II OSK 1100/24

II OSK 1100/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Broda /sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz /przewodniczący/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Lu 717/23 - Wyrok WSA w Lublinie z 2023-11-30
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77, art. 80, art. 10, art. 85,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 3 pkt 6, art. 28 ust. 1, art. 48 a, art. 29 ust. 1 pkt 15
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 717/23 w sprawie ze skargi A.T. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 30 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 717/23 oddalił skargę A.T. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: LWINB) z dnia 2 czerwca 2023 r. nr ZOA-XXI.7721.6.2023 w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) w dniu 17 stycznia 2023 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w obrębie [...], gm. [...]. W trakcie oględzin przeprowadzonych 14 lutego 2023 r. stwierdzono, że na działce nr 73 położonej w W. znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny parterowy o konstrukcji drewnianej ocieplony styropianem na podmurówce o wymiarach 10,67 m x 7,27 m i wysokości 5,70 m w szczycie z poddaszem nieużytkowym. Konstrukcja więźby dachowej drewniana dwuspadowa pokryta blachodachówką. Od strony elewacji północnej wykonano rozbudowę konstrukcji drewnianej o wymiarach 3,20 m x 10,07 m i wysokości 2,75 - 3,62 m na płycie betonowej z podmurówką ścian fundamentowych. Więźba dachowa jednospadowa pokryta blachą o profilu dachówkowym. Od strony zachodniej rozbudowy wykonano okno o wym. 2,16 m x 2,70 m, od strony północnej okno o wym. 2,18 m x 3,80 m zaś od strony elewacji wschodniej okno o wymiarach 0,98 m x 2,07 m oraz drzwi o wymiarach 0,98 m x 2,07 m prowadzące do pomieszczeń rozbudowy, które poprzedzają schody o wymiarach 2,55 m x 2,83 m i wysokości 0,77 m wykonane z betonowej kostki brukowej. Nad schodami znajduje się zadaszenie kryte blachodachówką wsparte na dwóch słupach drewnianych, które połączono z więźbą dachową przedmiotowego budynku mieszkalnego. W ocenie PINB opisana rozbudowa została zrealizowana w 2022 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę, a wynika z faktu, iż na wycinku mapy sytuacyjnej pobranej do notatki służbowej z dnia 14 marca 2023 r. oraz na ortofotomapie archiwalnej wykonanej lipcu 2022 r. w miejscu przedmiotowej rozbudowy jest kostka brukowa o nieregularnych wymiarach 2,69 m do 2,85 m x 6,12 m - co nie odpowiada wymiarom zawartym w zgłoszeniu przydomowego ganku o wymiarach 2,90 m x 6,80 m. Dalej organ I instancji podniósł, że na podstawie wypisu i wyrysu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] wynika, że dla działki nr [...] położonej w obrębie [...] gm. [...] obowiązują ustalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Jeziorzany, zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy w Jeziorzanach Nr XXXVI11/104/2001 z 25 października 2001. Zgodnie z zapisami ww. planu działka gruntu o nr [...] znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem: "E 6 MR" - teren zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem wydzielenia pojedynczych działek zabudowy jednorodzinnej i nieuciążliwych usług dla ludności oraz niepogarszających stanu środowiska usług dla obsługi rolnictwa.
Mając na uwadze powyższe PINB postanowieniem z dnia 31 marca 2023 r. nr PINB.7355/J1/2023 wstrzymał inwestorom A.T. i R.T. prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego i poinformował, że przysługuje im możliwość złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego.
W wyniku złożonego zażalenia LWINB postanowieniem z 2 czerwca 2023 r. nr ZOA-XXI.7721.6.2023 utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W ocenie LWINB lokalizacja rozbudowy narusza warunki miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż zgodnie z zapisem w załączniku do tego planu usytuowanie nowo wznoszonych obiektów nie może być kolizyjne z przepisami dotyczącymi dróg publicznych, przepisami wykonawczymi do prawa budowlanego oraz z istniejącymi i projektowanymi urządzeniami infrastruktury technicznej. Zatem rozbudowa budynku mieszkalnego na działce nr [...] w W. gm. [...] jako prowadzona z naruszeniem prawa, wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, wobec czego zasadnie organ pierwszej instancji wdrożył procedurę legalizacyjną w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2023 r., poz. 682 ze zm.), dalej: p.b.
Skargę na postanowienie LWINB wniosła A.T. zarzucając naruszenie: 1) art. 3 pkt 6 p.b., polegającym na niewłaściwym zastosowaniu i przyjęciu, że w stanie faktycznym dobudowa przydomowego ganku do budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a następnie dobudowa oranżerii do domu jednorodzinnego zlokalizowana na działce nr [...] położonej W., gmina [...] stanowi rozbudowę budynku mieszkalnego, podczas gdy wykonywany na zgłoszenie budowalne przydomowy ganek, jak też oranżeria nie stanową jednej bryły z budynkiem mieszkalnym, a jedynie przybudówkę z zewnętrznymi schodami przed wejściem do budynku, nakrytą daszkiem podpartym słupkami z zamkniętymi ścianami z oknami, co potwierdzają zarówno zdjęcia, jak i opis budynku sporządzony podczas oględzin; 2) art. 28 ust. 1 p.b. poprzez przyjęcie, że dla przedmiotowej inwestycji na podstawie obecnie obowiązujących przepisów prawa wymagane jest pozwolenie na budowę; 3) art. 48a p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; 4) art. 29 ust. 1 pkt 15 p.b. polegające na jego niezastosowaniu; 5) art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r, Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej: k.p.a. polegającego na nieustaleniu miejsca zamieszkania R.T., a w konsekwencji na pozbawieniu skarżącego prawa do czynnego udziału w postępowaniu; 6) art. 7, art., 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej i nieobiektywnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego; 7) art. 80. w zw. z art. 85 k.p.a. polegającego na oparciu rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji na dokonanych bez zawiadomienia R.T. oględzinach nieruchomości będącej przedmiotem sprawy.
W odpowiedzi na skargę LWINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ nadzoru budowlanego znajdują potwierdzenie w niewadliwie zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Sąd na wstępie przytoczył treść art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. jednocześnie tłumacząc, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie załatwia co do istoty kwestii legalizacji samowoli budowlanej, a jedynie otwiera drogę do legalizacji, umożliwiając rozważenie przez organ nadzoru budowlanego, jakie nakazy lub zakazy w odniesieniu do stwierdzonej samowolnej budowy powinny zostać wydane oraz złożenie przez inwestora wniosku o legalizację. Na tym etapie postępowania kwestią kluczową jest zatem zidentyfikowanie samowoli budowlanej, jej przedmiotu oraz dokonanie jej kwalifikacji prawnobudowlanej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. Sankcjonowanie samowoli budowlanej musi być adekwatne do jej charakteru i czasu jej powstania.
Słusznie w ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego uznały, że na wymaganą rozbudowę konieczne było uzyskanie przez inwestorów pozwolenia na budowę, którym się nie legitymują. Pomimo tego, że jak twierdzi strona skarżąca wszystkie roboty budowlane zostały wykonane legalnie, to nie można zgodzić się z jej stanowiskiem, że został zrealizowany ganek na podstawie zgłoszenia z odstępstwami od zgłoszenia, bowiem zgłoszenie zamierzonej budowy na działce o nr [...] położonej w W. gminie J. dotyczyło ganku posiadającego jedno pomieszczenie o wymiarach w rzucie 2,90 m x 6,80 m zlokalizowanego w odległości 4,05 m i 5,05 m od granicy z działką o nr [...] oraz w odległości 6,40 m od krawędzi drogi gminnej. Tymczasem inwestorzy wykonali całkowicie inny obiekt, o innych wymiarach oraz innym usytuowaniu – gdyż dokonali rozbudowy budynku mieszkalnego o część w wymiarach w rzucie 10,07 m x 3,20 m, a więc o część o innych rozmiarach i usytuowaną inaczej niż ganek, którego dotyczyło zgłoszenie. Dla oceny takiej nie ma znaczenia to, jak skarżąca kwalifikuje powyższe pomieszczenia, czy też to, że jedno z tych pomieszczeń chce wykorzystywać jak oranżerię. Niewątpliwie bowiem, co podkreślił Sąd, inwestorzy dokonali rozbudowy budynku mieszkalnego wykonując dodatkowe pomieszczenia, ściśle powiązane konstrukcyjnie i funkcjonalnie z istniejącym budynkiem mieszkalnym, a więc zwiększyli długość, szerokość oraz kubaturę istniejącego budynku mieszkalnego.
Sąd I instancji wskazał, że obszar oddziaływania przedmiotowej rozbudowy budynku mieszkalnego nie mieści się w całości na działce, na której budynek został zaprojektowany. Przedmiotowa rozbudowa bowiem narusza przepis § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.), dalej: r,w,t., zgodnie z którym budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy. W przedmiotowej sprawie rozbudowa z otworem okiennym w ścianie zwróconej w stronę granicy sąsiedniej działki o nr ewid. [...] zlokalizowana jest w odległości 3,0 m od ogrodzenia z działką o nr ewid. [...]. Ponadto przedmiotowa rozbudowa budynku usytuowana jest w odległości 3,55 m i 4,00 m od krawędzi drogi gminnej, która to odległość w myśl art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645 ze zm.), dalej: u.d.p. powinna wynosić w terenie zabudowanym co najmniej 6 m. W takich warunkach, wobec stwierdzenia samowoli budowlanej zrealizowanej pomimo braku wymaganego pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego organy nadzoru budowlanego zasadnie zastosowały w sprawie procedurę określoną w art. 48 ust. 3 p.b. Prawidłowo także umożliwiono stronie skarżącej legalizację samowolnie rozbudowanego budynku mieszkalnego.
W zakresie zaś zarzutu skarżącej dotyczącego pomijania w prowadzonym postępowaniu jej męża – R.T. w skutek nie ustalenia przez organ jego miejsca zamieszkania, a tym samym pozbawienia go również czynnego udziału w postępowaniu Sąd zwrócił uwagę, że należy mieć na uwadze treść art. 41 § 1 i § 2 k.p.a.
Skargę kasacyjną wniosła A.T. zaskarżając powyższy wyrok w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. art. 10 k.p.a. polegające na nieustaleniu miejsca zamieszkania skarżącego R.T., a w konsekwencji na pozbawieniu skarżącego prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, uniemożliwienie Skarżącemu prawa do zgłaszania wniosków dowodowych oraz do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. - poprzez dokonanie błędnej i nieobiektywnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji skutkujące uznaniem, iż w niniejszej sprawie zaistniały okoliczności dające podstawę do wstrzymania budowy kwalifikowanej błędnie przez Sąd I instancji, jak i organy I i II instancji jako rozbudowa budynku mieszkalnego podczas, gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika, aby w dacie zgłoszenia dobudowy ganku istniał obowiązek uzyskania przez Inwestorów pozwolenia na budowę, gdyż nie wystąpiła w niniejszej sprawie rozbudowa budynku - rozumiana jako istotna zmiana charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 w związku z art. 85 k.p.a. polegające na oparciu rozstrzygnięcia na wadliwych ustaleniach organu II instancji, t.j. na dokonanych bez zawiadomienia R.T. oględzinach nieruchomości będącej przedmiotem sprawy protokole z oględzin w sposób nie odzwierciedlający faktów, a jedynie twierdzenia organu o faktach, tzn. o rzekomej rozbudowie budynku mieszkalnego;
4) art. 3 pkt 6 p.b., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i przyjęcie, w ślad za organem II instancji, iż w stanie faktycznym sprawy dobudowa przydomowego ganku do budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a następnie dobudowa oranżerii do domu jednorodzinnego zlokalizowana na działce ozn. nr ew. [...] położonej W. , gmina [...] stanowi rozbudowę budynku mieszkalnego, podczas gdy wykonywany na zgłoszenie budowalne przydomowy ganek, jak też oranżeria nie stanową jednej bryły z budynkiem mieszkalnym, a jedynie przybudówkę z zewnętrznymi schodami przed wejściem do budynku, nakrytą daszkiem podpartym słupkami z zamkniętymi ścianami z oknami, co potwierdzają zarówno zdjęcia, jak i opis budynku sporządzony podczas oględzin - a ponadto, co istotne - nie wystąpiła w niniejszej sprawie rozbudowa budynku rozumiana jako istotna zmiana charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość;
5) art. 28 ust. 1 p.b. poprzez przyjęcie, że dla przedmiotowej inwestycji na podstawie obecnie obowiązujących przepisów prawa wymagane jest pozwolenie na budowę, gdyż stanowi ona rozbudowę budynku mieszkalnego, podczas gdy przedmiotowa inwestycja, która rozpoczęła się w 2017 r. podlegała wyłącznie zgłoszeniu do organu architektoniczno - budowlanego i jako taka winna być rozpatrywana przez organy nadzoru budowalnego - jako że nie stanowi rozbudowy budynku (vide: zarzut tiret 1 powyżej);
6) art. 48 a p.b., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu za prawidłowe ustaleń organu II instancji, iż istnieją przesłanki do wstrzymania skarżącym prowadzenia robót budowlanych i nałożenia obowiązku legalizacji inwestycji, podczas gdy analiza stanu faktycznego niniejszej sprawy wskazuje, iż podczas realizacji inwestycji przez Inwestorów nie doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego uprawniających organ nadzoru budowalnego wstrzymania inwestorom prowadzenia robót budowlanych przy dobudowie ganku do budynku mieszkalnego o wym. 3,20 m kw x 10,07 m kw zlokalizowanego na działce gruntu nr ew. [...], położonej w obrębie [...], jednostka ewidencyjna gm. [...];
7) art. 29 ust. 1 pkt 15 p.b. polegające na jego niezastosowaniu w sytuacji gdy w stanie faktycznym niniejszej sprawy miał on zastosowanie, gdyż przedmiotowa inwestycja zlokalizowana na działce ozn. nr [...] położonej w W., nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a co najwyżej zgłoszenia budowy do Starostwa Powiatowego, gdyż stanowi ona wyłącznie przydomowy ganek oraz oranżerię i nie jest rozbudową dla której wymagane byłoby pozwolenie na budowę.
Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego zrzekając się jednocześnie rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do regulacji art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.
Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. (prawidłowo powinien być powołany art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). Należy wskazać, że ewentualne pominięcie przez organ administracji jednej ze stron postępowania jest uchybieniem, na które może powoływać się tylko ta strona, która została przez organ administracji pominięta. Kwestia możliwości uchylenia przez sąd administracyjny decyzji z tego powodu była już wielokrotnie przedmiotem rozważań w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo w wyroku z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2276/11 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Pogląd ten, zdaniem składu orzekającego, należy w pełni podzielić. Ma ona zastosowanie również w niniejszej sprawie. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznawia się postępowanie zakończone decyzją ostateczną, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zaś z art. 147 zdanie drugie k.p.a. wynika, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Skoro wznowienie postępowania w postępowaniu administracyjnym w oparciu o podstawę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może nastąpić tylko na wniosek strony, to brak jest podstaw do przyjęcia, by wymóg ten nie miał zastosowania na etapie postępowania przed sądem administracyjnym.
Za niezasadny należało uznać także zarzut dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. W przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to nie można zarzucić oddalającemu skargę Sądowi I instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny normy prawnej. W rozpoznanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. W przedmiotowej sprawie Sąd Wojewódzki nie stwierdził bowiem naruszenia norm i zasad postępowania administracyjnego, dlatego prawidłowo oddalił skargę. Skoro zatem, Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W konsekwencji uznać należało, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie zgodne jest z dyspozycją zastosowanej normy prawnej.
Z kolei stosownie do przytoczonego w podstawie kasacyjnej art. 77 § 1 k.p.a., na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy niezbędnego do jej wyjaśnienia. Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ administracji publicznej powinno być zakończone po zbadaniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla danej sprawy, których zakres określają przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie. Jednocześnie zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej są również zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, poprzez analizę dokumentów zawartych w aktach administracyjnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanego postanowienia. Po wnikliwej analizie materiału sprawy i procedur poprzedzających wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia, trafnie stwierdził, że organy prowadzące kontrolowane postępowanie wypełniły zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Przyjęta w sprawie faktyczna podstawa rozstrzygnięć ustalona została z uwzględnieniem wymogów wynikających z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd zasadnie uznał, że organy ustaliły wszystkie istotne do załatwienia sprawy okoliczności faktyczne i prawne, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności, zaś jego ocena nie nosi znamion dowolności. Na gruncie reguł i norm procesowych wyprowadził logicznie uprawnione i merytorycznie trafne wnioski. Trafnie też ocenił, że orzekające w sprawie organy prawidłowo uzasadniły, z jakich powodów przyjęły, że wykonana rozbudowa budynku stanowi samowolę budowlaną. W tych okolicznościach zgodzić należy się z Sądem I instancji, który w całości podzielił ustalenia organów obu instancji i wyrażoną przez nie ocenę prawną stanu faktycznego.
Niezasadny jest także zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 i art. 85 (brak pełnej jednostki redakcyjnej) k.p.a., których to naruszenia skarżąca kasacyjnie upatruje na oparciu postanowienia na wadliwych ustaleniach organu dokonanych bez zawiadomienia R.T. o oględzinach przedmiotowej nieruchomości. Tymczasem w aktach administracyjnych na karcie nr 64 znajduje się potwierdzenie wezwania strony do udziału w oględzinach, stąd niestawiennictwo strony i brak jej udziału w tych czynnościach, nie pozbawia ustaleń dokonanych w toku oględzin waloru wiarygodności. Nie sposób również przyjąć, że odmienna ocena dowodów dokonana przez organy świadczy o naruszeniu art. 80 i art. 85 k.p.a. Organ prawidłowo przeprowadził oględziny, zawiadomił o ich terminie strony, z wykonanych czynności sporządził protokół, który skarżąca podpisała, nie zgłaszając do niego żadnych zastrzeżeń. Natomiast jeżeli chodzi o naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. to dla skutecznego podniesienia takiego zarzutu wymagane jest wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to, może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Pozbawione uzasadnionych podstaw są także zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 3 pkt 6, art. 28 ust. 1, art. 48a, art. 29 ust. 1 pkt 15 p.b. W języku powszechnym rozbudowa zwykle oznacza powiększenie czegoś, co zostało wcześniej zbudowane. O rozbudowie obiektu budowlanego mowa jest przede wszystkim w art. 3 pkt 6 p.b., w którym zdefiniowano budowę i z którego wynika, że rozbudowa obiektu budowlanego jest jedną z postaci budowy. Z kolei budowa, jak wynika z art. 3 pkt 7 p.b., jest jedną z postaci robót budowlanych. To oznacza, że rozbudowa obiektu budowlanego jest jedną z postaci robót budowlanych, co z kolei świadczy o tym, że wyodrębnienie rozbudowy obiektu budowlanego miało na celu poddanie tego rodzaju działań reglamentacji przewidzianej w Prawie budowlanym, przede wszystkim wynikającemu z art. 28 ust. 1 p.b. obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. Taka reglamentacja jest racjonalna, w szczególności w odniesieniu do rozbudowy obiektów budowanych, których budowa wymagała pozwolenia na budowę, a także w sytuacji, w której budowa mniejszych obiektów budowlanych nie jest reglamentowana (nie wymaga ani pozwolenia, ani zgłoszenia), zaś ich rozbudowa mogłaby doprowadzić do przekroczenia kryterium zwalniającego z reglamentacji. Z rozbudową mamy do czynienia w przypadku zmiany, innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchnia zabudowy, jego długość czy szerokość. W szczególności jako rozbudowę traktuje się powiększenie istniejącego budynku o dodatkowe pomieszczenie, które stanowi część obiektu budowlanego. Skoro "przebudowę" stanowią takie roboty budowlane, których wynik w żaden sposób nie zmienia bryły obiektu budowlanego, to w sytuacji, gdy nastąpi nawet nieznaczna zmiana tej bryły mamy do czynienia z rozbudową. Ten ostatni termin oznacza bowiem powiększenie, rozszerzenie obiektu, obszaru już zabudowanego, jak też dobudowanie nowych elementów do istniejącego budynku (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 199/20, LEX nr 3064873, wyrok NSA z 17 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 668/12 oraz wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2024 r. sygn. akt II OSK 684/22, LEX nr 3825911).
Prawidłowe jest zatem stanowisko Sądu I instancji w zakresie w jakim zaakceptował ustalenia organów, że w wyniku wykonanych przez skarżącą robót budowlanych doszło do rozbudowy przedmiotowego budynku. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozostawia żadnych wątpliwości, że doszło do zwiększenia powierzchni zabudowy przedmiotowego budynku. W konsekwencji prawidłowa była też ocena prawna zrealizowanych robót budowlanych jako rozbudowy, o której mowa w art. 3 pkt 6 p.b. Jednocześnie trafnie wskazał organ wojewódzki, że tego rodzaju roboty budowlane nie są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem samowolna ich realizacja wymagała wdrożenia procedury legalizacyjnej z art. 48 ust 1 pkt. 1 i ust. 3 p.b.
Wnosząca skargę kasacyjną podjęła próbę podważenia ustaleń faktycznych, na jakich oparł się Sąd I instancji przyjmując, że wykonane roboty budowlane objęte były procedurą zgłoszenia, a powstałe w ich wyniku pomieszczenia stanowią przydomowy ganek oraz oranżerię. Próba ta nie mogła się jednak udać, skoro kwalifikacja prawna nadawana określonym robotom budowlanym opiera się na obiektywnych przesłankach, a więc pozostaje niezależna od woli i zamiaru osób, które je podejmują. W niniejszej sprawie nie budzi zaś wątpliwości, że doszło do zwiększenia powierzchni zabudowy i tym samym rozbudowy istniejącego budynku. Powstałe w wyniku wykonanych robót budowlanych dodatkowe pomieszczenia, które konstrukcyjnie oraz funkcjonalnie powiązane są z istniejącym budynkiem, nie można zakwalifikować jako ganku i oranżerii, zwłaszcza, że jedno z nich wykorzystywane jest jako kotłownia. Należy również zauważyć, że w przypadku, gdy obiekt budowlany po dokonaniu przez inwestora zgłoszenia w trybie art. 30 ust. 1-5 p.b., ma w istocie cechy obiektu, na wzniesienie którego wymagane jest pozwolenie na budowę, dochodzi do opisanej w art. 48 ust. 1 p.b. sytuacji, gdy obiekt wybudowano bez wymaganego pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2595/17, LEX nr 3073316). Niedopuszczalnym obchodzeniem prawa byłoby zatem uznanie za skuteczne zgłoszenia zamiaru budowy obiektu budowlanego, w stosunku do inwestycji, którą wbrew zgłoszeniu wzniesiono w taki sposób, że według obowiązujących przepisów prawa wymagałaby pozwolenia na budowę. Zaakceptowanie stanowiska skarżącej kasacyjnie doprowadziłoby do niedopuszczalnego usankcjonowania praktyki obchodzenia przepisów nakładających na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dla określonych robót budowlanych, przez dopuszczenie dokonywania zgłoszeń w trybie art. 30 Prawa budowlanego i faktyczną realizację inwestycji wykraczającą poza zakres objęty przepisem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA: z 10 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 287/10, z 28 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 108/04 oraz z 21 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1375/05, Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2009, s 378).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Jednocześnie na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.