II OSK 1097/24

II OSK 1097/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Marta Laskowska - Pietrzak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Rz 1560/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2024-01-31
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 132
art. 125 § 1
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 31 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 1560/23 w sprawie ze skarg J. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2024 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 1560/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, oddalił skargę J. S. (strona, skarżący) na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, który na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935.; dalej jako: p.p.s.a.), zaskarżył wyrok sądu pierwszej instancji w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe niezastosowanie:
- art. 189 f § 1 lub § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji jego niezastosowanie i nieudzielenie pouczenia pomimo tego, że w sprawie zachodziły przewidziane w tym przepisie przesłanki do odstąpienia od nałożenia grzywny;
- art. 125 § 1 u.p.e.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie na skutek błędnej wykładni, polegającej na przyjęciu, że w realiach niniejszej sprawy zasadnym było nałożenie grzywny, zamiast poprzestanie przez organ na pouczeniu, a to zgodnie z art. 189 f § 1 lub § 2 k.p.a.;
- art. 7 § 3 u.p.e.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, ponieważ
w ocenie skarżącego kasacyjnie stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdyż obowiązek stał się bezprzedmiotowy, a w sprawie zachodzą podstawy do zastosowania art. 189 f k.p.a.;
- art. 133 § 1 p.p.s.a. - poprzez wydanie wyroku bez zapoznania się z kompletnymi aktami wszystkich spraw związanych z przedmiotem sporu, w sytuacji gdy Sąd nie dysponował pełnymi aktami spraw, lecz jedynie pojedynczymi dokumentami. W związku z tym zamknięcie rozprawy nastąpiło wcześnie, a Sąd bezpodstawnie uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną;
- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia przejawiający się w braku wyczerpującego ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu naruszenia art. 189f § 1 lub § 2 k.p.a.;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organy przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz jego dowolną ocenę, wyrażającą się zwłaszcza w pominięciu przy wydawaniu decyzji istotnych faktów, ponadto nienadanie tym faktom istotnego znaczenia w sprawie przy wydaniu rozstrzygnięcia w kontekście możliwości zastosowania art. 189f § 1 lub § 2 k.p.a. tj. odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaniu na pouczeniu, a waga naruszenia, biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne sprawy dotyczące skarżącego kasacyjne, jest znikoma;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organy przepisów art. 7 k. p. a. w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez niepodjęcie przez organ I instancji wszelkich czynności niezbędnych do wszechstronnego rozpoznania sprawy oraz nienależyte zbadanie stanu faktycznego, biorąc pod uwagę interes społeczny i słuszny interes skarżącego kasacyjnie, co
w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji wymierzającej grzywnę, w sytuacji gdy organ w realiach niniejszej sprawy mógł odstąpić od wymierzenia grzywny
i poprzestać na pouczeniu, a to na podstawie art. 189f § 1 lub § 2 k.p.a.
W oparciu o wyżej wskazane podstawy skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi kasacyjnej. Pełnomocnik wniósł również
o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek,
o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa
z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 7 § 3 ustawy
o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez brak zauważenia przez Sąd pierwszej instancji, że organ nakładając grzywnę w celu przymuszenia nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, że skarżący nie wykonał dobrowolnie obowiązku, określonego
w tytule wykonawczym z 15 maja 2023 r., tj. wykonania rozbiórki części budynku. Obowiązek ten wynikał z ostatecznej decyzji PINB w [...] z [...] czerwca 2021 r., którą nakazano skarżącemu wykonać rozbiórkę przydomowego ganku na działce nr [...] położonej w miejscowości [...].
Mając powyższe na uwadze należało podjąć działania zmierzające do przymusowego wykonania nałożonego na skarżącego obowiązku. W tym celu wszczęto postępowanie egzekucyjne dotyczące obowiązków niepieniężnych, co do których ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje dwa środki egzekucyjne: grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku oraz wykonanie zastępcze obowiązku.
Skorzystanie ze środka egzekucyjnego, jakim jest grzywna w celu przymuszenia, w realiach niniejszej sprawy znajduje pełne uzasadnienie. Wybór środka egzekucyjnego leży w gestii organu, który kieruje się nie tyle niedogodnościami zobowiązanego, co skutecznością egzekucji. Organ administracji wybrał środek egzekucyjny mniej uciążliwy w postaci grzywny w celu przymuszenia. Oznacza to, że w razie wykonania obowiązku, nałożenie grzywny nie spowoduje powstania po stronie zobowiązanej żadnych dodatkowych kosztów, ponieważ
w takiej sytuacji grzywna może podlegać zwrotowi (art. 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), albo gdy nie została uiszczona lub ściągnięta, umorzeniu (art. 125 § 1 ww. ustawy). Zauważyć także należy, że grzywna w celu przymuszenia umożliwia zobowiązanemu swobodne podjęcie decyzji.
Zasady związane z ustaleniem wysokości grzywny zostały określone
w przepisie art. 121 ww. ustawy, natomiast w art. 125 ww. ustawy, ustawodawca przewidział możliwość umorzenia wymierzonej grzywny. Mianowicie, grzywna nałożona, a nie uiszczona lub nieściągnięta, może zostać umorzona w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym (§ 1). Postanowienie
w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Na postanowienie o odmowie umorzenia grzywny służy zażalenie (§ 2). Jak wynika z treści powyższego przepisu kluczowe dla możliwości umorzenia wymierzonej grzywny jest ustalenie, że obowiązek wynikający z tytułu wykonawczego został w całości wykonany. Jest to jedyna okoliczność, z którą ustawodawca wiąże umorzenie grzywny i brak jest podstaw do orzekania
o umorzeniu grzywny na podstawie innych okoliczności niż wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Zasadność takiej wykładni art. 125 ww. ustawy jest konsekwencją treści art. 7 § 3 ww. ustawy, który stanowi, że stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. Prawidłowo zatem organy egzekucyjne obu instancji rozpatrując wniosek skarżącego o umorzenie grzywny nie brały pod uwagę argumentacji zawartej we wniosku z 23 maja 2023 r. Ponadto uruchomienie postępowania nadzwyczajnego ukierunkowanego na wyeliminowanie decyzji ostatecznej stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego nie stanowi podstawy do umorzenia grzywny nałożonej w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego tytułem wykonawczym. Nie zostały bowiem wymienione w zamkniętym katalogu przesłanek wyszczególnionych w art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Powyższy przepis wyraża normę prawną o charakterze bezwzględnie obowiązującym,
a w konsekwencji brak luzu decyzyjnego organu egzekucyjnego przy rozpatrywaniu kwestii umorzenia nałożonej grzywny.
W odniesieniu do zarzutu niezastosowania art. 189 f k.p.a. wskazać należy, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Nie ma tutaj zastosowania wyrażona w prawie karnym zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego. Sytuacja majątkowa zobowiązanego i jego możliwości płatnicze mają znaczenie o tyle, o ile pozwalają ocenić skuteczność tego środka egzekucyjnego. Przy stosowaniu tego środka egzekucyjnego przepisy prawa nie przewidują badania sytuacji finansowej zobowiązanego. Z tego samego powodu przepis art. 189f k.p.a. w ogóle nie mógł mieć w sprawie zastosowania, albowiem dotyczy on tylko nakładanych kar administracyjnych. Grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym, nie zaś karą administracyjną. Zresztą, definicja kar administracyjnych przedstawiona w art. 189b k.p.a. nie pozostawia wątpliwości, że przepisy Rozdziału IVa Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszą się tylko do sankcji nakładanych w drodze decyzji administracyjnej, w następstwie naruszenia prawa. Stąd, przepisy te nie mogły w sprawie egzekucyjnej znaleźć zastosowania,
a zarzut skargi nie mógł zostać uznany za zasadny.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.