II OSK 11/23

II OSK 11/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Marta Laskowska - Pietrzak
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Ol 495/22 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2022-09-14
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20, art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 71 ust. 2 pkt 4, art. 71 ust. 5 pkt 2, 3c i 3d
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 4, art. 151 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. P. i W. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 września 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 495/22 w sprawie ze skargi B. P. i W. T. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 maja 2022 r. nr WIN-II.7840.4.55.2022 w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od B. P. i W. T. solidarnie na rzecz Wojewody Warmińsko-Mazurskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 września 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 495/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę B.P. i W.T. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 maja 2022 r. nr WIN-II.7840.4.55.2022 w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z 19 maja 2022 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski w wyniku rozpatrzenia odwołania B.P. i W. utrzymał w mocy decyzję Starosty Węgorzewskiego z 14 marca 2022 r., wydaną w trybie wznowienia postępowania, odmawiającą uchylenia decyzji nr 16/2021 r. z 2 lutego 2021 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej gminie [...] pozwolenia na budowę obejmującego zmianę sposobu użytkowania budynku byłej [...] na dom pogrzebowy, na działkach nr [...], [...], [...], obręb [...].
W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że postępowanie wznowieniowe wszczęte zostało na wniosek skarżących, którzy domagali się uznania ich za strony postępowania. Skarżący wskazywali, że ich działka nr [...] graniczy z działką nr [...] i znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji planowanej przez gminę.
Skarżący zarzucili, że lokalizacja zakładu pogrzebowego narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i pogarsza warunki zdrowotno-sanitarne.
Organ odwoławczy zgodził się z organem I instancji, że skarżącym nie przysługiwał przymiot strony. Wojewoda wyjaśnił, że budynek byłej [...] znajduje się na działce nr [...]. Natomiast sąsiednie działki będą zagospodarowane poprzez ich uporządkowanie, ogrodzenie terenu całej inwestycji oraz budowę parkingu na działce nr [...], który nie jest objęty wydanym pozwoleniem na budowę. Na działce nr [...], która graniczy z działką skarżących nr [...] nie wykonuje się żadnych robót budowlanych. Wskazano, że w istniejącym budynku byłej [...] planuje się pomieszczenie wystawiania trumien, pomieszczenie socjalne, szatnie, pomieszczenie gospodarcze i do dezynfekcji oraz pomieszczenie przygotowania i przechowywania ciał wraz z komorą chłodniczą mobilną. Podstawowe cele, jakie ma spełniać budynek domu pogrzebowego, to przygotowanie ciał przed pochówkiem, zapewnienie warunków do ich krótkotrwałego przechowywania oraz możliwość czuwania przy wystawionym w trumnie ciele w przygotowanym i przeznaczonym do tego pomieszczeniu. Teren na którym zlokalizowany jest istniejący budynek [...] objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 20 października 2009 r. Oznaczony jest symbolem: 17U (U - tereny usługowe), o następujących ustaleniach: zachowuje się istniejące obiekty, ustala się możliwość ich przebudowy, rozbudowy, prowadzenie robót budowlanych i zmiany sposobu użytkowania. Organ odwoławczy wskazał, że w miejscowym planie nie ma odniesienia, że tereny usługowe, które graniczą z terenami zabudowy zagrodowej, powinny mieć funkcję uzupełniającą zabudowy mieszkaniowej. W planie miejscowym nie dokonano też żadnych ograniczeń czy też warunków, pod jakimi dopuszcza się działalność usługową. Świadczenie usług o tak specyficznym charakterze należy zaliczyć do usług komunalnych, tak więc planowana zmiana sposobu użytkowania budynku byłej [...] na dom pogrzebowy jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania terenu. Działalność związana z prowadzeniem domu pogrzebowego, w skład którego wchodzą sala przygotowań zwłok wraz z komorą chłodniczą oraz sala pożegnań, bez kremacji zwłok, nie zakłóci istniejącej funkcji zagrodowej oraz zamieszkania tego obszaru. Ponadto projektuje się wzdłuż całego ogrodzenia nasadzenie krzewów ozdobnych. W związku z powyższym budowa domu pogrzebowego mieści się w ramach działalności komunalnej niepowodującej uciążliwości dla terenu sąsiedniego. Organ odwoławczy wskazał, że z projektu budowlanego wynika, że planowana inwestycja nie będzie powodować żadnych ograniczeń na podstawie przepisów odrębnych, bowiem zachowane są dopuszczalne odległości inwestycji od granic działki, inwestycja nie będzie powodować zasłaniania ani zacieniania oraz spełnione są warunki przeciwpożarowe, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065). Podano, że planowana zmiana użytkowania budynku istniejącej [...] na dom pogrzebowy uzyskała uzgodnienie z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz z rzeczoznawcą ds. sanitarno-higienicznych pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Organ odwoławczy podniósł również, że ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1947) w art. 5 ust. 2 stanowi, że na każdym cmentarzu powinien być dom przedpogrzebowy lub kostnica, które służą: do składania ciał osób zmarłych do czasu ich pochowania; do wykonywania oględzin zwłok ludzkich dla celów sądowo-lekarskich, sanitarnych oraz policyjnych; do wykonywania innych czynności związanych z chowaniem zwłok. Wojewoda stwierdził, że brak regulacji prawnej dotyczącej usytuowania domu pogrzebowego poza terenem cmentarza nie wyklucza lokalizacji takiego obiektu w innym miejscu, lecz powinny być spełnione odpowiednie warunki, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 23 marca 2011 r. w sprawie sposobu przechowywania zwłok i szczątków (Dz. U. z 2011 r. Nr 75, poz. 405), a takie warunki spełnia przedmiotowy dom, skoro uzyskał odpowiednie uzgodnienia (wyrok NSA z 31 maja 2016 r. Sygn. akt II OSK 2318/14). Organ II instancji zauważył, że choć usytuowanie domu przedpogrzebowego poza cmentarzem jest dozwolone, to nie ma to żadnego powiązania z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959 r. nr 52, poz. 315), w którym określono minimalne odległości projektowanego budynku od granic istniejącego cmentarza, bowiem w przypadku cmentarza muszą być zachowane odpowiednie strefy ochronne z uwagi na grzebanie zmarłych w ziemi.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:
– art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nieuwzględnienie słusznego interesu skarżących i przyjęcie błędnego założenia, że oddziaływanie inwestycji nie wykracza poza granice działek geodezyjnych inwestora;
– art. 8 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. wobec braku wskazania w treści uzasadnienia, w jaki sposób organ "zbadał sprawę" wydanego pozwolenia na budowę, jakie czynności podjął i jakie dowody przeprowadził oraz w jaki sposób szczegółowo zbadano przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.;
– art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez brak uznania skarżących za strony w sprawie pozwolenia na budowę (zmianę sposobu użytkowania), podczas gdy inwestycja planowana przez gminę oddziałuje na ich działkę;
– art. 71 ust. 5 pkt 2,3 c i 3d Prawa budowlanego poprzez stwierdzenie, że lokalizacja zakładu pogrzebowego nie narusza ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie pogorszy warunków zdrowotno-sanitarnych i nie wprowadzi uciążliwości dla terenów sąsiednich, podczas gdy nieruchomość sąsiednia, stanowiąca działkę gruntu nr [...], zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest na cele zabudowy zagrodowej, a więc obejmuje dom i budynki gospodarskie, podczas gdy nieruchomości, na których planowana jest inwestycja - na cele usługowe, jednak planowanej przez inwestora działalności nie można zaliczyć do usług zwykłych, podstawowych, czy standardowych, uzupełniających zabudowę mieszkaniową. Prowadzenie domu pogrzebowego wiąże się bowiem ze świadczeniem usług o specyficznym charakterze;
– § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, poprzez jego błędne niezastosowanie i pozwolenie na usytuowanie domu przedpogrzebowego w odległości zaledwie 14 m od granicy nieruchomości skarżących.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 14 września 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 495/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 maja 2022 r. w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, dalej jako: "u.p.b."), z poszanowaniem zasad unormowanych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, powoływanej w skrócie jako: "K.p.a.").
Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, zebrany w kontrolowanej sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, że nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy ani też, by nie były w toku postępowania respektowane zasady rzetelnej procedury zawarte w art. 7, art. 8, art. 77 § 1 K.p.a. Zgromadzony materiał dowodowy jest kompletny i pozwalał na rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, wyrażonej w art. 80 K.p.a. Dokonanej przez organy orzekające ocenie poczynionych ustaleń faktycznych nie można przypisać dowolności, gdyż jest ona zgodna z zasadami logiki, doświadczenia życiowego i obowiązującymi przepisami.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano prawidłowo, jakie przepisy miały w sprawie zastosowanie, jakie okoliczności faktyczne i prawne wzięto pod uwagę przy ocenie posiadania przez skarżących legitymacji procesowej strony, co czyniło zadość wymogom art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. Podane przez organy motywy pozwalały na zweryfikowanie zajętego stanowiska, co wypełnia normę art. 107 § 3 K.p.a. Sąd podziela stanowisko organów orzekających, że skarżącym nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę ze zmianą sposobu użytkowania budynku byłej [...] na dom pogrzebowy, na działkach nr [...], [...], [...], obręb [...].
Wznowienie postępowania jest środkiem nadzwyczajnej kontroli, stwarzającym możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte wadą przewidzianą m.in. w art. 145 § 1 K.p.a. Stosownie do art. 147 K.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Tryb i termin wniesienia podania w sprawie wznowienia postępowania określa art. 148 § 1 i 2 K.p.a. Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 K.p.a.) Zgodnie z art. 149 § 2 K.p.a. przedmiotem postępowania jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, faktycznie było dotknięte jedną z wad wyliczonych enumeratywnie w art. 145 § 1 K.p.a., zaś w przypadku ich stwierdzenia – przeprowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. Inaczej rzecz ujmując, przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Tylko pozytywne ustalenie, że zakończone ostateczną decyzją postępowanie administracyjne dotknięte było kwalifikowaną wadą, polegającą na pozbawieniu skarżących udziału w postępowaniu, pozwalałoby na przejście do kolejnej fazy wznowionego postępowania, polegającej na ponownym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W przeciwnym razie organ orzekający zobligowany jest odmówić uchylenia decyzji, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.
Punktem wyjścia dla ustalenia kręgu stron postępowania wznowieniowego jest przedmiot postępowania, w którym wydano decyzję ostateczną. Status stron mogących żądać wznowienia, posiadają wszystkie te podmioty, które należały do kręgu stron postępowania jurysdykcyjnego zwyczajnego. Oznacza to, że w omawianym aspekcie uwzględnieniu może podlegać, co do zasady, stan prawny i faktyczny obowiązujący na dzień wydania kwestionowanej decyzji ostatecznej, będącej przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania.
W rozpoznawanej sprawie przedłożony do akceptacji projekt budowlany, zawierający projekt zagospodarowania terenu objętego wnioskiem, określał konkretne ramy zamierzenia, pozwalając na ustalenie obszaru oddziaływania wnioskowanej inwestycji, a tym samym, ustalenie kręgu stron postępowania. Określenie obszaru oddziaływania obiektu jest czynnością wstępną w każdym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, opartą na ustaleniach stanu faktycznego w danej sprawie, uwzględniającą lokalizację, funkcję, formę i konstrukcję projektowanego obiektu budowlanego oraz jego cechy charakterystyczne. W omawianym przypadku znany jest zakres wniosku inwestora i lokalizacja nieruchomości skarżących, nie było zatem potrzeby przeprowadzania dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia czy przysługiwał im przymiot strony. Zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 u.p.b. inwestor występując o pozwolenie na budowę ma obowiązek przedłożyć projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, który powinien obejmować: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich, a także informację o obszarze oddziaływania obiektu. Projekt zagospodarowania działki, projekt architektoniczno-budowlany oraz inne dokumenty wymagane do załączenia przez inwestora do wniosku o pozwolenie na budowę stanowią materiał dowodowy dla organu architektoniczno-budowlanego rozpatrującego wniosek o pozwolenie na budowę, w oparciu o które organ weryfikuje oświadczenie projektanta o oddziaływaniu planowanej inwestycji na uzasadnione interesy osób trzecich, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości sąsiednich. Organ architektoniczno-budowlany nie musiał więc gromadzić dodatkowych dowodów materialnych dla wykazania, że inwestycja nie będzie oddziaływać na nieruchomość skarżących, w rozumieniu art. 3 pkt 20 u.p.b. Kwestia ta w rozpatrywanym przypadku nie wymaga dowodzenia, ale oceny prawnej.
W art. 28 ust. 2 u.p.b. został unormowany w sposób szczególny status strony. Przepis ten stanowi lex specialis względem ogólnej normy art. 28 K.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie. Na kanwie art. 28 K.p.a. przyjmuje się, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby (tak NSA w wyroku z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1059/10, publ. W CBOSA). Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05, publ. w CBOSA). Na zasadzie art. 28 K.p.a. przyjmuje się bezspornie, że o interesie prawnym podmiotów świadczy także prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, wynikające z art. 140 oraz 144 Kodeksu cywilnego. Zakłóceniem korzystania z nieruchomości może być każde oddziaływanie, nie zaś tylko przekraczające dopuszczalne normy (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1514/17, publ. w CBOSA).
Inaczej jednak status strony został unormowany w ustawie Prawo budowlane w art. 28 ust. 2, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Definicję "obszaru oddziaływania obiektu" podaje zaś art. 3 pkt 20 tej ustawy. Zgodnie z tym unormowaniem należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.
Przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 3 pkt 20 u.p.b., są wszelkie regulacje prawa powszechnie obowiązującego, które wyznaczają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. Są nimi zarówno akty wykonawcze do Prawa budowlanego, jak i ustawy szczególne wraz z aktami wykonawczymi (por. Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2007, s. 24 oraz W. Piątek, Komentarz do art. 3, w: Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, Warszawa 2012, s. 50).
W związku z powyższym Sąd stwierdził, że w świetle przytoczonych powyżej przepisów art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 u.p.b. legitymacja procesowa strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę powiązana została nie z jakimikolwiek ograniczeniami, jakie mogą powstać w zagospodarowaniu terenu w związku z powstaniem obiektu objętego wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, ale z takimi ograniczeniami, których źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Źródłem takich ograniczeń nie mogą być przy tym wyłącznie przepisy z zakresu prawa cywilnego o ochronie prawa własności. Co prawda w art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego zagwarantowano właścicielom nieruchomości uprawnienie do korzystania z nich zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, jak też ochronę przed działaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, które by zakłócały korzystnie z nieruchomości ponad przeciętną miarę, to jednak w sprawie budowlanej kwestia immisji musi być uwzględniana, jeżeli podlega regulacji prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 9 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1537/17, publ. CBOSA). Takiej regulacji podlega na przykład zachowanie wymaganej odległości pomiędzy obiektem budowlanym a granicą działki sąsiedniej, pomiędzy obiektami budowlanymi, związanymi z nimi urządzeniami technicznymi, w celu zapewnienia ochrony prywatności, bezpieczeństwa życia i zdrowia oraz ochrony przeciwpożarowej terenów sąsiednich, określonych w cytowanym w zaskarżonej decyzji rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065).
W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie budziło wątpliwości, że sporny obiekt budowlany (zakład pogrzebowy) znajduje się w takiej odległości od granic nieruchomości skarżących (14 m), która znacznie przekracza wartości minimalne ustalone tym rozporządzeniem. Tym samym Sąd za oczywiste uznał, że sporny obiekt budowlany zachowuje wymagane odległości, określone wskazanym rozporządzeniem, nie stwarza zagrożenia pożarowego dla nieruchomości skarżących ani zacieniania, posiada też podłączenie do sieci kanalizacyjnej i wodociągowej, co uzasadniało przyjęcie, że oddziaływanie inwestycji nie wykroczy poza granice terenu, do którego uprawnienie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Zauważył też, że prawodawca w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1396) w art. 112 zapewnił obywatelom ochronę przed hałasem. Przepisy te mogłyby stanowić podstawę interesu prawnego skarżących, gdyby z projektu budowlanego wynikało, że obiekt budowlany i związane z nim urządzenia mogą być źródłem ponadnormatywnego hałasu. Tak zaś w rozpatrywanym przypadku nie jest.
Sąd nie stwierdził też, aby ustalenia obowiązującego planu miejscowego pozwalały na uznanie skarżących za stronę postępowania zakończonego sporną decyzją ostateczną. Działka skarżących ma zupełnie inne przeznaczenie niż teren objęty pozwoleniem na budowę. Działka skarżących przeznaczona jest na cele zabudowy zagrodowej, zaś teren inwestycji przeznaczony jest stricte pod usługi. Lokalny prawodawca dla terenu 17U nie przewidział żadnych ograniczeń co do charakteru dopuszczonych na nim usług. Zapis § 7 ust. 1 pkt 2 powołanego planu miejscowego stanowi, że w obrębie zabudowy mieszkaniowej oraz zagrodowej mogą funkcjonować wyłącznie usługi i obiekty nieuciążliwe. Nie dotyczy to terenu przeznaczonego wyłącznie pod usługi. To na etapie uchwalania planu miejscowego dopuszczono sąsiadowanie ze sobą terenów o różnym przeznaczeniu. Ustalenia planu miejscowego są wiążące przy udzielaniu pozwolenia na budowę, czy zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 71 ust. 2 pkt 4 u.p.b.). Zgodnie z tymi unormowaniami organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może kwestionować ustaleń planu miejscowego, oceniać ich celowości, a jedynie zobowiązany jest sprawdzić, czy wnioskowane zamierzenie jest z nimi zgodne.
Sąd wskazał, że w zaskarżonej decyzji organ II instancji prawidłowo przyjął, że prowadzenie zakładu pogrzebowego, mimo specyficznego charakteru działalności należy zaliczyć do usług, co odpowiada ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność, że zakład pogrzebowy jest obiektem usługowym o specyficznym charakterze z uwagi na przechowywanie zwłok nie budzi wątpliwości w orzecznictwie (por. wyrok WSA w Bydgoszczy, z 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 63/22, wyrok NSA z 26 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 1448/19, wyrok WSA w Olsztynie z 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 775/18, publ. w CBOSA). W realiach niniejszej sprawy istotne jest natomiast, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wyklucza lokalizacji zakładu pogrzebowego we wnioskowanej lokalizacji. Ustalenia dla terenu 17U nie kreują żadnych indywidualnych praw czy obowiązków dla skarżących.
Zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane - domy pogrzebowe zaliczone zostały do kategorii X, jako budynki kultu religijnego. Nie można ich utożsamiać z cmentarzami. Żaden przepis nie nakazuje lokalizowania obiektów typu domy przedpogrzebowe wyłącznie w pobliżu miejsca pochówku, tj. na terenach cmentarzy. Okoliczność, że w ustawie o cmentarzach i chowaniu zmarłych mowa jest o tym, że na cmentarzu powinien być dom przedpogrzebowy, nie oznacza, że obiekt budowlany o takim przeznaczeniu nie może powstać poza cmentarzem. Bardzo często domy pogrzebowe są lokalizowane w miastach z dala od cmentarzy. W judykaturze nie jest kwestionowane, że dom przedpogrzebowy może być lokalizowany także poza cmentarzem (tak: Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyrokach z dnia 23 września 1996 r. II SA/Ka 353/96 i 14 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 617/07, wyrok WSA w Lublinie z 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt. II SA/Lu, opubl. w CBOSA). Jeżeli zakład pogrzebowy znajduje się poza cmentarzem, to nie mają do niego w ogóle zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Powoływany w skardze § 3 ust. 1 tego rozporządzenia dotyczy wyłącznie cmentarzy. Przepis ten stanowi, że odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Wykładnia językowa, jak i systemowa tego przepisu nie daje podstaw do twierdzenia, że ustalone nim odległości należy odnosić do domów pogrzebowych znajdujących się poza cmentarzem. W związku z tym Sąd zauważył, że omówione przepisy o cmentarzach również nie dają skarżącym legitymacji strony. Żadnych innych przepisów skarżący nie powołali i Sąd nie znalazł żadnych, z których mogłyby wynikać dla skarżących uprawnienia strony w analizowanym postępowaniu o pozwolenie na budowę.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę kasacyjną wnieśli B.P. i W.T. podnosząc zarzuty naruszenia:
1. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (zwanej dalej "K.p.a.") poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi od decyzji Wojewody Warmińsko- Mazurskiego z dnia 19 maja 2022 r., nr WIN-Ił.7840.4.55.2022 pomimo istnienia podstaw do uchylenia jej w całości i poprzedzającej ją decyzji Starosty Węgorzewskiego z dnia 14 marca 2022 r. oraz orzeczenia co do istoty sprawy poprzez odmowę zatwierdzenia zmiany sposobu użytkowania budynku po byłej [...] na dom pogrzebowy;
2. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i nieuwzględnienie skargi od decyzji oraz nieuchylenie jej w całości na skutek dowolnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego oraz pozbawionego podstaw faktycznych i prawnych błędnego przyjęcia przez Sąd, za organem odwoławczym, że Starosta Węgorzewski przeprowadził wnikliwe postępowanie i dokładnie zbadał przesłanki zarówno zasadności pozwolenia na budowę, jak i możliwości uznania odwołujących za stronę postępowania o jego wydanie, podczas gdy nie wskazał jakie czynności weszły w zakres postępowania, jakie dowody zostały przeprowadzone, ani jakie okoliczności w oparciu o nie ustalone, legły u podstaw wydania przedmiotowej decyzji;
3. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez brak rzeczywistej kontroli działalności organów administracji publicznej oraz nieuwzględnienie celów instytucji odwołania i skargi, podczas gdy działanie w tym zakresie, polegające na badaniu: zgodności rozstrzygnięcia lub działania z prawem materialnym, dochowania wymaganej prawem procedury i respektowania reguł kompetencji, stanowi obowiązek sądu administracyjnego;
4. art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że przedmiotowe postępowanie zakończone decyzją ostateczną nie było dotknięte kwalifikowaną wadą, podczas gdy skarżący byli pozbawieni udziału w postępowaniu bez własnej winy;
5. art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez zaakceptowanie niepodjęcia przez organ pierwszej instancji wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wystarczający całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności:
– zaakceptowanie niepodjęcia żadnych działań zmierzających do zbadania sprawy, w tym nieprzeprowadzenia żadnych dowodów;
– powielenie błędnego założenia, że oddziaływanie inwestycji, na której realizację pozwolenie uzyskała Gmina [...], nie wykracza poza granice działek geodezyjnych, na których została zaprojektowania i do której inwestor posiada tytuł prawny, a nadto niewskazanie w jaki sposób i na podstawie których dowodów ustalenie takie poczyniono;
6. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (zwanej dalej "u.p.b.") poprzez brak uznania odwołujących za strony w sprawie pozwolenia na budowę (zmianę sposobu użytkowania), podczas gdy inwestycja planowana przez Gminę [...] na działkach nr [...],[...] i [...] oddziałuje na działkę nr [...] będącą własnością wymienionych,
7. art. 71 ust. 5 pkt 2, 3c i 3d u.p.b. poprzez stwierdzenie, że lokalizacja zakładu pogrzebowego nie narusza ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie pogorszy warunków zdrowotno- sanitarnych i nie wprowadzi uciążliwości dla terenów sąsiednich, podczas gdy nieruchomość sąsiednia stanowiąca działkę gruntu [...] zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] przeznaczona jest na cele zabudowy zagrodowej, a więc obejmuje dom i budynki gospodarskie, podczas gdy nieruchomości, na których planowana jest inwestycją - na cele usługowe, jednak planowanej przez inwestora działalności nie można zaliczyć do usług zwykłych, podstawowych, czy standardowych, uzupełniających zabudowę mieszkaniową. Prowadzenie domu pogrzebowego wiąże się bowiem ze świadczeniem usług o specyficznym charakterze.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżących kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez B.P. i W.T. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Kwestią mającą istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy była prawidłowość poczynionego przez organy administracji ustalenia, że osoby wnioskujące o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją o pozwoleniu na budowę nie miały statusu strony postępowania.
W sytuacji, gdy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. odmowa wznowienia postępowania z tego powodu, że podmiot wnioskujący o wznowienie nie jest stroną może nastąpić tylko wówczas, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty. W sytuacji, gdy brak przymiotu strony nie jest oczywisty organ administracji ma obowiązek wznowić postępowania i dopiero we wznowionym postępowaniu ustalić, czy wnioskodawca jest stroną postępowania. W przypadku stwierdzenia, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania postępowanie wznowieniowe powinno być umorzone jako bezprzedmiotowe.
Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że organy administracji prawidłowo uznały, że skarżącym kasacyjnie nie przysługuje status strony postępowania w sprawie zakończonej decyzją o pozwoleniu na budowę obejmującego zmianę sposobu użytkowania budynku byłej [...] na dom pogrzebowy.
Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 tej ustawy stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei z art. 3 pkt 20 wymienionej ustawy wynika, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.
Organ administracji ma więc obowiązek ustalić, czy z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę wystąpił właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, oraz czy realizacja inwestycji wskazanej we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę spowoduje, że właściciel użytkownik wieczysty lub zarządca innej nieruchomości dozna ograniczeń w zabudowie swojej nieruchomości. Ograniczenia w zabudowie muszą wynikać z przepisów prawa. Przepis prawa w związku z realizacją inwestycji musi wprowadzać ograniczenia w możliwości zabudowy innych nieruchomości.
Art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ma zastosowanie przy ustalaniu przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym planowane przedsięwzięcie badane jest pod kątem zgodności z wszystkim przepisami prawa dotyczącymi tej inwestycji. Nie ma więc powodu, by nie miał on zastosowania do ustalania statusu strony postępowania w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W postępowaniu wznowieniowym organ administracji musi w istocie ponownie ocenić, czy istniały przesłanki do wydania pozwolenia na budowę.
Organy administracji zasadnie uznały, że w związku z realizacją inwestycji nie powstaną żadne prawne ograniczenia w możliwości zabudowy nieruchomości należących do skarżących kasacyjnie. Sąd I instancji stanowisko to słusznie zaakceptował. Pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zdaniem NSA, należy w pełni podzielić. Nie doszło tym samym do naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.
Uchybieniem organów administracji była odmowa uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę zamiast umorzenia postępowania wznowieniowego. Uchybienie to jednak nie miało wpływu na wynik sprawy. Zarówno bowiem w efekcie umorzenia postępowania wznowieniowego jak i w efekcie odmowy uchylenia pozwolenia na budowę pozwolenie na budowę pozostaje w obrocie prawnym.
Zarzut naruszenia art. 71 ust. 5 pkt 2, 3c i 3d ustawy Prawo budowlane nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. W sytuacji, gdy organy administracji stwierdziły, że skarżącym kasacyjnie nie przysługiwał status strony postępowania, nie było podstaw do merytorycznej oceny decyzji o pozwoleniu na budowę. Niemniej jednak organy administracji oraz Sąd I instancji oceny takiej dokonały słusznie uznając, że planowana inwestycja nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko to należy w pełni podzielić. Ponowne przytaczanie wskazanej przez Sąd I instancji argumentacji jest niecelowe.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia. Ocena tego materiału jest prawidłowa i nie nosi cech dowolności. Brak jest tym samym podstaw do przyjęcia, że organy administracji naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. W konsekwencji brak jest też podstaw do przyjęcia, że naruszony został art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.
Zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu – wyrok NSA z dnia 23 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 188/17 – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Pogląd ten należy w pełni podzielić. Ma on zastosowanie również w niniejszej sprawie. Analogicznie odnieść należy się również do zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.