II OSK 1101/23

II OSK 1101/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska
Tomasz Bąkowski /przewodniczący/
Tomasz Zbrojewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Sygn. powiązane
II SA/Lu 286/22 - Wyrok WSA w Lublinie z 2022-11-22
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 35 ust. 5 pkt 2, art. 32 ust. 4a, art. 36a ust. 1 pkt 3, art. 37 ust. 2, art. 36a ust. 3, art. 35 ust. 1, art. 84, art. 84a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 par. 1 pkt 2, art. 133 par. 1, art. 134 par. 1, art. 135, art. 141 par. 1, art. 153, art. 188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 4 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych D. S., C. [...] sp.j. z siedzibą w L. oraz P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 286/22 w sprawie ze skarg J. L., Ł. L., E. sp. z o.o. z siedzibą w L. oraz D. S. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 3 lutego 2022 r., nr IF-VII.7840.1.59.2021.AA w przedmiocie zmiany decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargi kasacyjne, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 286/22, po rozpoznaniu skarg J. L., Ł. L., E. sp. z o.o. z siedzibą w L. oraz D.S. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 3 lutego 2022 r., nr IF-VII.7840.1.59.2021.AA, w przedmiocie zmiany decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę: I. uchylił zaskarżoną decyzję; II. zasądził od Wojewody Lubelskiego na rzecz J. L. kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. zasądził od Wojewody Lubelskiego na rzecz Ł. L. kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania; IV. zasądził od Wojewody Lubelskiego na rzecz E. sp. z o.o. z siedzibą w L. kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania; V. zasądził od Wojewody Lubelskiego na rzecz D. S. kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Powyższą decyzją Wojewoda Lubelski (Wojewoda), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (Prezydent) z dnia 19 listopada 2021 r., nr 1309/21. Ww. decyzją Prezydent, w oparciu o art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud."), zmienił własną decyzję z dnia 20 marca 2018 r., nr 263/18 (zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą C. [...] sp.j. z siedzibą w L. pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę istniejących budynków kamienic z przeznaczeniem na budynek usługowy (sala koncertowa, rozrywka, multimedia) z częścią techniczną, gospodarczą i parkingiem podziemnym wraz z wewnętrznymi instalacjami: wodno-kanalizacyjną, kanalizacji deszczowej, grzewczą, gazową, hydrantową, wentylacji, klimatyzacji, chłodniczą, oddymiania, elektrycznymi (oświetleniową, gniazd wtykowych), odgromową, przeciwprzepięciową, połączeń wyrównawczych i teletechniczną oraz zagospodarowaniem dziedzińca wewnętrznego i rozbiórką odcinka zewnętrznej kanalizacji deszczowej, na działkach nr [...] (obręb [...]) przy ul. [...] w [...]), w zakresie projektu zagospodarowania terenu [zmiana rzędnych oraz wykończenia posadzki w obrębie dziedzińca wewnętrznego projektowanego w budynku] oraz w zakresie projektu architektoniczno-budowlanego [zmiana układu funkcjonalnego na poszczególnych kondygnacjach, zmiana lokalizacji toalet w budynku, w tym toalet dla osób niepełnosprawnych, zmiana w zakresie bezpieczeństwa pożarowego związanej ze zmianą układu funkcjonalnego w budynku, zmiana w elewacjach zewnętrznych (zwiększenia wysokości fasady, podniesienie gzymsu zwieńczającego, dodanie 4 lukarn od strony ul. [...] w południowej części budynku, uporządkowanie osi otworów okiennych i wyrównanie poziomów), zwiększenie wysokości fasady od strony dziedzińca oraz wprowadzenie fragmentu fasady systemowej, zmiana geometrii dachu]. W pozostałej części decyzja o pozwoleniu na budowę nr 263/18 z dnia 20 marca 2018 r. pozostała bez zmian.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli: 1) D. S., 2) P. K., 3) C. [...] sp.j. z siedzibą w L..
D. S. zarzuciła zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 35 ust. 5 pkt 2 oraz art. 32 ust. 4a w zw. z art. 36a ust. 1 pkt 3 Pr.bud., przez niezastosowanie pierwszej ze wspomnianych regulacji oraz pominięcie trzech kolejnych i w konsekwencji niestwierdzenie nieważności, poprzedzającej uchyloną decyzję, decyzji Prezydenta nr 1309/21 z dnia 19 listopada 2021 r., w sytuacji gdy decyzja Prezydenta "została wydana z rażącym naruszeniem prawa w skutek złamania regulacji art. 35 ust. 5 pkt 2) oraz art. 32 ust. 4a w zw. z art. 36a" Pr.bud. i jako taka jest nieważna.
Skarżąca kasacyjnie D. S. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta z dnia 19 listopada 2021 r., nr 1309/21, jak również o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
P. K., podobnie jak D. S., zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisu prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 5 pkt 2) oraz art. 32 ust. 4a w zw. z art. 36a ust. 1 pkt 3 Pr.bud., przez niezastosowanie pierwszej ze wspomnianych regulacji oraz pominięcie trzech kolejnych i w konsekwencji niestwierdzenie nieważności, poprzedzającej uchyloną wyrokiem decyzję, decyzji Prezydenta nr 1309/21 z dnia 19 listopada 2021 r., w sytuacji gdy decyzja Prezydenta "została wydana z rażącym naruszeniem prawa w skutek złamania regulacji art. 35 ust. 5 pkt 5 oraz art. 32 ust. 4a w zw. z art. 36a" Pr.bud., gdyż konstrukcje i elementy objęte wnioskiem o udzielenie pozwolenia zamiennego istniały już w chwili składania wniosku oraz "wydawania nieważnej z powodu decyzji", "co jest niedopuszczalne z mocy prawa i ściąga na decyzję Prezydenta" sankcję nieważności.
Skarżąca kasacyjnie P. K. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta z dnia 19 listopada 2021 r., nr 1309/21, jak również o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
C. [...] sp.j. z siedzibą w L. zarzuciła natomiast zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1 zd. 1, art. 134 § 1 oraz 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 1 oraz 153 p.p.s.a., polegające na wadliwym uchyleniu zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia 3 lutego 2022 r., pomimo, że wskazane przez Sąd naruszenia proceduralne nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy oraz objęcie treścią wskazań co do dalszego postępowania okoliczności rażąco sprzecznych z treścią materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w sytuacji gdy:
a) organowi odwoławczemu, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, znane były fotografie z grudnia 2021 r. przedstawione przez skarżącego J. L., zaś w zakresie uwidocznionych na nich elementów zabudowy Wojewoda uznał za zasadne zakwalifikowanie tych elementów za formę zabezpieczenia - po przeanalizowaniu całości zebranego materiału dowodowego, w tym protokołów częściowego odbioru robót budowlanych, aneksów do umów z wykonawcą robót (zawierających postanowienia dotyczące wstrzymania wykonania prac w obrębie dachu) oraz udzielonych w tym zakresie wyjaśnieniach inwestora; realizacja takiej formy zabezpieczenia uzasadniona była w obliczu zbliżającej się zimy, konieczności realizacji prac wykończeniowych na podstawie pierwotnego pozwolenia na budowę nr 263/18 z dnia 20 marca 2018 r. - w zakresie nieobjętym wnioskowaną zmianą, a także wobec przedłużającego się postępowania w zakresie zmiany pozwolenia na budowę;
b) w zakresie etapu zaawansowania prac stosowne oświadczenie dnia 24 września 2021 r. złożył kierownik budowy, wskazując, że roboty budowlane objęte zamiennym projektem budowlanym nie zostały wykonane i prace konstrukcyjne zostały przerwane na etapie wykonywania docelowych gzymsów i dachu; prawdziwość złożonego oświadczenia potwierdza treść dokumentów dotyczących procesu budowlanego (protokołów częściowego odbioru robót budowlanych, aneksów do umów z wykonawcą robót), a także treść wpisów w dzienniku budowy;
c) protokół oględzin sporządzony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w styczniu 2021 r. (do którego nawiązuje w treści uzasadnienia WSA w Lublinie, str. 19) w żadnym miejscu nie stwierdza wylewania stropodachu, a nawiązuje jedynie do sytuacji, gdy podczas robót betoniarskich doszło do wylania mieszanki betonowej na dach budynku ul. [...], która zaległa w koszu dachu, a ilość wylanej przypadkowo mieszanki betonowej oszacowano na ok. 0,1 m3; dokumentacja zdjęciowa potwierdza, że wykonywane prace dotyczyły wylewania słupów w ścianie (w granicy działki), której realizacja jest elementem pierwotnego pozwolenia na budowę.
2) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1 zd. 1 oraz z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 2 oraz art. 36a ust. 3 Pr.bud., poprzez wadliwe uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia 3 lutego 2022 r., pomimo że wskazane przez Sąd naruszenia proceduralne nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy, bowiem aktualne brzmienie art. 37 ust. 2 Pr.bud. nie pozostawia wątpliwości, że także gdy budowa jest rozpoczęta, a dochodzi do uchylenia wydanego pozwolenia na budowę wznowienie budowy następuje po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym w stanie faktycznym niniejszej sprawy do jej wydania przepisy art. 32-35 Pr.bud. stosowane są jedynie odpowiednio; odpowiedniość w zastosowaniu art. 35 ust. 5 pkt 2 Pr.bud. wyraża się w modyfikacji stosowania przywołanego przepisu - wynikającej z brzmienia art. 37 ust. 2 Pr.bud.;
3) art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez przekroczenie normy kompetencyjnej zawartej w naruszonych przepisach i uchylenie w całości decyzji Wojewody z dnia 3 lutego 2022 r., podczas, gdy wskazane przez WSA naruszenie przepisów postępowania "(co kwestionuję)", dotyczyć i wywierać wpływ mogło wyłącznie na postępowanie w zakresie zgłoszonej zmiany w zatwierdzonym projekcie architektoniczno-budowlanym dotyczącej zwiększenia wysokości fasady od strony dziedzińca i wprowadzenia fragmentu fasady systemowej oraz zmiany geometrii dachu, nie dotyczyło zaś pozostałych zmian projektu, a tym samym orzeczenie uchylające w całości pozwolenie zmieniające tj. w zakresie wszystkich zgłoszonych zmian, narusza uzasadnione interesy inwestora;
4) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 141 §1 oraz 153 p.p.s.a. w zw. z art. 36a ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 oraz art. 84 i 84a ust. 1 Pr.bud., poprzez przekroczenie normy kompetencyjnej zawartej w naruszonych przepisach oraz objęcie treścią wskazań co do ponownego postępowania przed Wojewodą obowiązku badania przez ten organ kwestii przekraczających zakres badania projektu zagospodarowania działki i projektu budowlanego w ramach postępowania w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 36a ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 Pr.bud.), a obejmujących kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę - zastrzeżoną dla organów nadzoru budowlanego (art. 84 i 84a ust. 1 Pr.bud.), które to czynności zostały przez PINB w [...] przeprowadzone w związku ze zgłoszonymi przez J. . wątpliwościami, co do realizacji robót przekraczających zakres pozwolenia na budowę nr 263/18 wydanego przez Prezydenta dnia 20 marca 2018 r., a w wyniku których organ nie stwierdził istnienia nieprawidłowości oraz nie wszczęto postępowania legalizacyjnego lub naprawczego.
C. [...] sp.j. z siedzibą w L. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o rozpoznanie skarg i ich oddalenie. Nadto, na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., wniosła o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci odpisu dziennika budowy nr 952/18 (tom I) wydanego dnia 15 października 2018 r., zawierającego wpis z dnia 27 kwietnia 2022 r. "Trwają roboty dachowe", 26 maja 2022 r. "Kontynuacja robót dachowych" oraz z dnia 9 czerwca 2022 r. "Zakończono roboty dachowe".
J. L., Ł. L., E. sp. z o.o. z siedzibą w L., D. S., P. K. złożyli odpowiedzi na skargę kasacyjną C. [...] sp.j. z siedzibą w L. wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wnieśli ponadto o dopuszczenie "jako dowodów": kopii zdjęcia lotniczego z dnia 10 maja 2021 r. pobranego z Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu 9 grudnia 2022 r., na okoliczność stanu zaawansowania robót w dniu 10 maja 2021 r. oraz 42 kart ze zdjęciami, na okoliczność wykonywania robót budowlanych w okresie od dnia 22 listopada 2022 r. do dnia 27 stycznia 2023 r., treści notatki pracowników PINB z dnia 23 stycznia 2023 r.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1101/23, odmówił zawieszenia postępowania sądowego, z uwagi na śmierć skarżącej kasacyjnie D. S.. Sąd miał na względzie, że w piśmie z dnia 26 lutego 2024 r. - informacja o statusie następców zmarłej skarżącej - pełnomocnik J. L. wskazał, że do kręgu potencjalnych spadkobierców należą: J. L., J. L., M. "Ģ." (znane i żyjące dzieci D. S.). Powyższe wynika także z kolejnych pism pełnomocnika J. L.. Ponadto uwzględnił także informację pełnomocnika J. L. zawartą w piśmie z dnia 9 kwietnia 2024 r. oraz podczas rozprawy (9 kwietnia 2024 r.), z której wynika, że J. L. odrzucił spadek po matce, a potencjalnymi spadkobiercami są żyjące dzieci oraz wnuki zmarłej: Ł. M. L., J. D. L., D. V. L., J. L., M. "Ģ.".
J. L. w piśmie z dnia 1 lipca 2024 r. zajął stanowisko w sprawie, nadto dołączył do akt sprawy: odpis postanowienia PINB z dnia 28 maja 2024 r., znak: PNB.IO.I.5141.4.2021, z którego wynika, że organ I instancji od co najmniej 2021 r. wiedział o samowoli budowlanej, której dopuścił się inwestor; wydruk zanonimizowanego wyroku WSA w Lublinie z dnia 14 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 1151/23, na okoliczność, że inwestor dopuścił się ewidentnego bezprawia, w tym samowoli budowlanej; wypis aktu notarialnego rep. A nr [...] - Testament D. S., z którego wynika, że do całości spadku po zmarłej powołano J. D. L. i D. V. L..
J. L., jako przedstawiciel ustawowy J. D. L. i D. V. L., w pismach z dnia 11 lipca 2024 r. wskazał, że decyzja o popieraniu albo nie skargi po śp. D. S. przekracza zakres zwykłego zarządu majątkami dzieci i wymaga decyzji obydwojga rodziców podjętej na podstawie zgody udzielonej przez Sąd Opiekuńczy.
J. L. w piśmie z dnia 12 lipca 2024 r. wskazała, że popiera skargę do NSA wniesioną przez śp. D. S..
Prokurator Regionalny w [...] w piśmie z dnia 9 sierpnia 2024 r. wniósł o oddalenie skarg kasacyjnych.
M. Ģ. w piśmie z dnia 5 sierpnia 2024 r. wniosła o doręczanie jej korespondencji przetłumaczonej na język włoski oraz o zawieszenie postępowania z urzędu z uwagi na brak rozstrzygnięcia kwestii nabycia spadku po matce śp. D. S. i pojawienie się spadkobierców testamentowych w osobach młodszych synów jej brata.
J. L. w piśmie z dnia 30 sierpnia 2024 r. także wniósł o zawieszenie postępowania z urzędu (art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) oraz o dołączenie do akt niniejszej sprawy akt sprawy zawisłej przed NSA o sygn. akt II OSK 1375/24, na okoliczność bezprawności działań inwestora.
Wniosek o zawieszenie postępowania sądowego został ponowiony także w piśmie J. L. z dnia 26 sierpnia 2024 r. oraz podczas rozprawy w dniu 4 września 2024 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne odnieść się do wniosków o zawieszenie postępowania przed tutejszym Sądem, z uwagi na śmierć skarżącej kasacyjnie D. S., które nie zostały uwzględnione. Śmierć strony aktualizuje co do zasady obowiązek sądu zawieszenia postępowania na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Kontynuowanie postępowania możliwe jest dopiero z chwilą zgłoszenia się lub wskazania następców prawnych zmarłego albo z chwilą ustanowienia kuratora spadku (art. 128 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Decyzja sądu, czy należy zawiesić postępowanie zależy od okoliczności konkretnej sprawy. W sytuacji gdy z materiału załączonego do akt sprawy wynika dostatecznie pewnie, że osoba zgłaszająca się lub wskazana jest następcą procesowym zmarłej strony, niecelowe jest zawieszanie postępowania sądowego (kasacyjnego). Zawieszenie postępowania ma bowiem na celu poszukiwanie osób, które weszły w prawa zmarłego, aby uczynić zadość obowiązkowi prawidłowego ukształtowania i określenia podmiotów postępowania sądowego. Sztuką dla sztuki byłoby zawieszanie postępowania aby następnie je podjąć. Z takim przypadkiem mamy do czynienia w tej sprawie. W ocenie Składu orzekającego, następstwo prawne po zmarłej D. S. wynika dostatecznie pewnie z powołanego wyżej wypisu aktu notarialnego, według którego do całości spadku po zmarłej powołano jej wnuków J. D. L. i D. Vi. L. (w ich imieniu działa ich ojciec - przedstawiciel ustawowy J. L.). W tym miejscu należy dodać, że rodzice są przedstawicielami ustawowymi dziecka pozostającego pod ich władzą rodzicielską; jeżeli dziecko pozostaje pod władzą rodzicielską obojga rodziców, każde z nich może działać samodzielnie jako przedstawiciel ustawowy dziecka (art. 98 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy - Dz.U. z 2023 r. poz. 2809, zwana dalej: "k.r.i.o."). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zapatrywania J. L., wyrażonego w piśmie z dnia 11 lipca 2024 r., że decyzja o popieraniu albo nie skargi kasacyjnej po śp. D. S. przekracza zakres zwykłego zarządu majątkami dzieci i wymaga decyzji obydwojga rodziców podjętej na podstawie zgody udzielonej przez sąd opiekuńczy (art. 101 § 3 k.r.i.o.). Zasadą jest, iż w ramach kompetencji zawartej w treści art. 101 k.r.i.o. rodzic może dokonywać czynności procesowych w imieniu dziecka, kierując się jego dobrem w granicach należytej staranności. Te bowiem czynności procesowe rodziców podejmowane imieniem ich małoletnich dzieci, które w sposób niebudzący wątpliwości prowadzić mogą tylko do polepszenia ich sytuacji prawnej, nie wymagają dla swej ważności zezwolenia sądu opiekuńczego. Odmiennie należy jednak ocenić te działania procesowe, które mogą sytuację małoletnich pogorszyć. Te czynności wymagać już będą - jako zasada - zezwolenia sądu opiekuńczego. Zarząd majątkiem dziecka obejmuje czynności faktyczne, prawne i procesowe (w postępowaniach sądowych i administracyjnych) dotyczące przedmiotów wchodzących w skład tego majątku, ich nabywania, obciążania i zbywania. Przewidziana w art. 101 § 3 k.r.i.o. konieczność uzyskania zgody dotyczy podejmowanych w postępowaniu sądowym w imieniu małoletniego dziecka czynności o charakterze dyspozycyjnym. Przedmiotem niniejszego postępowania nie jest obiekt budowlany należący do majątku małoletnich, nie sposób zatem przyjąć aby czynność procesowa polegająca na popieraniu skargi kasacyjnej mogła mieć negatywny wpływ na majątek małoletnich, a tym samym zachodziła konieczność uzyskania zgody sądu opiekuńczego. Wypada także zaznaczyć, że J. L. złożył w imieniu swoich synów, powołując się na testament zmarłej D. S., wniosek do Sądu Rejonowego [...] o stwierdzenie nabycia spadku.
Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skarg kasacyjnych stwierdzić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela ww. podstaw kasacyjnych opartych na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 5 pkt 2 oraz art. 32 ust. 4a w zw. z art. 36a ust. 1 pkt 3 Pr.bud., przez niezastosowanie pierwszej ze wspomnianych regulacji oraz pominięcie trzech kolejnych i w konsekwencji niestwierdzenie nieważności poprzedzającej uchyloną decyzję decyzji Prezydenta nr 1309/21 z dnia 19 listopada 2021 r., w sytuacji gdy decyzja Prezydenta "została wydana z rażącym naruszeniem prawa w skutek złamania regulacji art. 35 ust. 5 pkt 2) oraz art. 32 ust. 4a w zw. z art. 36a" Pr.bud.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Mając na uwadze, że art. 156 k.p.a. dający podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, do którego wprost nawiązuje art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., traktowany jest jako przepis prawa materialnego, to naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stanowi w istocie zarzut naruszenia prawa materialnego, a nie procesowego jak wskazują strony skarżące kasacyjnie (zob. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 2521/13). Nadto, autor skarg kasacyjnych formułując analizowane zarzuty nie powiązał naruszenia ww. przepisów Pr.bud. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a było to niezbędne skoro zarzuca rażące naruszenie prawa, ani z art. 135 p.p.s.a., skoro domaga się wyeliminowania aktu podjętego w granicach sprawy.
Wyjaśnić także trzeba, że stwierdzenie nieważności decyzji jest zastrzeżone dla przypadków oczywistych. Stwierdzenie nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa może nastąpić wówczas, gdy treść naruszonego przepisu nie budzi wątpliwości, rozstrzygnięcie pozostaje w oczywistej sprzeczności z tym przepisem a nadto naruszenie prawa prowadzi do następstw niemożliwych do zaakceptowania jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Oceny zgodności z prawem, czyli zaistnienia przesłanki nieważnościowej, należy dokonywać według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego oraz obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Wadliwości dotyczące ustalenia stanu faktycznego i oceny materiału dowodowego z reguły mogą być usuwane jedynie w drodze kontroli instancyjnej, a nie w ramach przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ocena materiału dowodowego, oparta na zasadzie swobodnej oceny dowodów, nie stanowi naruszenia prawa, które można zaliczyć do kwalifikowanego. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia przez nią przepisów prawa w zasadzie nie można skutecznie twierdzić, że owym rażącym naruszeniem prawa są błędne ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu w którym została wydana kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie prowadzi ponownie postępowania co do istoty, ale bada, czy wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania kwestionowanej decyzji, dotknięta jest ona jedną z wad kwalifikowanych, w tym wadą rażącego naruszenia prawa (zob. wyroki NSA: z dnia 4 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1860/22; z dnia 8 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1881/19).
W niniejszej sprawie Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody uznając, że "Skarga jest (...) zasadna o ile zarzuca organom niewyjaśnienie stanu robót w dacie wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę". Wskazał, że "(...) praktycznie jedynym dowodem mającym potwierdzić, że zamierzone roboty budowlane nie zostały zakończone przed decyzją o zmianę pozwolenia na budowę były oględziny przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] jakie miały miejsce w dniu 10 września 2021r. Stwierdzono wówczas, że stan zaawansowania robót obejmuje stan surowy, częściowo zamknięty, wysokość ścian nie przekracza wysokości określonej w projekcie budowlanym, przy czym dokonano porównania do istniejącego gzymsu kamienicy na ulicy [...], stropodach został zabezpieczony tymczasowo przed warunkami atmosferycznymi folią na krokwiach drewnianych. Podano, że roboty zostały przerwane, stan faktyczny jest zgodny z wydanymi decyzjami i uzgodnieniami. Wbrew skarżącym stan budowy organ mógł ustalić również na podstawie opinii organu nadzoru – budowlanego, jego bowiem pracownicy podobnie zresztą jak i pracownicy organu architektoniczno-budowlanego mają wystarczającą wiedzę budowlaną. Zresztą również jeden ze skarżących J. L. już 10 sierpnia 2021r. złożył zawiadomienie do PINB o przeprowadzenie kontroli właśnie przez organy nadzoru budowlanego. 26 sierpnia 2021r. taki sam wniosek złożyło również Miasto". (...) wobec podnoszonego zarzutu oraz złożonej dokumentacji fotograficznej organ I instancji nie tylko zwrócił się do PINB o przeprowadzenie kontroli, ale nakazał również zapoznać się z dziennikiem budowy oraz przesłuchać kierownika budowy. Tymczasem akta nie zawierają żadnej wzmianki o skonfrontowaniu stanu faktycznego z dziennikiem budowy. Z protokołu kontroli wynika, że w ogóle nie sprawdzono, czy dziennik jest prowadzony systematyczne i nie sprawdzono jego zapisów. W oświadczeniu projektanta z 9 września 2021r. stwierdzono, że dziennik budowy wraz z oświadczeniem kierownika budowy zostanie przedłożony w momencie składania uzupełnianej dokumentacji. Uzupełnienie wniosku miało miejsce 27 września 2021 i 15 października 2021r. W aktach znajduje się jedynie oświadczenie kierownika budowy z 24 września 2021r., że roboty budowlane objęte zamiennym projektem budowlanym nie zostały wykonane. Prace konstrukcyjne zostały przerwane na etapie wykonywania docelowych gzymsów i dachu. Organ powinien zatem porównać stan budowy z zapisami dziennika budowy wraz ustaleniami protokołu oględzin jakie miały miejsce jeszcze w styczniu 2021r., gdy stwierdzono wylewaniu stropodachu. Nie budzi wątpliwości, że opisane w protokole oględzin roboty, wykonane zostały w celu realizacji zamiennego projektu budowlanego. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 36a ust. 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane - w postępowaniu w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. Wydanie decyzji "zmieniającej", na podstawie art. 36a ust. 1 tej ustawy podlega tym samym rygorom co wydanie pozwolenia na budowę (art. 32-35). Z tych względów w przypadku postępowania, na podstawie art. 36a ww. ustawy, zastosowanie ma również art. 32 ust. 4a ustawy, według którego, nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu at. 28 ust.1 ustawy, a więc w przypadku podjęcia robót budowlanych bez uprzedniego uzyskania stosowanego pozwolenia na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę jak i decyzja dotycząca zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę musi dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych i nie możne odnosić się do robót budowlanych już zrealizowanych. Doktryna i orzecznictwo sądowe jest zgodne, że postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę staje się bezprzedmiotowe w przypadku, gdy roboty budowlane zostały już wykonane i inwestycja została zrealizowana albo rozpoczęto roboty budowlane przy budynku będącym przedmiotem wniosku. Podkreślić przy tym należy, że chodzi to o decyzję ostateczną.". Sąd I instancji podniósł także, że "Dla rozstrzygnięcia tej sprawy nie ma znaczenia, że organ nadzoru budowlanego nie wszczął postępowania naprawczego. Rzeczą zatem również organu odwoławczego było sprawdzenie czy po wydaniu decyzji przez organ I instancji roboty budowlane objęte projektem zamiennym były już kontynuowane. Nie można było uznać, że było wystarczające powołanie się na wspomniany już protokół z 10 września 2021r, tym bardziej, że organ I instancji nie odniósł się do ustaleń wspomnianego protokołu ze stycznia 2021r. Według pierwotnego projektu budowa mała zatrzymać się nad stropem 4 kondygnacji ostatni strop w kolorze czerwonym. Według zdjęć z grudnia 2021r. dobudowana jest prostokątna kondygnacja nr 5 ze stropem i zmienianą konstrukcją dachu dachem z pokryciem bitumicznym, wstawionymi oknami oraz otynkowaną i pomalowaną podwyższona fasadą. Decyzja musiała być ostateczna, wykonanie zatem robót budowlanych przed datą decyzji II Instancji oznaczało, że nie mogły być one objęte zmienionym pozwoleniem na budowę. Dla ustalenia wspomnianych okoliczności także należało sięgnąć do dziennika budowy oraz przesłuchać kierownika budowy, odnieść się do dokumentacji fotograficznej i protokołów kontrolnych.".
Biorąc pod uwagę stanowisko Sądu I instancji oraz powyższe rozważania, błędne jest zapatrywanie stron skarżących kasacyjnie, że Sąd I instancji władny był stwierdzić nieważność decyzji organu pierwszej instancji. Nie można tego samego uchybienia traktować jednocześnie jako dające podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i stanowiące przyczynę stwierdzenia jej nieważności. A do tego właśnie zmierza autor analizowanych zarzutów kasacyjnych. Skoro decyzja organu odwoławczego utrzymywała w mocy decyzję organu pierwszej instancji, idąc tokiem rozumowania stron skarżących kasacyjnie, Sąd Wojewódzki powinien był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji. Tymczasem za niewadliwe autor uznaje rozstrzygnięcie Sądu, który uchylił decyzję organu II instancji. Ponadto autor zarzutów ograniczył się jedynie do autorytatywnego stwierdzenia, że decyzja Prezydenta dotknięta została wadą rażącego naruszenia prawa nie dokonując analizy przesłanek, które decydują o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesione przez C. [...] sp.j. z siedzibą w L. zarzuty kasacyjne nie były w stanie skutecznie podważyć dokonanej przez Sąd Wojewódzki oceny zaskarżonej decyzji.
Całkowicie bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Art. 135 p.p.s.a. stanowi, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Norma ta wyznacza jedynie zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga. Ustalenie, że poza zaskarżonym aktem konieczne jest jeszcze wzruszenie (zweryfikowanie) innych aktów organu administracji, powoduje po stronie sądu obowiązek zastosowania tego przepisu. Przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy (zob. wyroki NSA: z dnia 7 lipca 2023 r., sygn. akt III FSK 2364/21; z dnia 1 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1269/19; z dnia 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2296/21). Wątpliwe jest aby inwestor chciał w ramach niniejszego postępowania sądowego wyeliminować także akty podjęte w granicach tej sprawy. Argumentacja na poparcie rozpatrywanego zarzutu nie może stanowić o jego zasadności. Powyższe uwagi odnoszą się także do innych podstaw kasacyjnych środka zaskarżenia inwestora.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także pozostałych zarzutów kasacyjnych C. [...] sp.j. z siedzibą w L. Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny. Sąd I instancji, o czym świadczy przywołane wyżej stanowisko, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody albowiem stwierdził niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy pod kątem zastosowanej podstawy prawnej. Autor skargi kasacyjnej powinien zatem powiązać art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. z naruszeniem przepisów zawartych w k.p.a. regulujących tę kwestię. Jako nieskuteczne należy ocenić odwołanie się do przepisów art. 133 § 1 zd. 1, art. 134 § 1, art. 153 p.p.s.a. Całkowicie niezrozumiałe jest powoływanie się na naruszenie art. 141 § 1 p.p.s.a., zgodnie z dyspozycją którego, uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym. Skarżąca kasacyjnie miała zapewne na względzie art. 141 § 4 p.p.s.a., jednakże go nie przywołała, a NSA nie jest uprawniony do poprawiania zarzutów kasacyjnych. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji. Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wówczas, gdy sąd przyjął i wnioskował o jakimś fakcie na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym decyzją. Z takim przypadkiem zaś nie mamy do czynienia w sprawie. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (zob. wyroki NSA z dnia 29 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2063/22; z dnia 16 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 6419/21). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. także nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2023 r., sygn. akt III FSK 247/23). Oddziaływaniem art. 153 p.p.s.a. objęte jest przede wszystkim przyszłe postępowanie administracyjne, sądowe, w danej sprawie, zatem zasadniczo, nie mógł on zostać naruszony. Sposób redakcji podstawy kasacyjnej z punktu 1) środka zaskarżenia inwestora uniemożliwia skuteczną kontrolę kasacyjną wyroku Sądu I instancji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za wadliwością wyroku Sądu Wojewódzkiego nie przemawia argumentacja oparta na art. 37 ust. 2 Pr.bud. (punkt 2 skargi kasacyjnej inwestora). Sąd administracyjny kontroluje decyzję na datę jej wydania. Irrelewantna jest okoliczność ewentualnego prowadzenia postępowania w trybie ww. przepisu. Skarga kasacyjna inwestora nie podważa natomiast zapatrywania, że decyzja o pozwoleniu na budowę, jak i decyzja dotycząca zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę musi dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych i nie może odnosić się do robót budowlanych już zrealizowanych (art. 32 ust. 4a Pr.bud. - w brzmieniu do 18 września 2020 r.; art. 35 ust. 5 pkt 2 Pr.bud. - w brzmieniu od 19 września 2020 r.), jak też nie zarzuca błędnej wykładni art. 28 ust. 1 Pr.bud. W niniejszej sprawie okoliczność rozpoczęcia robót budowlanych przed wydaniem pozwolenia na budowę, w trybie art. 36a ust. 1 Pr.bud., nie została jednoznacznie przesądzona, będzie przedmiotem analizy organu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, błędne jest zapatrywanie skarżącego kasacyjnie inwestora, że wskazania Sądu I instancji co do dalszego postępowania przed organem (Wojewodą) wkraczają w kompetencje organu nadzoru budowlanego. Sąd Wojewódzki nie zawarł w uzasadnieniu wyroku twierdzeń, które by potwierdzały zasadność stanowiska przedstawionego w punkcie 4 skargi kasacyjnej. Wątpliwości Sądu dotyczyły stanu robót budowlanych w dacie wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zgodnie z wytycznymi organ ma wyjaśnić "wszystkimi możliwymi dowodami", czy przypadkiem pozwolenie na budowę, udzielone decyzją Prezydenta z dnia 19 listopada 2021 r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody z dnia 3 lutego 2022 r., nie zostało wydane w stosunku do robót już zrealizowanych.
Końcowo wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosków dowodowych stron postępowania. W orzecznictwie NSA przyjęło się, że przeprowadzenie dowodu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjny, który jest związany granicami skargi kasacyjnej, jest dopuszczalne jeżeli zostaną uwzględnione zarzuty procesowe dotyczące wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez organ administracyjny lub wadliwej oceny ustalenia tego stanu faktycznego przez sąd pierwszej instancji. Tylko w takim przypadku mogą pojawić się istotne wątpliwości, które należy wyjaśnić (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2023 r., sygn. akt I GSK 338/23). W rozpoznawanej sprawie, jak już to zauważono, takiego skutecznego zarzutu nie postawiono.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargi kasacyjne. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a.