacyjne dla pawilonu meblowego przy ul. K. Organ powołał się również na wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2002 r. (sygn. akt II SA/Gd 2051/02), w którym sąd dokonał wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ powołał również załączoną do akt pozytywną opinię Naczelnika Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w T. z dnia [...] sierpnia 1992 r. (znak [...]) oraz postanowienie Wojewody T. z dnia [...] sierpnia 1992 r. (znak: [...]) pozytywnie opiniujące budowę pawilonu meblowego pod względem zgodności planowanej inwestycji z przepisami o ochronie środowiska.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. GINB utrzymał w mocy w/w decyzję własną. Decyzja ta została zaskarżona przez A. i F. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 13 stycznia 2006 r. (sygn. VII SA/Wa 1064/05) skargę oddalił.
Niezależnie od dalszych faktów związanych z prawnym bytem decyzji GINB z dnia [...] czerwca 2005 r., GINB decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. [...] na podstawie art. 138 § 2 kpa ponownie rozpatrzył odwołanie A. i F. R. z dnia 14 września 2003 r. od decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2003 r., w związku z – jak wskazał w uzasadnieniu decyzji – wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2003 r.
Organ po ponownym rozpatrzeniu wskazanego odwołania i przeanalizowaniu akt sprawy stwierdził, iż rozstrzygnięcie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2003 r. zostało wydane z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa, a postępowanie zostało przeprowadzone bez wyjaśnienia istotnych okoliczności, na które powoływali się skarżący A. i F. R., a których wyjaśnienie nakazał w decyzji kasacyjnej z dnia [...] czerwca 2003 r. GINB. W tej decyzji z [...] czerwca 2003 r. GINB, mając na względzie art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. nr 38, poz. 229 ze zm.), zgodnie z którym to pozwolenie na budowę traci swą ważność, jeżeli budowa została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata, zawarł dla organu zalecenie aby ustalił w sposób nie budzący wątpliwości, czy zaistniała przerwa w budowie prowadzonej na podstawie decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] września 1992 r.
Organ odwoławczy - GINB stwierdził w decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r., na podstawie akt sprawy, iż na podstawie materiałów zebranych w sprawie nie można jednoznacznie stwierdzić, czy przerwa w budowie miała w rzeczywistości miejsce. Nadto zdaniem organu II instancji, Wojewoda nie wskazał z jakich powodów dał wiarę oświadczeniom inwestora oraz kierownika budowy, a nie odniósł się do oświadczenia skarżących, iż taka przerwa zaistniała, czym naruszył art. 107 § 3 kpa. Podsumowując swoje zawarte w uzasadnieniu wywody organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda Kujawsko-Pomorski nie zgromadził w sprawie pełnego materiału dowodowego, który pozwalałby na obiektywną ocenę okoliczności, które mają istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zachodzą przesłanki do ponownego rozpatrzenia sprawy.
Z tych względów GINB uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. i F. R. wskazali, iż GINB naruszył przepis art. 138 § 2 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez rozpoznanie odwołania z 14 września 2003 r. w sytuacji, gdy do WSA w Warszawie została zaskarżona decyzja GINB z dnia [...] czerwca 2005 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę pawilonu meblowego z częścią socjalną i magazynową na działce położonej w T. przy ul. K.
W odpowiedzi na skargę do WSA Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 13 stycznia 2006 r. (sygn. akt VII/SA/WA 1173/05) oddalił skargę. W uzasadnieniu WSA wskazał, iż skarga nie podlega uwzględnieniu, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. WSA wyjaśnił charakter prawny i skutek decyzji wydawanej w postępowaniu nieważnościowym.
WSA podniósł w szczególności, że po stwierdzeniu nieważności decyzji GINB z dnia [...] października 2003 r., sprawa administracyjna powróciła do stadium postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2003 r., wydanej w wyniku ponownego rozpoznania sprawy. Nadto stwierdził, że wszczęcie postępowania sądowo-administracyjnego w sprawie innej skargi na ostateczną decyzję GINB – z dnia [...] czerwca 2005 r. – nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności i nie jest także zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa.
Wskazał ponadto, iż ani sąd ani organ nie wstrzymał wykonania decyzji na podstawie art. 61 ustawy – p.p.s.a. W tej sytuacji GINB był zobowiązany i, jak podkreślił WSA, uprawniony do ponownego rozpatrzenia odwołania A. i F. R. z dnia 14 września 2003 r. od decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2003 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] września 1992 r.
Sąd I instancji podkreślił, iż zgodnie z przepisem art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy – w niniejszej sprawie GINB – może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w istocie o to wnosiła strona skarżąca w swoim odwołaniu z dnia 14 września 2003 r., które ponownie zostało rozpatrzone zaskarżoną decyzją GINB z dnia [...] czerwca 2005 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył F. R. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Skarżący na podstawie art. 174 § 2 ustawy – P.p.s.a podniósł naruszenie następujących przepisów:
- art. 151 w zw. Z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) przez przyjęcie, że nie istniały podstawy do zawieszenia postepowania w sprawie aż do czasu prawomocnego zakończenia sprawy ze skargi F. i A. R. na decyzję GINB z dnia [...] maja 2005 r. (znak: [...]) utrzymaną w mocy decyzją GINB z dnia 17 czerwca 2005 r.;
- art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w zw. z art. 8, 77 § 1, 80 oraz 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja pozostaje w zgodności z prawem, podczas gdy zdaniem Skarżącego zapadła z naruszeniem postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy;
- art. 61 P.p.s.a. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawie chodziło o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji;
- art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez to, że Sąd nie rozstrzygnął sprawy w jej granicach, ponieważ zdaniem Skarżącego nie zrozumiał w istocie skargi, a przez to w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze do sądu I instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż organ – GINB naruszył prawa organu do rozstrzygnięcia sprawy zgodnie zasadami procedury administracyjnej. Sądowi I instancji zarzucił niepełne rozpoznanie zarzutów skargi oraz nienależyte uzasadnienie rozstrzygnięcia. Nadto zarzucił nierelewantność w sprawie powoływania przepisu art. 61 § 1 ustawy – p.p.s.a.
Ponadto zarzucił, wychodząc ponad przepisy powołane w petitum skargi kasacyjnej, naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, poprzez przyjęcie, iż decyzja stwierdzająca nieważność nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu w/w przepisu.
Nadto Skarżący twierdzi, iż w zawisłej sprawie została spełniona przesłanka z art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a, to jest że zostało już rozpoczęte inne postępowanie, które jest okolicznością umożliwiającą sądowi zawieszenie postępowanie z urzędu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania T. i A. D. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej, podnosząc iż w skardze nie podniesiono istotnych zarzutów w przedmiocie naruszenia przepisów ustawy – P.p.s.a, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego zarówno przez organ administracyjny, jak i sąd I instancji, które miałyby wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, Dz. U. z 2004 r. Nr 162 poz. 1692), zwanej dalej w skrócie "ppsa", Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa).
Zgodnie z art. 174 ustawy – P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarżący w powyższym zakresie podnosi, iż sąd I instancji naruszył przepis art. 151 ustawy P.p.s.a ("W razie nieuzwzględnienia skargi sąd oddala skargę") w związku z art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a, stanowiącym, iż "Sąd [administracyjny] może zawiesić postępowanie z urzędu: 1)jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym (...)". Skarżący powołując powyższe normy, zarzucił sądowi I instancji ich naruszenie poprzez przyjęcie, że nie było podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie do czasu prawomocnego zakończenia sprawy ze skargi na decyzję GINB z dnia [...] maja 2005 r., utrzymaną w mocy decyzją GINB z dnia [...] czerwca 2005 r. [postępowanie przed WSA – sygn. VII SA/Wa/1064/05].
Należy w tym miejscu wskazać, że art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a zawiera jedną z czterech przesłanek umożliwiających sądowi administracyjnemu zawieszenie postępowania, nie nakłada jednak ów przepis na sąd obowiązku takiego zawieszenia. Należy przyjąć, że "celowość zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie pkt 1 § 1 art. 125 p.p.s.a. powinna być analizowana z punktu widzenia wystąpienia w przyszłości przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego zaskarżoną decyzją lub innym aktem (...), jak i przesłanek do wznowienia postepowania sądowoadministracyjnego (...)" (zob. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, Kraków 2005, s. 302). Co prawda doktryna wskazuje, iż "celowe może być również zawieszenie postępowania, jeżeli przed sądem administracyjnym toczy się kilka postępowań ze skarg na decyzje wydane w tej samej sprawie w postępowaniu zwykłym i nadzwyczajnym" (tamże, s. 302), ale podkreślić trzeba, że decyzja w tym zakresie należy do sądu.
W niniejszej sprawie okoliczności wskazane wyżej, zdaniem Sądu nie wystąpiły. Postępowanie administracyjne, w którym wydano zaskarżoną decyzję GINB z dnia [...] czerwca 2005 r., miało charakter zwykłego postępowania odwoławczego. Natomiast postępowanie, w którym wydano decyzje GINB z [...] czerwca 2005 r., utrzymaną w mocy decyzją własną z dnia [...] czerwca 2005 r., miało charakter postępowania nadzwyczajnego – nieważnościowego, a zatem było postępowaniem odrębnym, prowadzonym w innym trybie. Należy wyraźnie wskazać, że pomimo okoliczności wydania obydwu decyzji przez ten sam organ, w jednym postępowaniu występował on jako organ odwoławczy, w nadzwyczajnym zaś jako organ nadzoru.
Podnieść należy także, że wszczęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji postępowanie jest postępowaniem w nowej sprawie i ma charakter samodzielnego postępowania administracyjnego.
Nie można zgodzić się z zarzutem Skarżącego naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z przepisami art. 8, 7, 77 § 1, 80 i 138 § 1 pkt 1 kpa.
Sąd I instancji prawidłowo, w ocenie Sądu II instancji w niniejzym składzie, zakwalifikował zaskarżoną decyzję jako wydaną bez naruszenia prawa. W istocie zaskarżona decyzja GINB z dnia [...] czerwca 2005 r. wydana na skutek rozpatrzenia odwołania A. i F. R. ze względu właśnie na naruszenie przez organ administracyjny I instancji – Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego przepisów art. 7 i 77 kpa uchylała jego decyzję z dnia [...] sierpnia 2003 r.
Niezrozumiały jest zarzut naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 1 kpa, który przed organem w wydanej przezeń decyzji nie mógł znaleźć zastosowania, bowiem organ uwzgledniając w istocie treść ponownie rozpatrzonego odwołania, zobowiązany był do oparcia decyzji o przepis art. 138 § 2 kpa. Na marginesie należy wskazać, że zarzut ten jest tym bardziej niezrozumiały, iz Skarżący w skardze do sądu I instancji zarzucał z kolei organowi naruszenie art. 138 § 2 kpa.
Sąd nie podziela zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 8 kpa, ponieważ zarzut ten w istocie skierowany jest do organu administracji publicznej. Zdaniem Sądu organ rozpatrując ponownie odwołanie i podzielając w istocie jego treść nie mógł naruszyć art. 8 kpa.
Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a., którego naruszenie przez sąd I instancji Skarżący czyni przedmiotem kolejnego zarzutu kasacyjnego, "Wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności“. Aktem tym miała być będąca przedmiotem odrębnego postępowania zaskarżona decyzja GINB z [...] maja 2005 r., stwierdzająca niewaznośc decyzji z [...] października 2003 r. Sąd nie podziela twierdzenia, że w stosunku do tej decyzji instytucja zawieszenia postępowania nie mogłaby potencjalnie znaleźć zastosowania.
Skoro jednak, jak słusznie wskazał sąd I instancji, wykonanie decyzji tej nie zostało wstrzymane ani przez GINB, ani przez sąd administracyjny, to jej skutkiem było m.in. "odżycie“ odwołania A. i F. R. z 14 września 2003 r. od decyzji Wojewody Kujawsko –Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2003 r. i organ w takiej sytuacji był zobowiązany do ponownego rozpatrzenia odwołania i wydania zaskarżonej decyzji administracyjnej. W przeciwnym razie, organ zaniechając ponownego rozpatrzenia, mógłby narazić się na zarzut bezczynności w sprawie.
Kolejne przepisy procesowe, których naruszenie sądowi I instancji zarzuca Skarżący to art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis art. 134 § 1 stanowi, iz sąd I instancji rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest w istocie związany granicami skargi oraz powołaną podstawa prawną. W tym zakresie nie można podzielić zarzutu Skarżacego, iż sąd w istocie nie zrozumiał skargi Skarżącego i "tym samym bytu sprawy“. Art. 141 § 4 P.p.s.a. stwierdza, że: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania".
W tym zakresie można jednak zgodzić się z twierdzeniem Skarżącego, iż Sąd I instancji nie w pełni przedstawił w uzasadnieniu stan faktyczny zawisłej sprawy i nie wyjaśnił wszystkich swoich kategorycznych stwierdzeń, tak aby były one wyczerpujące.
Zgodnie z przyjętymi wnioskami doktryny przedstawienie stanu faktycznego ma mieć zwięzły charakter, a zarazem jednak obejmować relację z dotychczasowego stanu sprawy aż do etapu bezpośrednio poprzedzającego wniesienie skargi do sądu administracyjnego. W tej części uzasadnienie winno zawierać wszystkie te zagadnienia, których przytoczenie jest niezbędne do wyczerpującego wyjaśnienia powstałych w sprawie kwestii.
W tym zakresie NSA stwierdza, iż uzasadnienie sądu I instancji nie ma charakteru wyczerpującego, niemniej wyrok jako taki odpowiada prawu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący oprócz zarzutów powołanych w petitum skargi, zarzucił sądowi I instancji, iż nie dostrzegł on naruszenia przepisów o zawieszeniu postępowania administracyjnego, a zatem przyjąc należy, iż Skarżący sądowi zarzuca również naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 a kpa. Przepis ten stanowi, iż "Organ administracji publicznej zawiesza postepowanie: (...) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zalezy od uprzedniego rozstrzygniecia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd“.
Według przyjętych ustaleń doktryny pod pojęciem "zagadnienia wstepnego“ rozumie się "sytuacje, w którch wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postepowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Ocena zaś tego zagadnienia wstepnego, gdbyby ono mogło byc przedmiotem odrębnego postępowania (tzn. w oderwaniu od sprawy, na tle której wystapiło), należy ze względu na jej przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Jest to poza tym zagadnienie otwarte, tzn. nie było przedtem (element stosunku czasowego) prawomocnie przesądzone na właściwej drodze. Jego trescią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innej jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne“ (por. B.Graczyk, O niektórych zagadnieniach prejudycjalności w orzecznictwie administracyjnym, Zeszyty Naukowe UŁ, Nauki Humanistyczno-Społeczne, seria 1 1965, Nr 38, s. 91-92).
Zatem zawieszenie postępowania na podstawie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa zależy od wystąpienia 3 przesłanek: 1) postępowanie administracyjne jest w toku; 2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; 3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Przyjmuje się, że jedynie łączne zaistnienie powyższych przesłanek obliguje organ do zawieszenia postępowania (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 6, Warszawa 2004, s. 440). Należy też w tym miejscu wskazać orzeczenie NSA (wyrok NSA z 10 sierpnia 1983 r., sygn. I SA 481/83), w którym wskazano, iz : "O zagadnieniach prejudycjalnych rozstrzyga samodzielnie organ, który wydaje rozstrzygnięcie zależne od takiego zagadnienia (...). W mysl art. 97 § 1 pkt 4 kpa, organ administracji zawiesza postępowanie administracyjne jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby mozliwe.“.
W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, zagadnienie prejudycjalne na etapie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego nie wystapiło, a wydanie zaskarżonej decyzji GINB z dnia [...] czerwca 2005 r. było mozliwe.
W tym stanie rzeczy, skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pomimo błędnego w części uzasadnienia i drobnych uchybień odpowiada prawu. Z tych względów, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji.