II OSK 1101/16

II OSK 1101/16 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2018-02-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-05-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /sprawozdawca/
Małgorzata Miron /przewodniczący/
Sławomir Wojciechowski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 871/15 - Wyrok WSA w Warszawie z 2015-12-30
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 134 par. 1 w zw. z art. 133 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2013 poz 267
art. 10 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2013 poz 1409
art. 59d, art. 59f w zw. z art. 59a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 871/15 w sprawie ze skargi W. C. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sochaczewie z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W. C. kwotę 1600 (jeden tysiąc sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. C. (dalej również jako "skarżący") na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej również jako "MWINB") z dnia [...] marca 2015 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wnioskiem z dnia [...] listopada 2014 r. W. C. wystąpił o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku magazynowo – produkcyjnego z częścią socjalno-biurową – etap I oraz zbiornika na nieczystości ciekłe na nieruchomości w miejscowości K., gm. M. Przedmiotowa inwestycja została zrealizowana na podstawie decyzji Starosty Sochaczewskiego z dnia [...] lutego 2014 r. oraz decyzji tego organu z dnia [...] maja 2014 r. zatwierdzającej projekt zamienny.
Podczas obowiązkowej kontroli przeprowadzonej w dniu [...] maja 2014 r. oraz kontroli uzupełniającej w dniu [...] stycznia 2015 r. stwierdzono odstępstwa od zatwierdzonego projektu.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sochaczewie (dalej również PINB) na podstawie art. 59f ust. 1 oraz art. 59g ust. 1 i 2 w zw. z art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.; dalej "prawo budowlane") nałożył na inwestora karę w wysokości 12.500 zł za stwierdzone nieprawidłowości.
Postanowieniem z [...] marca 2015 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W. C. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. d) prawa budowlanego, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie do zakwalifikowania samowolnego odstępstwa w zakresie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki w odniesieniu do lokalizacji i ilości hydrantów, gdy prawidłowo zastosowany winien być art. 59a ust. 2 pkt 1 tej ustawy, a także naruszenie art. 59f ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. d) prawa budowlanego. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd wskazał, że podczas obowiązkowej kontroli organ stwierdził m.in. zmianę ilości i zmianę lokalizacji hydrantów do zewnętrznego gaszenia pożaru. W ocenie Sądu, było to odstępstwo od zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego i stanowiło przesłankę z art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. d) prawa budowlanego. Późniejsza zmiana w tym zakresie dokonana przez inwestora, która umożliwiła wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu nie mogła mieć wpływu na kontrolowane rozstrzygnięcie. Stwierdzona nieprawidłowość wystąpiła bowiem w trakcie obowiązkowej kontroli i stanowiła stosownie do wskazanych przepisów ustawy Prawo budowlane obowiązek dla organu wymierzenia kary, o której mowa w art. 59f ust. 1. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia Sąd zgodził się z organem odwoławczym co do wysokości kary.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł W. C., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia wyroku z dnia [...] grudnia 2015 r. w całości, zarzucił mu naruszenie:
1. art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), polegające na pominięciu znajdujących się aktach postępowania dowodów wskazujących na naruszenia przez organy administracji prawa, co prawda nie wskazane bezpośrednio w skardze na decyzję MWINB, to jednak wynikające bezpośrednio z akt postępowania, a sprowadzające się do naruszenia:
2. art. 10 § 1 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w sprawie oraz uniemożliwieniu stronie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego;
3. art. 59d prawa budowlanego w zw. z art. 6 i 7 k.p.a. polegające na niedoręczeniu inwestorowi protokołu obowiązkowej kontroli;
4. art. 59f w zw. z art. 59a prawa budowlanego poprzez zastosowanie tych przepisów i wymierzenie kary za nieistotne odstępstwo w rozumieniu art. 36a prawa budowlanego.
W piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. skarżący kasacyjnie uzupełnił argumentację mającą uzasadnić podniesione zarzuty i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie kasacji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego w obu instancjach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Jak wynika z akt administracyjnych, w rozpatrywanej sprawie przeprowadzono obowiązkową kontrolę w dniu [...] grudnia 2014 r., a kontrolę uzupełniającą w dniu [...] stycznia 2015 r. W protokole kontroli obowiązkowej z dnia [...] grudnia 2014 r. stwierdzono odstępstwa od projektu budowlanego:
- istotne: "zmieniono wielkość zbiornika otwartego na wody deszczowe"; "nie stwierdzono dla budynku magazynowego";
- nieistotne – 7 odstępstw:
1) rezygnacja z okna w pomieszczeniu pomocniczym,
2) zmiana usytuowania drzwi zewnętrznych (...) oraz stalowego podestu (...),
3) wykonanie dodatkowej kratki ściekowej (...),
4) wykonanie balustrady (...),
5) zmieniono lokalizację hydrantu naziemnego,
6) zmieniono przebieg wewnętrznej instalacji wodociągowej,
7) zmiana średnicy instalacji wodociągowej zewnętrznej.
W protokole kontroli uzupełniającej z dnia [...] stycznia 2015 r. stwierdzono, że wykonano brakującą wentylację od zbiornika na nieczystości ciekłe na wysokość zgodną z przepisami.
Postanowieniem z [...] stycznia 2015 r. PINB wymierzył karę "za istotne odstępstwa polegające na zrealizowaniu budynku magazynowo-produkcyjnego z częścią socjalno-biurową – etap I, oraz zbiornika na nieczystości ciekłe" z projektem budowlanym. Podał, że odstępstwa spowodowały niezgodność z projektem w zakresie wykonania zbiornika na wody opadowe oraz zmieniono ilość i lokalizację hydrantów do zewnętrznego gaszenia pożaru (w projekcie 3 hydranty, zrealizowano 2).
Zaskarżonym postanowieniem z [...] marca 2015 r. MWINB utrzymał w mocy ww. postanowienie. MWINB nie podzielił stanowiska PINB, że inwestor odstąpił w sposób istotny od zatwierdzonego projektu poprzez realizację zbiornika na wody opadowe z uwagi na nieznaczne zmiany wielkości tego zbiornika. Uznał jednak, że nie ma to wpływu na wysokość kary wobec ujawnienia odstępstw związanych z realizacją hydrantów.
Przepis art. 59f ust. 1 prawa budowlanego stanowi, że karę wymierza się w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2.
Zgodnie z art. 59a ust. 2 tej ustawy, obowiązkowa kontrola budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, obejmuje sprawdzenie:
1) zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu;
2) zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie:
a) charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,
b) wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego,
c) geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych),
d) wykonania urządzeń budowlanych,
e) zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem,
f) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich - w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego;
3) wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego;
4) w przypadku nałożenia w pozwoleniu na budowę obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych obiektów budowlanych - wykonania tego obowiązku, jeżeli upłynął termin rozbiórki określony w pozwoleniu;
5) uporządkowania terenu budowy.
W myśl art. 3 pkt 9 prawa budowlanego, ilekroć w ustawie jest mowa o urządzeniach budowlanych - należy przez to rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki.
Jak trafnie podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2009 r., II OSK 712/08, posługując się w art. 59f ust. 1 prawa budowlanego pojęciem "nieprawidłowości", a nie "istotnych odstąpień", o których mowa w art. 36a ust. 5 tej ustawy, ustawodawca dał wyraz temu, iż nie zamierzał nadać im identycznego znaczenia. Zauważyć przy tym trzeba, że w omawianym unormowaniu zaznaczono, że chodzi jedynie o nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 prawa budowlanego.
Z protokołu kontroli obowiązkowej zakończonej budowy obiektu budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. wynika, że w pkt 8.6 stwierdzono istotne odstąpienia od projektu budowlanego, bowiem "zmieniono wielkość zbiornika otwartego na wody deszczowe"; przy czym odstąpień takich "nie stwierdzono dla budynku magazynowego". Ponadto w pkt 8.7 stwierdzono siedem nieistotnych odstąpień od projektu budowlanego, w tym zmianę lokalizacji hydrantu naziemnego.
Powyższe protokolarne ustalenia zostały poprzedzone w punktach 8.1 – 8.4 ustaleniami odnoszącymi się do zakresu wskazanego w art. 59a ust. 2 pkt 1-4 prawa budowlanego.
W pkt 8.1 wprost odniesiono się do pkt 1 art. 59a ust. 2; w pkt 8.2 ppkt a), b), c), d), e) i f) – do art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. a), b), c), d), e) i f) p.b.; w pkt 8.3 – do art. 59a ust. 2 pkt 3 p.b.; w pkt 8.4 – do art. 59a ust. 2 pkt 4 prawa budowlanego.
Natomiast w pkt 8.9 wprost odniesiono się do art. 59a ust. 2 pkt 5 tej ustawy.
W pkt 8.8. o treści: "Przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, zgodnie z art. 55 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane", zawarto dwa podpunkty: "a) obiekt budowlany lub jego część przeznaczona do użytkowania" oraz "b) roboty budowlane pozostałe do wykonania". W odniesieniu do obu podpunktów w protokole wpisano: "Nie dotyczy".
Mając na uwadze treść powyższego protokołu nie można wykluczyć, że ustalenia zawarte w punktach 8.6 i 8.7 protokołu wychodziły poza zakres zawarty w punktach 8.1 – 8.4 i 8.9, a więc poza zakres, o którym mowa w art. 59a ust. 2 prawa budowlanego. Nawiązywały one bowiem w istocie do art. 36a tej ustawy, mówiąc o istotnych i nieistotnych odstąpieniach od projektu budowlanego, a nie o nieprawidłowościach w szczególności od wykonania urządzeń budowlanych, o których mowa w art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. d) prawa budowlanego.
Wątpliwość, czy ustalenia opisane w punktach 8.6 i 8.7 mogły być uznane za stanowiące przesłankę z art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. d) prawa budowlanego, potwierdza zawarcie w pkt 8.8 ustaleń dotyczących ewentualności przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, a więc okoliczności niewątpliwie nie podlegającej regulacji zawartej w art. 59a ust. 2 prawa budowlanego, lecz unormowanej w art. 57 ust. 7 tej ustawy.
Zauważyć przy tym wypada, że w ustaleniach zawartych w protokole w punktach 8.1 – 8.2 stwierdzono, iż są one zgodne z projektem zagospodarowania działki lub terenu (pkt 8.1) oraz z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie wskazanym w podpunktach a)-f), jedynie w ppkt d) dotyczącym wykonania urządzeń budowlanych podano: "zgodne, nie wykonano odpowietrzenia zbiornika na nieczystości ciekłe". W pkt 8.3 podano, że inwestor posiada wymagane prawem dokumenty na wbudowane w obiekcie wyroby budowlane. W pkt 8.4 stwierdzono, że obowiązek dokonania rozbiórki nie dotyczy zakończonej budowy, a w pkt 8.9 podano: "Teren uporządkowany i zagospodarowany".
Z powyższych zapisów protokołu wynika, że w zakresie art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. d) prawa budowlanego, podczas kontroli obowiązkowej przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2014 r., pomimo ogólnego stwierdzenia dotyczącego wykonania urządzeń budowlanych za "zgodne", wskazano na brak wykonania odpowietrzenia zbiornika na nieczystości ciekłe. W pkt 10 protokołu, w uwagach zgłoszonych przez osoby uczestniczące w kontroli wpisano: "Inwestor oświadczył, że wykona odpowietrzenie zbiornika na nieczystości ciekłe do [...] grudnia 2014 r. o czym zawiadomi PINB". W protokole kontroli uzupełniającej z dnia [...] stycznia 2015 r. podano, że wykonano brakującą wentylację od zbiornika na nieczystości ciekłe na wysokość zgodną z przepisami.
Stosownie do art. 59d prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] marca 2015 r., to jest w czasie podejmowania zaskarżonego postanowienia, właściwy organ, po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, sporządza protokół w trzech egzemplarzach. Jeden egzemplarz protokołu doręcza się inwestorowi bezzwłocznie po przeprowadzeniu kontroli, drugi egzemplarz przekazuje się organowi wyższego stopnia, a trzeci pozostaje we właściwym organie (ust. 1). Dopuszcza się przekazanie protokołu organowi wyższego stopnia w formie elektronicznej. W takim przypadku sporządza się dwa egzemplarze protokołu (ust. 1a). Protokół, o którym mowa w ust. 1, przechowuje się przez okres istnienia obiektu budowlanego (ust. 2). Minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, wzór protokołu obowiązkowej kontroli (ust. 3). Wzór protokołu powinien obejmować w szczególności informacje dotyczące danych osobowych osób uczestniczących w kontroli oraz informacje niezbędne do ustalenia przebiegu i wyniku przeprowadzonej kontroli, w tym: adres i kategorię obiektu budowlanego, ustalenia dotyczące zgodności wykonania obiektu budowlanego z zatwierdzonym projektem budowlanym i innymi warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę (ust. 4).
Omawiany wyżej protokół kontroli obowiązkowej z dnia [...] grudnia 2014 r. jest w pełni zgodny ze wzorem protokołu kontroli obowiązkowej zakończonej budowy obiektu budowlanego zawartym w załączniku do wydanego na podstawie art. 59d ust. 3 prawa budowlanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzoru protokołu obowiązkowej kontroli (Dz.U. Nr 132, poz. 1231).
W myśl art. 81 ust. 4 prawa budowlanego, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego.
Z powyższych uregulowań wynika, że podstawą do wydania postanowienia w przedmiocie wymierzenia kary na podstawie art. 59f ust. 1 prawa budowlanego mogą być protokolarne ustalenia dokonane w toku kontroli obowiązkowej, a protokół z kontroli organ zobligowany jest doręczyć inwestorowi bezzwłocznie po jej przeprowadzeniu.
Z akt administracyjnych nie wynika, czy i ewentualnie kiedy egzemplarz protokołu kontroli obowiązkowej z dnia [...] grudnia 2014 r. doręczono inwestorowi, stosownie do art. 59d ust. 1 prawa budowlanego.
Mając powyższe na względzie zauważyć wypada, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. PINB wymierzył inwestorowi karę "za istotne odstępstwa polegające na zrealizowaniu budynku magazynowo-produkcyjnego z częścią socjalno-biurową – etap I, oraz zbiornika na nieczystości ciekłe" z projektem budowlanym. Podał następnie, że odstępstwa dokonane w trakcie budowy spowodowały niezgodność z projektem w zakresie wykonania zbiornika na wody opadowe (poprzez zwiększenie jego głębokości, szerokości i długości) oraz zmieniono ilość i lokalizację hydrantów do zewnętrznego gaszenia pożaru (w projekcie 3 hydranty, zrealizowano 2). W opinii organu I instancji odstępstwa te stanowią "nieprawidłowości wynikające z art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. d w/w ustawy Prawo budowlane". PINB podał, iż "stwierdzono, że obiekt został wybudowany z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego" w wyniku kontroli obowiązkowej przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2014 r. oraz kontroli uzupełniającej do kontroli obowiązkowej przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2015 r.
Zaskarżonym postanowieniem z [...] marca 2015 r. MWINB utrzymał w mocy ww. postanowienie. W motywach zaskarżonego postanowienia organ II instancji podał, że "przeprowadzona w dniu [...]-04-2014r. obowiązkowa kontrola przedmiotowej inwestycji (jak i kontrole uzupełniające) potwierdziła jej realizację z odstępstwami od warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę". Następnie MWINB stwierdził, że "w istocie w przedmiotowej sprawie inwestor dokonał samowolnego odstępstwa w zakresie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki (art. 59a ust. 2 pkt 2 lit d cyt. wyżej ustawy Prawo budowlane) poprzez zmianę lokalizacji i ilości hydrantów do zewnętrznego gaszenia pożaru".
MWINB nie podzielił stanowiska PINB, że inwestor odstąpił w sposób istotny od zatwierdzonego projektu poprzez realizację zbiornika na wody opadowe z uwagi na nieznaczne zmiany wielkości tego zbiornika. Stwierdził jednak, że "fakt nieuznania przez tut. organ prawidłowości kary za odstępstwa dot. zbiornika wodnego" nie ma wpływu na wysokość kary wobec ujawnienia odstępstw związanych z realizacją hydrantów.
Z treści zapadłych w rozpatrywanej sprawie postanowień organów nadzoru budowlanego wynika, że organ I instancji uznał, że nieprawidłowości wynikające z art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. d) prawa budowlanego, to niezgodność z projektem w zakresie wykonania zbiornika na wody opadowe (poprzez zwiększenie jego głębokości, szerokości i długości) oraz zmieniona ilość i lokalizacja hydrantów do zewnętrznego gaszenia pożaru (w projekcie 3 hydranty, zrealizowano 2). Nieprawidłowości te PINB uznał za "istotne odstępstwa polegające na zrealizowaniu budynku magazynowo-produkcyjnego z częścią socjalno-biurową – etap I, oraz zbiornika na nieczystości ciekłe" z projektem budowlanym. Wskazał przy tym, że ustalono je w wyniku kontroli obowiązkowej przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2014 r. oraz kontroli uzupełniającej do kontroli obowiązkowej przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2015 r. PINB nie umotywował, dlaczego w protokole kontroli z [...] grudnia 2014 r. w pkt 8.2 ppkt d) co do zasady uznano wykonanie urządzeń budowlanych za "zgodne", wskazując jedynie na brak wykonania odpowietrzenia zbiornika na nieczystości ciekłe, a w postanowieniu kwestionując prawidłowość realizacji zbiornika na nieczystości ciekłe wskazano nie na brak wykonania jego odpowietrzenia, lecz na zwiększenie jego głębokości, szerokości i długości. Nie uzasadnił też, dlaczego w protokole wśród nieistotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego wymieniono zmienioną lokalizację hydrantu naziemnego (a więc jednego), a w postanowieniu wskazano na zmienioną ilość i lokalizację hydrantów do zewnętrznego gaszenia pożaru (w projekcie 3 hydranty, zrealizowano 2). Zauważyć wypada, że co do innych wymienionych w protokole nieistotnych odstąpień od projektu organ nie zgłosił uwag. Z treści postanowienia nie wynika w sposób jednoznaczny, czy w ocenie organu I instancji zmieniona ilość i lokalizacja hydrantów to istotne odstępstwo (chociaż w protokole uznano kwestię hydrantu za nieistotne odstąpienie) oraz czy – jego zdaniem – kara może być wymierzona jedynie za istotne odstępstwa, a ponadto – wskazując w uzasadnieniu postanowienia na braki w inwentaryzacji oraz na wątpliwości dotyczące protokołów z badań wentylacji przedmiotowego obiektu, jednoznacznie nie określił, czy również uważa je za nieprawidłowości stanowiące naruszenie art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. d) prawa budowlanego, bo wskazał tylko na naruszenie tego przepisu.
Organ II instancji nie podzielił stanowiska PINB, że inwestor odstąpił w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego poprzez realizację zbiornika na wody opadowe z uwagi na nieznaczne zmiany wielkości tego zbiornika. Stwierdził jednak, że "fakt nieuznania przez tut. organ prawidłowości kary za odstępstwa dot. zbiornika wodnego" nie ma wpływu na wysokość kary wobec ujawnienia odstępstw związanych z realizacją hydrantów.
Z powyższego wynika, że zdaniem organu II instancji kara może być wymierzona jedynie za istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i że w niniejszej sprawie takim istotnym odstąpieniem jest realizacja hydrantów. Nie wyjaśnił jednak, jak jego stanowisko ma się do treści protokołu kontroli obowiązkowej z dnia [...] grudnia 2014 r., w którym lokalizację hydrantu uznano za nieistotne odstąpienie i nie odnoszono się do ilości hydrantów. MWINB przy tym powołał się na obowiązkową kontrolę przeprowadzoną w dniu [...] kwietnia 2014 r. i "kontrole uzupełniające", chociaż z akt sprawy wynika, że obowiązkową kontrolę przeprowadzono w dniu [...] grudnia 2014 r. (po złożeniu przez inwestora wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r.), a kontrolę uzupełniającą (jedną) przeprowadzono w dniu [...] stycznia 2015 r.
Trudno też zaakceptować wywód organu II instancji, że "w istocie w przedmiotowej sprawie inwestor dokonał samowolnego odstępstwa w zakresie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki (art. 59a ust. 2 pkt 2 lit d cyt. wyżej ustawy Prawo budowlane) poprzez zmianę lokalizacji i ilości hydrantów do zewnętrznego gaszenia pożaru", bowiem kwestię zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki reguluje art. 59a ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego, a nie pkt 2 lit d) tego ustępu. Pkt 2 ust. 2 art. 59a odnosi się do zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym. Tak więc ewentualne odstępstwo w zakresie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki nie może naruszać art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. d) prawa budowlanego.
Uznając zaskarżone postanowienie za zgodne z prawem Sąd I instancji podał, że podczas obowiązkowej kontroli organ stwierdził m.in. zmianę ilości i zmianę lokalizacji hydrantów do zewnętrznego gaszenia pożaru. Stanowiło to odstępstwo od zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego, a więc "jak trafnie wskazał organ stanowiło przesłankę z art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. d) Prawa budowlanego. Późniejsza zmiana w tym zakresie dokonana przez inwestora, która umożliwiła wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu nie mogła mieć wpływu na kontrolowane rozstrzygnięcie. Stwierdzona nieprawidłowość wystąpiła bowiem w trakcie obowiązkowej kontroli i stanowiła stosownie do wskazanych przepisów ustawy Prawo budowlane obowiązek dla organu wymierzenia kary, o której mowa w art. 59f ust. 1".
Sąd I instancji stwierdził następnie, że: "Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia zgodzić należy się z organem odwoławczym co do wysokości kary. Pozostało jedno odstępstwo, za które organ prawidłowo obliczył wysokość kary, w oparciu o art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd zauważa, że inwestor nie kwestionował ustaleń obowiązkowej kontroli".
Z powyższego wynika, że Sąd i instancji zaakceptował stanowisko MWINB, że jedyną nieprawidłowością, za którą należało wymierzyć karę, była zmiana ilości i lokalizacji hydrantów do zewnętrznego gaszenia pożaru i bez większego wnikania w tę problematykę przyjął, że okoliczność ta stanowiła przesłankę z art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. d) prawa budowlanego, abstrahując w szczególności od faktu, że zdaniem MWINB inwestor dokonał samowolnego odstępstwa w zakresie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki. Jak już wyżej podkreślono, takie odstępstwo nie stanowi jednak naruszenia art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. d) prawa budowlanego.
Nadto Sąd Wojewódzki – podobnie jak organy obu instancji – nie odniósł się do treści protokołu kontroli obowiązkowej z dnia [...] grudnia 2014 r. Zauważając zaś, że "inwestor nie kwestionował ustaleń obowiązkowej kontroli", Sąd I instancji – podobnie jak organy administracyjne – nie dostrzegł, że opisane w tymże protokole ustalenia nie były tożsame z ustaleniami zawartymi w motywach zapadłych postanowień. Ponadto – jak też już wyżej zaznaczono – z akt sprawy nie wynika, czy i ewentualnie kiedy egzemplarz protokołu kontroli obowiązkowej z dnia [...] grudnia 2014 r. doręczono inwestorowi, stosownie do art. 59d ust. 1 prawa budowlanego. Wynika z nich natomiast, że w dniu [...] stycznia 2015 r. na wniosek inwestora przekazano jego pełnomocnikowi kserokopie protokołów kontroli z dnia [...] grudnia 2014 r. i [...] stycznia 2015 r., co pośrednio może wskazywać, że wcześniej protokołów tych inwestorowi nie doręczono.
W rozpatrywanej sprawie doszło zatem do naruszenia art. 59f ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 2 prawa budowlanego, bowiem przed ich zastosowaniem należało w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnić, czy nieprawidłowości, za które wymierzono skarżącemu kasacyjnie grzywnę, były objęte zakresem, o którym mowa w art. 59a ust. 2 prawa budowlanego, a w szczególności – jak to przyjęły organy i Sąd I instancji – art. 59 ust. 2 pkt 2 lit. d) tej ustawy.
Uzasadniony jest też zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., bowiem Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, winien zbadać wszystkie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności. W realiach niniejszej sprawy zatem winien był w szczególności dokonać kontroli zgodności zaskarżonego postanowienia również z ustaleniami zawartymi w protokole z obowiązkowej kontroli.
Przed wydaniem postanowienia wymierzającego na podstawie art. 59f ust. 1 prawa budowlanego karę, organ administracyjny po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli winien był – stosownie do art. 59d ust. 1 prawa budowlanego – doręczyć inwestorowi protokół z tej kontroli, a także umożliwić mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby w rozpatrywanej sprawie organ uczynił zadość tym obowiązkom, a Sąd I instancji nie analizował tych kwestii. Powyższe sprawia, że zarzuty naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 59d prawa budowlanego w zw. z art. 6 i 7 k.p.a. również mają usprawiedliwione podstawy.
Nie jest natomiast uzasadniony zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Naruszenie tego przepisu miałoby miejsce wówczas, gdyby wojewódzki sąd administracyjny złamał te zasady – rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, gdy nie było to postępowanie uproszczone lub ustawa nie przewidywała takiej możliwości, – orzekł na podstawie tylko odpisu skargi, mimo że organ wypełnił obowiązek nałożony art. 54 § 2 p.p.s.a., i sąd pełną dokumentację sprawy posiadał. Z akt sprawy wynika, że wydając zaskarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie złamał powyższych zasad, a zatem nie naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a.
Ponownie rozpatrując sprawę organy nadzoru budowlanego uwzględnią powyższe uwagi i ocenią, mając na uwadze treść protokołu kontroli obowiązkowej, czy w rozpatrywanej sprawie rzeczywiście została w sposób niewątpliwy spełniona przesłanka z art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. d) prawa budowlanego.
Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności rozpatrywanej sprawy należy dojść do wniosku, że jej istota jest dostatecznie wyjaśniona.
W tym stanie rzeczy na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.