II OSK 1102/23

II OSK 1102/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas /sprawozdawca/
Leszek Kiermaszek /przewodniczący/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SAB/Gl 89/22 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2022-12-14
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Uchylono zask. wyr. w części i stw. że bezcz. nie miała miej. z raż. nar. prawa, uch. zask. wyr. w  części i  w tej części oddalono skargę
Oddalono skargę kasacyjną w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 3 § 2 pkt 8 , art. 149 § 1a, art. 149 § 2,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 293
art. 52 ust. 2, art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wójta Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 grudnia 2022 r. sygn. akt II SAB/Gl 89/22 w sprawie ze skargi L.S. i M.S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wójta Gminy W. postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla punkt 2. zaskarżonego wyroku i stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. uchyla punkt 4. zaskarżonego wyroku i w tej części oddala skargę, 3. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części, 4. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 14 grudnia 2022 r., II SAB/Gl 89/22 w wyniku rozpoznania skargi L.S. i M.S. na bezczynność Wójta Gminy Wilkowice w sprawie ustalenia warunków zabudowy stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 1), bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżących w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt administracyjnych (pkt 3), przyznał od Wójta Gminy Wilkowice na rzecz skarżących sumę pieniężną w wysokości 5000 zł (pkt 4), w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt 5), zasądzając równocześnie od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 6).
W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że we wniesionej 4 sierpnia 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze L.S. i M.S. zarzucili Wójtowi Gminy Wilkowice bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie złożonego 4 listopada 2020 r. wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie małego budynku o funkcji mieszkalnej, kategoria 3 według KOB, przewidywanego do realizacji na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości B., Gmina Wilkowice. Po wstępnej ocenie ww. wniosku Wójt Gminy Wilkowice pismem z 30 listopada 2020 r. wezwał pełnomocnika skarżących do usunięcia braków formalnych podania, a następnie stwierdzając, że wezwanie to nie zostało wykonane, zawiadomieniem z 2 lutego 2021 r. poinformował pełnomocnika skarżących o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Uzasadniając przyjęte stanowisko, organ wyjaśnił, że wnioskodawcy nie dopełnili obowiązku określenia rodzaju wnioskowanej zabudowy i jej funkcji, przedłożenia załącznika graficznego zawierającego określenie granic terenu objętego wnioskiem przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, a także przedłożenia mapy ze wskazaną służebnością drogi od wnioskowanej nieruchomości do drogi publicznej, w związku z czym nie było możliwe ustalenie, czy teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. Złożone przez skarżących ponaglenie z 8 czerwca 2021 r. na niezałatwienie sprawy w terminie przez Wójta Gminy Wilkowice zostało rozpatrzone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z 6 lipca 2021 r., nr SKO.II/426/341/79/2021, w którym organ wyższego stopnia stwierdził, że Wójt Gminy nie dopuścił się zarzucanej bezczynności, ponieważ zachodziły warunki nakazujące pozostawienie bez rozpatrzenia wniosku skarżących o ustalenie warunków zabudowy. W złożonej skardze skarżący, sprzeciwiając się dopuszczalności zastosowania w sprawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., wnieśli o zobowiązanie Wójta Gminy Wilkowice przez Sąd do podjęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji administracyjnej w terminach przewidzianych prawem, stwierdzenie, że Wójt Gminy Wilkowice dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie od organu grzywny w wysokości określonej w art. 149 § 2 w związku z art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a., a także zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Wilkowice wniósł o jej oddalenie, wskazując na przebieg czynności podejmowanych przez organ w celu oceny wniosku o ustalenie warunków zabudowy, jak również wyjaśniając, że podtrzymuje stanowisko nakazujące przypisać mu braki uzasadniające pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W piśmie z 30 października 2022 r. skarżący ustosunkowali się do stanowiska organu przedstawionego w odpowiedzi na skargę, wskazali również na uchwałę Nr XLVI/432/2022 Rady Gminy Wilkowice z dnia 28 września 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wilkowice w zachodniej części gminy, obejmujący część terenu Parku Krajobrazowego Beskidu Śląskiego w miejscowości B. (obręby ewidencyjne B., C.) (Dz. Urz. Woj. Śląsk. z 2022 r. poz. 6510), dalej: m.p.z.p., zgodnie z postanowieniami której należące do nich działki znalazły się w obszarze, na którym został wprowadzony zakaz zabudowy.
W wyroku z 14 grudnia 2022 r. Sąd I instancji stwierdził, że skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przyjąć trzeba, że organowi powinna zostać przypisana bezczynność, ponieważ kwestie podniesione przez Wójta Gminy Wilkowice w zawiadomieniu z 2 lutego 2021 r. nie stanowiły braków formalnych podania lub też zostały uzupełnione pismem pełnomocnika z 1 stycznia 2021 r. Tym samym nie uzasadniały one pozostawienia bez rozpatrzenia wniosku skarżących o ustalenie warunków zabudowy. W tym kontekście Sąd I instancji wyjaśnił, że dokonując oceny zasadności twierdzenia organu o nieokreśleniu w sposób precyzyjny przez skarżących rodzaju planowanej zabudowy i jej funkcji przez pryzmat art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), dalej: u.p.z.p., przyjąć należy, iż wnioskodawca, występując o ustalenie warunków zabudowy, powinien określić przeznaczenie przyszłego budynku. Pewne wątpliwości w tym względzie, zdaniem Sądu, budzić mogła treść podania z racji na nieuzasadnione posłużenie się przy opisie tego elementu systematyką "kategorii obiektów budowlanych", która nie znajduje zastosowania w procedurze planistycznej. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest wyłącznie rozstrzygnięcie o możliwości realizacji danego obiektu w kontekście ładu przestrzennego zastanego na konkretnym obszarze. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), w załączniku do której dokonano określenia kategorii obiektów budowlanych, koncentruje się na kwestiach związanych już z realizacją zamierzenia inwestycyjnego m.in. w procesie projektowania i budowy. Zdaniem Sądu, wyjaśnienia pełnomocnika zawarte w piśmie z 1 stycznia 2021 r. pozwalały jednak na przyjęcie, że jest to budynek mieszkalny o funkcji rekreacji indywidulanej, co oznacza, iż pełnomocnik strony uczynił zadość nałożonej na niego powinności w analizowanym zakresie. Sąd I instancji równocześnie podkreślił, że uzyskanie warunków zabudowy determinowane jest łącznym spełnieniem przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jedną z nich jest to, aby teren, na którym planowana jest inwestycja miał dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Ustawodawca w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. wyjaśnił jednocześnie, co należy rozumieć przez dostęp do drogi publicznej, stwierdzając, że jest to bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Organ w toku postępowania administracyjnego zobligowany jest więc do jednoznacznego ustalenia, czy teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej o charakterze bezwarunkowym. W interesie wnioskodawcy jest wykazanie spełnienia m.in. tego warunku. Niemniej jednak z treści art. 52 ust. 2 u.p.z.p. nie da się wywieść, że podmiot ubiegający się o uzyskanie warunków zabudowy obowiązany jest załączyć do wniosku mapę z zaznaczonym przebiegiem drogi poprzez nieruchomości obciążone służebnością przechodu i przejazdu. Stanowisko to prowadzi do wniosku, jak zauważył Sąd, że brak mapy z naniesionym przebiegiem służebności drogi, która miałaby skomunikować objęte wnioskiem działki z drogą publiczną, nie mógł stanowić o pozostawieniu podania bez rozpoznania. Sąd I instancji wskazał jednocześnie, że nie może ulegać wątpliwości, iż w myśl art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. częścią wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest kopia mapy zasadniczej, a w przypadku jej braku, kopia mapy katastralnej, w skali 1:500 lub 1:1000, na której oznacza się granice terenu objętego wnioskiem, jak również obszar, na którym ta inwestycja będzie oddziaływać. Ponieważ planowane przedsięwzięcie to zabudowa mieszkaniowa o funkcji rekreacji indywidualnej, to nie zachodziła w sprawie potrzeba wyznaczania na mapie obszaru jej oddziaływania. Jeżeli chodzi o odwzorowanie na mapie granic terenu objętego wnioskiem, to do pisma pełnomocnika skarżących została załączona mapa zasadnicza w skali 1:1000, na której kolorem żółtym zaznaczono granice działek nr ew. [...] i [...]. Wydruk, który znalazł się w aktach nie odzwierciedla jednak określonej tą mapą jej skali. Nie wiadomo, czy wynika to z formatu w jakim została ona przesłana, czy też nieprawidłowości samego wydruku. Niemniej jednak organ tej okoliczności nie podniósł w zawiadomieniu z 2 lutego 2021 r. W tym stanie rzeczy uznać należało, że pełnomocnik również w tym aspekcie wypełnił obowiązek uzupełnienia braku formalnego złożonego wniosku. Zdaniem Sądu I instancji, bezczynność Wójta Gminy Wilkowice w kontrolowanej sprawie miała charakter rażący. Sąd podał, że sprawa od daty wpływu wniosku została załatwiona po upływie 3 miesięcy, gdzie okres 30 dni to czas wyznaczony skarżącym na uzupełnienie braków formalnych podania. Zatem w rzeczywistości organ wydał negowane zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia, mieszcząc się w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Sąd zauważył, że pod uwagę w sprawie należało wziąć jednakże inne okoliczności, które wskazują, iż organ nie był "zainteresowany" pozytywnym rozpatrzeniem wniosku skarżących. W wezwaniu z 30 listopada 2020 r. organ zawarł informację o podjęciu w 2015 r. uchwały w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie poinformował, że działania inwestycyjne nie przyniosą zakładanego rezultatu, jeżeli przed uchwaleniem planu miejscowego nie zakończą się uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ mając świadomość przyszłych uregulowań aktu miejscowego (zakazujących nowej zabudowy), nie dążył do uwzględnienia żądań skarżących. W ocenie Sądu I instancji, w realiach rozpoznawanej sprawy zachodziły podstawy do tego, aby korzystając z uprawnienia, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd uwzględnił wniosek o przyznanie sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżących, choć nie w żądanej przez stronę wysokości. Sąd wyjaśnił, że uwzględniając okoliczności, które doprowadziły do zakwalifikowania bezczynności organu jako rażącej, uznał zasadność zasądzenia na rzecz skarżących sumy pieniężnej w kwocie 5000 zł. W tej sytuacji odstąpić należało od wymierzenia organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.
Wójt Gminy Wilkowice złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w części, tj. w zakresie pkt 1, 2, 3, 4 i 6, zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:
I. naruszenie przepisów prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez uznanie, że bezczynność Wójta Gminy Wilkowice miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy nie doszło do bezczynności, a nawet gdyby przyjąć, że do niej doszło, to w związku z wątpliwościami prawnymi dotyczącymi omawianego zagadnienia nie sposób uznać, ażeby stanowisko organu administracji połączone było z rażącym naruszeniem prawa, tym bardziej, że (i) stanowisko organu II instancji (SKO w Bielsku-Białej) w pełni podzielało argumentację i zajęte stanowisko przez Wójta Gminy Wilkowice; (ii) z przedstawionego uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie nie wynika, że skarżący mieliby uzupełnić wszystkie warunki formalne złożonego przez nich wniosku (Sąd I instancji potwierdza to w szczególności w zakresie dostępu do drogi publicznej, czy przedłożonej mapy), w istocie również i Sąd I instancji powziął wątpliwości w zakresie uzupełnienia przedmiotowych braków przez skarżących, ostatecznie dokonując jednak dowolnej interpretacji ich stanowiska, mającej przemawiać za jego prawidłowością, (iii) Sąd I instancji oceniając wystąpienie rażącego naruszenia prawa, oparł się w zasadzie na nieuzasadnionych domysłach mających rzekomo świadczyć o "braku zainteresowania organu pozytywnym rozpatrzeniem sprawy", a mającym wynikać ze skierowanego do skarżących pouczenia o konsekwencjach uchwalenia planu miejscowego, przy czym Sąd I instancji stwierdza jednocześnie, że organ wydał negowane zawiadomienie, mieszcząc się w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a.;
2) art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez przyznanie od Wójta Gminy Wilkowice sumy pieniężnej, pomimo braku podstaw do jej przyznania ze względów wskazanych powyżej, a nadto okoliczności sprawy nie wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej, sama zaś strona skarżąca nie nawiązała do żadnej krzywdy, której miałaby zaznać w związku z działaniem organu oraz nie przedstawiła argumentacji ją uzasadniającej;
II. naruszenie prawa materialnego:
1) art. 52 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 2429 ze zm.), dalej: p.u.s.a., w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. przez ich błędną wykładnię oraz błędne zastosowanie i uznanie, że: (i) wyjaśnienia pełnomocnika skarżących w piśmie z 1 stycznia 2021 r. spełniają wymogi wniosku określone w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.z.p., zgodnie z wezwaniem do uzupełnienia braków, gdy w istocie nie precyzują określenia planowanego rodzaju zabudowy i jej funkcji; (ii) wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zakresie dostępu terenu do drogi publicznej i żądanie na tej podstawie przez organ dokumentów mających potwierdzić spełnienie warunku nie może stanowić braku uzasadniającego pozostawienie podania bez rozpoznania w sytuacji, gdy zgodnie z dyspozycją przepisu - a contrario - niemożliwym jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez spełnienia tego warunku; (iii) wymóg wniosku wynikający z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p został spełniony, pomimo braku stosownego dokumentu i nieprzedłożenia przez skarżących załącznika graficznego zawierającego określenie granic terenu objętego wnioskiem na wynikającej z przepisu kopii mapy; konsekwencją czego Sąd I instancji uznał wadliwość w istocie prawidłowego rozstrzygnięcia organu i wadliwie stwierdził dopuszczenie się przez organ bezczynności, nadto w stopniu rażącym.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 1, 2, 3, 4 i 6 oraz oddalenie skargi w całości, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
L.S. i M.S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta przez skarżący kasacyjnie organ na uzasadnionych podstawach, co nie oznacza jednakże, iż Naczelny Sąd Administracyjny zdecydował się podzielić wszystkie zarzuty i powiązane z nimi wnioski organu. Jakkolwiek zgodzić się należy bowiem ze stanowiskiem Wójta Gminy Wilkowice, że nie dopuścił się on bezczynności mającej charakter rażący, z czym łączy się również trafność poglądu odnośnie do niezaistnienia warunków nakazujących przyznanie przez Sąd na rzecz skarżących sumy pieniężnej w określonej w wyroku kwocie, tym niemniej skarga kasacyjna nie doprowadziła do podważenia zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim Sąd I instancji przypisał skarżącemu kasacyjnie organowi bezczynność, będącą następstwem nieuprawnionego pozostawienia bez rozpoznania wniosku skarżących o ustalenie warunków zabudowy.
Nie ma charakteru spornego w sprawie ustalenie, zgodnie z którym zawiadomieniem z 2 lutego 2021 r. Wójt Gminy Wilkowice poinformował skarżących w związku ze złożonym przez nich wnioskiem z 4 listopada 2020 r. o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego zaplanowanego na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości B., że stosownie do treści art. 64 § 2 k.p.a. pozostawił tenże wniosek bez rozpoznania. Wskazał w nim na nieusunięcie braków obarczających podanie skarżących, które nie zostały skutecznie wyeliminowane w terminie określonym w doręczonym im wezwaniu z 30 listopada 2020 r. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym w ślad za stanowiskiem wyrażonym w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 r., I OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/1/2 za ugruntowany należy uznać pogląd, że w sytuacji pozostawienia podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) wnioskodawcy przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., co jest wynikiem przyjęcia, iż organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności nie tylko w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a., ale także wówczas, gdy nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. wyrok NSA z 22 września 2022 r., II OSK 1467/22; wyrok NSA z 11 maja 2022 r., II OSK 1776/21; wyrok NSA z 21 września 2021 r., II OSK 1151/21; wyrok NSA z 16 czerwca 2020 r., II OSK 915/20). Zakresem zastosowania art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jest tym samym objęta sytuacja, gdy organ odmawia załatwienia sprawy, mylnie przyjmując, że zachodzą okoliczności, które "uwalniają" go od obowiązku prowadzenia postępowania w sprawie. Stan ten ma miejsce zarówno, gdy organ błędnie stwierdza, że podanie prowadzące do wszczęcia postępowania administracyjnego nie spełnia wymagań ustalonych w przepisach prawa, co po zastosowaniu wezwania wnioskodawcy w sposób określony w 64 § 2 k.p.a. skutkowało pozostawieniem podania bez rozpoznania, jak i gdy wadliwie uznaje, iż wezwany wnioskodawca nie doprowadził do usunięcia wskazanych braków podania. W piśmiennictwie kwestia trybu umożliwiającego podważenie bezzasadnego pozostawienia podania bez rozpoznania ujmowana jest podobnie, co jest wynikiem tego, że na tę czynność materialno-techniczną w postępowaniu administracyjnym nie przysługuje żaden samoistny środek zaskarżenia, przez co strona może ją kwestionować jedynie pośrednio, co różnicuje przypadek bezzasadnego pozostawienia podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. od takiego samego działania podejmowanego w postępowaniu podatkowym, w którym pozostawienie podania bez rozpatrzenia w świetle art. 169 § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383) przybiera formę zaskarżalnego zażaleniem postanowienia (por. M. Masternak, Czynności materialno-techniczne jako prawna forma działania administracji publicznej, Toruń 2018, s. 342).
W kontrolowanej sprawie za nieskuteczny należy uznać postawiony Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 52 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. Ogólna argumentacja zamieszczona w skardze kasacyjnej nie prowadziła bowiem do zakwestionowania przyjętej przez Sąd oceny o niezasadności pozostawienia wniosku skarżących o ustalenie warunków zabudowy bez rozpoznania, a w konsekwencji podstaw nakazujących uznać sytuację wynikłą z doręczenia skarżącym zawiadomienia z 2 lutego 2021 r. za wypełniającą dyspozycję art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. Rozważone w zaskarżonym wyroku względy uzasadniające kierowanie się przez Sąd I instancji takim wnioskiem nawiązywały do znaczenia normatywnego art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 lit. b u.p.z.p., niemniej opierały się przede wszystkim na ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w zakresie, w jakim pozwalał on stwierdzić, czy skarżący zastosowali się do wymogu określenia rodzaju planowanej do zrealizowania na działkach nr ew. [...] i [...] w B. zabudowy i jej funkcji, a także określenia we właściwy sposób granic terenu objętego wnioskiem. Polemika z ustaleniami, na jakich zdecydował się oprzeć Sąd, jeżeli ma być skuteczna, nie może sprowadzać się wyłącznie do zaprzeczenia sformułowanej w wyroku ocenie prawnej, albowiem jej niezasadność powinna zostać wykazana w oparciu o konkretne błędy, których miałby dopuścić się Sąd, określając podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej pozbawione jest argumentów, które pozwalałyby zakwestionować, że żądanie skarżących nie dotyczy, jak przyjął Sąd I instancji, zlokalizowania na wskazanych we wniosku działkach budynku letniskowego rekreacji indywidualnej, a także, że narusza wymóg określony w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Skutek pozostawienia wniosku bez rozpoznania powinien być odnoszony do przypadków jednoznacznych, gdy nie budzi wątpliwości, że braki obarczające wniosek są tego rodzaju, że nie jest on zdolny do wywołania skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania, w którym możliwe byłoby wypowiedzenie się przez organ o dopuszczalności realizacji określonej inwestycji na objętym wnioskiem inwestora terenie.
Również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. jest pozbawiony argumentów, które pozwalałyby przypisać Sądowi uchybienie wynikające z oparcia się przy rozpatrywaniu skargi na bezczynność na błędnej wykładni ww. przepisu. Wyjaśnienia skarżącego kasacyjnie organu sprowadzają się do twierdzenia, że żądanie przez organ właściwy do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy przedłożenia dokumentów mających potwierdzić możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej jest konieczne do uwzględnienia wniosku, co w żaden sposób nie różnicuje treści oceny prawnej, jaką sformułował Sąd w uzasadnieniu wyroku w odniesieniu do znaczenia wskazanego warunku, i stanowiska interpretacyjnego prezentowanego w tym zakresie przez organ. Pozostają one zasadniczo spójne, skoro w skardze kasacyjnej, pomijając istotę regulacji przewidzianej w art. 64 § 2 k.p.a., skarżący organ przyznaje, że zaniechanie wykazania spełnienia warunku posiadania przez teren dostępu do drogi publicznej skutkuje brakiem możliwości pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku. Sąd I instancji oparł się na prawidłowym założeniu, że wymogi wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zostały określone w art. 52 ust. 1-3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zweryfikowanie dostępu do drogi publicznej nie odbywa się tym samym w ramach formalnej oceny wniosku, ale jego merytorycznego rozpoznania. Powoływanie się przez organ na treść art. 64 § 2 k.p.a. powinno pozostawać zgodne z funkcją, którą przepis ten pełni, co nie pozwala w oparciu o wezwanie do usunięcia braków wniosku o ustalenie warunków zabudowy kształtować sytuacji prawnej wnioskodawcy w innym zakresie niż przyjętym przez ustawodawcę nawet, jeżeli organ uznaje, że działanie to odpowiada słusznemu interesowi strony, ponieważ doprowadzi w następstwie zastosowania się przez stronę do wezwania do spełnienia przez wniosek wszystkich przesłanek pozwalających na wydanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnie ze zgłoszonym żądaniem (por. wyrok NSA z 10 czerwca 2020 r., II OSK 4009/19; wyrok NSA z 20 stycznia 2017 r., II OSK 1539/16).
O ile powyższe dowodzi, że Wójt Gminy Wilkowice dopuścił się bezczynności przy rozpoznawaniu wniosku skarżących, o tyle stwierdzona bezczynność, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie powinna być kwalifikowana jako zachowanie organu mające cechy rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym odnoszone jest do wadliwości obciążającej postępowanie o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów obowiązującego prawa (por. wyrok NSA z 13 października 2022 r., II OSK 2771/21; wyrok NSA z 5 sierpnia 2021 r., II OSK 151/21; wyrok NSA z 14 lipca 2020 r. sygn. II OSK 879/20). Wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrażał stanowisko, że orzeczenie o kwalifikowanej (rażącej) formie bezczynności powinno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Naruszenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także wymogu uwzględnienia terminu załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niedające się niczym usprawiedliwić (por. wyrok NSA z 21 marca 2023 r., II OSK 1815/22; wyrok NSA z 26 stycznia 2022 r., II OSK 2402/21). Ujawniona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykładnia nadana przez Sąd I instancji art. 149 § 1a p.p.s.a. w pełni wpisuje się w powyższe rozumienie ww. przepisu, stąd uchybienie, które obciąża zaskarżony wyrok, nie wynika z dopuszczenia się przez Sąd błędnej wykładni ww. przepisu, ale jest skutkiem jego wadliwego zastosowania na gruncie okoliczności rozpatrywanej sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że termin rozpatrywania wniosku skarżących określony w art. 35 § 3 k.p.a. nie został przez organ zasadniczo przekroczony, były w stosunku do niego przy tym podejmowane czynności proceduralne przewidziane w art. 64 § 2 k.p.a., co potwierdza, iż organ w poddanej kontroli sprawie stosował się do obowiązujących go wymagań prawnych. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania, na co wskazują wcześniejsze uwagi, pozbawione było zasadności, działanie to nie było jednak wyrazem lekceważącego stosunku organu do skarżących i zgłoszonego przez nich żądania. Nie można zachowania organu, w tym powiadomienia skarżących o posłużeniu się środkiem określonym w art. 64 § 2 k.p.a., postrzegać jako sytuacji szczególnej, którą ustawodawca miał na uwadze przy dodaniu § 1a do art. 149 p.p.s.a. przez art. 1 pkt 40 lit. b ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), dostrzegając konieczność dokonania przez sąd administracyjny oceny rodzaju zaistniałej zwłoki w działaniu organu administracji publicznej. Była ona bowiem bezpośrednią konsekwencją przyjętej przez organ oceny prawnej wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, towarzyszących mu załączników oraz złożonych dodatkowych wyjaśnień niecechujących się pełną jednoznacznością, a także interpretacji przepisów u.p.z.p. kształtujących wymogi, które tenże wniosek powinien spełniać.
Zgodzić się równocześnie należy ze stanowiskiem skargi kasacyjnej, że prawidłowe rozważenie działania Wójta Gminy Wilkowice nie upoważniało Sądu do formułowania zarzutu, iż organ "nie dążył" do uwzględnienia żądania skarżących, albowiem nie pozostawał on "zainteresowany" pozytywnym rozstrzygnięciem ze względu na świadomość przyszłych uregulowań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który miałby zostać przyjąć w związku z toczącym się postępowaniem planistycznym. Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie dostarcza jakichkolwiek uchwytnych wskazówek pozwalających przypisać organowi tego rodzaju zamiar (intencję). Przeczy temu sam fakt zawiadomienia skarżących o pozostawieniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy bez rozpoznania, uwzględniając, że ta czynność materialno-techniczna Wójta Gminy Wilkowice, stanowiąc określoną przepisami k.p.a. szczególną formę zakończenia postępowania, została podjęta bez zbędnej zwłoki, co umożliwiało skarżącym poddanie jej zgodności z prawem kontroli sądu administracyjnego na drodze wniesienia skargi na bezczynność organu. Sytuacja ta pozostaje zatem jakościowo różna od przypadku, gdy organ swoim bezprawnym zachowaniem narusza termin rozpatrzenia sprawy, jednakże działa opieszale (biernie), co stwarza stronie trudność w zwalczaniu tego stanu, ponieważ jakkolwiek dostrzega ona zwłokę organu, niemniej podejmowane w postępowaniu kolejne czynności pozwalają jej oczekiwać, że zostanie ono w nieodległej perspektywie zakończone decyzją uwzględniającą jej żądanie. Fakt zwrócenia uwagi skarżących w wezwaniu do usunięcia braków wniosku z 30 listopada 2020 r. na podjęcie przez Radę Gminy Wilkowice uchwały z dnia 28 stycznia 2015 r. Nr IV/32/2015 o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren działek nr ew. [...] i [...] w miejscowości B., a także na treść art. 65 ust. 1 i 2 u.p.z.p. umożliwiał skarżącym właściwe rozpoznanie sytuacji prawnej, w jakiej znajdują się jako wnioskujący o ustalenie warunków zabudowy, w kontekście prowadzonego postępowania planistycznego, co niewątpliwie służyło ich słusznemu interesowi prawnemu z uwagi na potrzebę zapobieżenia temu, by nie zostali zaskoczeni jako adresaci norm wyrażonych we wskazanym akcie prawa miejscowego, po wejściu jego w życie, zamieszczonymi w nim ustaleniami. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w podjętym przez Wójta Gminy Wilkowice działaniu Sąd I instancji nie dostrzegł dopełnienia obowiązku informacyjnego, ale potraktował je jako okoliczność potwierdzającą niezainteresowanie organu załatwieniem sprawy, który to stan nakazywał Sądowi z kolei stwierdzonej bezczynności przypisać rażący charakter, co nie pozostaje jednakże uprawnione.
Za powyższą oceną podąża stwierdzenie, że w sprawie nie wystąpiła podstawa do przyznania skarżącym sumy pieniężnej. Zarzut skargi kasacyjnej przypisujący Sądowi I instancji naruszenie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uzasadniony. Suma pieniężna w przeciwieństwie do grzywny ma przede wszystkim charakter kompensacyjny, a jedynie akcesoryjnie charakter represyjny. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie uszczerbku, jakiego strona ta doznała na skutek bezczynności organu administracji. Suma pieniężna określona w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie może być traktowana jak odszkodowanie (por. wyrok NSA z 1 lipca 2021 r., II OSK 155/21). Temu celowi służy instytucja odpowiedzialności za szkodę przewidziana w art. 417¹ § 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610). W rozstrzyganej sprawie Sąd I instancji uznał, że okoliczności, które doprowadziły do zakwalifikowania bezczynności Wójta Gminy Wilkowice jako rażącej, czynią zasadnym przyznanie na rzecz skarżących sumy pieniężnej w kwocie 5000 zł. Zakwestionowanie zaistnienia przesłanki wiążącej się z kwalifikacją nadaną bezczynności organu nie pozwala w kontrolowanej sprawie uznać jej za podstawę umożliwiającą nadanie punktowi 4. zaskarżonego wyroku treści w nim wyrażonej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie nie wystąpiły szczególne okoliczności, które przymawiałyby za przyznaniem skarżącym sumy pieniężnej. Takich argumentów Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł z urzędu, nie zostały one wskazane również w złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną. Nie zachodzą warunki, by negatywne następstwa wynikające z objęcia terenu działek nr ew. [...] i [...] w B. m.p.z.p., którego postanowienia mają nie pozwalać na lokalizowanie na nim nowej zabudowy, wiązać z bezczynnością Wójta Gminy Wilkowice, będącą konsekwencją nieuprawnionego pozostawienia bez rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Z przyczyn w całości zależnych od skarżących, którzy zostali zawiadomieni o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania pismem z 2 lutego 2021 r., nie doszło do poddania stanu sprawy kształtowanego treścią art. 64 § 2 k.p.a. kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach bezpośrednio po podjęciu przez Wójta Gminy Wilkowice spornej czynności materialno-technicznej (po uprzednim złożeniu ponaglenia do SKO w Bielsku-Białej, którego rozpatrzenie przez organ wyższego stopnia nie stanowi w świetle art. 53 § 2b p.p.s.a. warunku dopuszczalności skargi, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 149 § 1a i 2 oraz art. 151, a także art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku w punktach 1, 2 i 3.
Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.