II OSK 1096/21

II OSK 1096/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący/
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Piotr Broda
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1687/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-12-28
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 3 pkt 5, art. 29 ust. 1 pkt 12, art. 30 ust. 5 i 6, art. 30 ust. 5d, art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7a § 1, art. 7b, art. 57 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 374
art. 15zzr ust. 1 pkt 2 i 5, art. 15zzs ust. 1 pkt 6, ust. 8 pkt 2
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
Dz.U. 2020 poz 875
art. 46 pkt 20
Ustawa z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS- CoV-2
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 141 § 4, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1687/20 w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 4 sierpnia 2020 r. nr 558/OPON/2020 w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1687/20 oddalił skargę K. G. (dalej jako skarżący) na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 4 sierpnia 2020 r. nr 558/OPON/2020 w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W piśmie z 10 marca 2020 r. K. G. zgłosił Staroście Warszawskiemu Zachodniemu roboty budowlane polegające na budowie tymczasowej hali namiotowej na działce nr ew. [...], obręb [...], w Ł..
Następnie organ zwrócił się do skarżącego o uzupełnienie dokonanego zgłoszenia a po jego uzupełnieniu i złożeniu wyjaśnień poinformował go o terminie rozpatrzenia sprawy. Jednocześnie oznajmił, że w jego ocenie zgłoszone przedsięwzięcie jest niezgodne z uchwałą Rady Miejskiej w Ł. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. z [...], dalej: m.p.z.p.).
Decyzją z 27 maja 2020 r. Starosta Warszawski Zachodni na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 (powinno być 2) ustawy Prawo budowlane wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonania przedmiotowych robót budowlanych. Organ po zapoznaniu się z aktami sprawy uznał, że budowa jest niezgodna z warunkami m.p.z.p., ponieważ hala została usytuowana w strefie izolacji od linii energetycznej.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Wojewoda Mazowiecki decyzją z 4 sierpnia 2020 r. nr 558/OPON/2020 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję bowiem uzasadnione było wniesienie sprzeciwu od zgłoszenia przedmiotowych robót budowlanych. Materiały zgromadzone w sprawie wskazują na lokalizację hali namiotowej w północno-wschodniej części działki nr [...] w sąsiedztwie linii elektroenergetycznej 220 KV, a konstrukcja jej nie jest trwale związana z gruntem, ma zostać posadowiona na istniejącej płycie betonowej. Organ stwierdził, że skarżący nie wykazał zgodności przedmiotowej inwestycji z definicją tymczasowego obiektu budowlanego (art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane), co umożliwiałoby dokonanie zgłoszenia zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane. Organ zauważył, że o tymczasowym charakterze obiektu nie może rozstrzygać wyłącznie zamiar inwestora czasowego użytkowania takiego obiektu. Jest to niewątpliwie warunek konieczny do zastosowania procedury zgłoszeniowej, lecz z pewnością niewystarczający. Założenie to nie może mieć charakteru wyłącznie subiektywnego. Cecha tymczasowości obiektu budowlanego wynika z projektu budynku, jego konstrukcji, zastosowanych materiałów i technologii. Inwestor wprawdzie wskazał na nietrwałe połączenie hali z gruntem, jednakże nie ma to odzwierciedlenia w załączonych materiałach do zgłoszenia. Wojewoda Mazowiecki podkreślił, że zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a jednocześnie ustanowienie obowiązku zgłoszenia robót budowlanych (art. 29 ust. 1 pkt 12 w związku z art. 30 ust 1 pkt 1 p.b.) nie oznacza również, że w takiej sytuacji inwestor jest zwolniony od wykazania zgodności inwestycji z ustaleniami planu miejscowego. Zgodnie z m.p.z.p., działka nr ew. [...], obręb [...], położona jest na terenie oznaczonym symbolem UC4, a w części także w obszarze pasa technologicznego istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej najwyższych napięć o napięciu 220 kV, który to obszar podlega szczególnym warunkom zagospodarowania terenu. Zgodnie z § 16 ust. 4 pkt 3 m.p.z.p., w pasie technologicznym, na obszarze którego planuje się lokalizację przedmiotowej inwestycji, obowiązuje zakaz sytuowania obiektów budowlanych nie będących konstrukcją wsporczą (słupem) napowietrznych linii elektroenergetycznych. Wobec powyższego nie było możliwe zlokalizowanie tymczasowej hali namiotowej na działce nr ew. [...], obręb [...], gdyż jest to niezgodne z zapisami m.p.z.p. Starosta Warszawski Zachodni w punkcie 4 postanowienia z 23 marca 2020 r. zobowiązał inwestora do wykazania zgodności przedmiotowej inwestycji z ww. § 16 ust. 4 pkt 3 m.p.z.p., jednakże inwestor nie uczynił tego, co skutkowało wniesieniem sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b., który stanowi, iż organ wnosi sprzeciw, gdy realizacja zamierzenia jest niedopuszczalna z powodów merytorycznych - budowa lub wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalania miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargi skarżącego na powyższą decyzję wskazanym na wstępie wyrokiem uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją.
Sąd przedstawił szczegółową argumentację odnośnie do zasadności kształtowania biegu terminu do wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych przez przepisy prawa regulujące postępowanie organów podczas epidemii COVID tj. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 491), art. 15zzs ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodany ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568), który przewidywał brak rozpoczęcia biegu terminu lub zawieszenie rozpoczętego terminu przez czas ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Wskazał, że art. 15 zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. został uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875) z dniem 16 maja 2020 r., przy czym terminy zawieszone na jego podstawie rozpoczęły swój bieg od 24 maja 2020 r. (art. 68 ust. 6 i 7).
Wobec powyższego Sąd odrzucił pogląd skarżącego, że Starosta Warszawski Zachodni mógł zgłosić sprzeciw wyłącznie do 31 marca 2020 r. Uznał za niewątpliwe, że wyznaczony datą wniesienia zgłoszenia z 10 marca 2020 r. dwudziestojednodniowy termin rozpoczął w kontrolowanej sprawie swój bieg 11 marca 2020 r. (art. 57 § 1 K.p.a.). Termin ten uległ przerwaniu wskutek wydania przez organ postanowienia z 23 marca 2020 r. (art. 30 ust. 5d p.b.), a następnie jego dalszy bieg wyznaczyło, z jednej strony, działanie skarżącego uzupełniające braki zgłoszenia, a z drugiej, dyspozycja art. 15zzs ust. 8 ww. ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, prowadząca do jego zawieszenia do 24 maja 2020 r. W tych warunkach nadana w placówce pocztowej operatora wyznaczonego decyzja Starosty Warszawskiego Zachodniego z 27 maja 2020 r., wbrew odmiennemu stanowisku strony, musi być traktowana jako decyzja wydana zgodnie z przyznaną w art. 30 ust. 5 p.b. organowi administracji architektoniczno-budowlanej kompetencją umożliwiającą wniesienie sprzeciwu w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia.
Zdaniem Sądu, wniesiony w sprawie sprzeciw nie naruszał art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b., wobec czego sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 i art. 3 pkt 5 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie był nieuzasadniony. W kwestii "rzekomej konieczności uzyskania pozwolenia na budowę", Sąd za niesporne uznał, że w niniejszej sprawie skarżący zgłosił budowę tymczasowej hali namiotowej. W jego ocenie podstawę do takiego działania stanowi dyspozycja art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b. W myśl powyższego przepisu, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Sąd wyjaśnił, że jakkolwiek art. 3 pkt 5 p.b. wymienia przykładowe tymczasowe obiekty budowlane i wśród nich "przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne", to zwolnienie ich z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jest warunkowane stwierdzeniem, że budowa ww. obiektów uwzględnia konieczność zapewnienia przez inwestora nietrwałego połączenia ich z gruntem, jak też nietrwałości ich usytuowania wynikającego z zaplanowania rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce przed upływem 180 dni.
Sąd odnosząc się do utrwalonego poglądu orzecznictwa sądowoadministracyjnego zauważył, że cecha "trwałego połączenia z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przemieszczenie lub przesunięcie na inne miejsce (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r. sygn. II OSK 697/18; wyrok NSA z 29 kwietnia 2011 r. sygn. II OSK 773/10). O tym, czy dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem decyduje nie tylko metoda i sposób związania go z gruntem, lecz także sama wielkość takiego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagające zapewnienia jego stabilizacji (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2020 r. sygn. II OSK 1630/18). Sąd zgodził się z wnioskiem, że warunek trwałości związania z gruntem należy oceniać nie tyle poprzez niemożność łatwego przeniesienia obiektu, ale poprzez powyższe cechy, co powoduje, że jeżeli przyjęte przy projektowaniu i wykonywaniu obiektu jego techniczne właściwości zapewniają jego trwałą stabilizację w miejscu zlokalizowania, to obiekt ten charakteryzuje się "trwałym związaniem z gruntem".
Dalej Sąd wskazał na najnowsze poglądy piśmiennictwa dotyczące zasad realizacji tymczasowych obiektów budowlanych, w szczególności hal namiotowych (por. A. Rawska-Skotniczny, A. Marynowicz, M. Nalepka, Błędy przy projektowaniu stałych i tymczasowych hal namiotowych, XXVIII Międzynarodowa Konferencja Naukowo-Techniczna Awarie budowlane, Międzyzdroje 2017, s. 458-459), gdzie, jego zdaniem, trafnie wskazuje się, że sens fizyczny trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem należy rozumieć w kontekście mechaniki budowli i sprowadza się on do oceny, czy możliwe jest odłączenie obiektu budowlanego od podłoża w sposób nie powodujący zmiany jego schematu statycznego, a co za tym idzie – nośności. Analizując zagadnienie przez pryzmat zapewnienia stateczności obiektu, nie sposób przyjąć, aby hala namiotowa mogła być nietrwale związana z gruntem. Brak trwałego związania z gruntem prowadziłby bowiem do ryzyka przewrócenia, poderwania lub przesunięcia hali pod wpływem działania wiatru, co przy uwzględnieniu jej rozmiarów i masy stanowiłoby ogromne zagrożenie.
Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie Starosta Warszawski Zachodni, rozważając dopuszczalność poddania procedurze zgłoszeniowej obiektu określonego przez inwestora jako "hala namiotowa", nie mógł oprzeć na wniosku, że budowa dotyczy przedsięwzięcia określonego w art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b., wyłącznie na ocenie sformułowanej przez inwestora kierującego się własnym postrzeganiem projektowanego obiektu. W tym wyrażała się procesowa płaszczyzna spornego zagadnienia i tym motywowane było wezwanie inwestora do uzupełnienia zgłoszenia poprzez wykazanie, z czym wiąże on, że przedmiotem zgłoszenia został objęty "tymczasowy obiekt budowlany" w znaczeniu przyjętym w art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b. (pkt 3 postanowienia z 23 marca 2020 r.). Sąd zgodził się, że z treści skargi wynika przekonanie skarżącego, że planowana budowa tymczasowej hali namiotowej nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ale tenże wniosek, w jego ocenie, nie pozostaje "oczywisty", jak uznaje błędnie strona, uwzględniając charakter obiektu, jego przeznaczenie, konstrukcję, jak też wymiary (18,0 m x 10,0 m; wysokość – 5,80 m). Wyjaśnienia inwestora zamieszczone w piśmie z 1 kwietnia 2020 r. ograniczyły się do podania zaplanowanej daty rozbiórki obiektu (5 października 2020 r.), co nakazywało organowi przyjąć, że nieuzupełnienie braków zgłoszenia w zakresie określonym w pkt. 3. postanowienia powinno prowadzić do stwierdzenia, iż rozpatrywane zgłoszenie dotyczy budowy objętej obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Powyższy wniosek zdeterminował uznanie, że wskazana w decyzji z 27 maja 2020 r. podstawa prawna wniesienia sprzeciwu (art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b.) odpowiadała prawu.
Sąd stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji potwierdza słuszność stanowiska organu odwoławczego, że w sprawie inwestor nie wykazał zgodności przedmiotowej inwestycji z definicją tymczasowego obiektu budowlanego, który umożliwiałaby zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. Organ podkreślił, że "W niniejszej sprawie Inwestor co prawda wskazał na nietrwałe połączenie hali z gruntem, jednakże nie ma to odzwierciedlenia w załączonych materiałach do zgłoszenia", co według Sądu było osądem w pełni adekwatnym do zaprojektowanej hali niestanowiącej przykładu niewielkiego obiektu namiotowego.
Sąd uznał, że wbrew zarzutom skargi, zaskarżona decyzja nie narusza art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b. Nie budzi wątpliwości poprawność ustalenia faktycznego, zgodnie z którym planowana hala namiotowa została zlokalizowana w granicach pasa technologicznego istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej najwyższych napięć o napięciu 220 kV. Treść § 16 ust. 4 m.p.z.p. nie budzi wątpliwości w zakresie, w jakim formułuje zakaz sytuowania w pasie technologicznym, o którym mowa w § 16 ust. 1 pkt 2 m.p.z.p. (pas terenu o szerokości 2 x 25 m licząc od osi linii w obie strony), jakichkolwiek obiektów budowlanych nie będących konstrukcją wsporczą (słupem) napowietrznych linii elektroenergetycznych. Sąd wskazał, że jego moc obowiązująca prowadzi do niedopuszczalności realizacji spornego przedsięwzięcia w miejscu określonym w zgłoszeniu, co stanowiło podstawę do wniesienia w sprawie przez organ sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b.
Zapatrywanie, zgodnie z którym m.p.z.p. "powinien być czytany łącznie z dokumentami od operatora sieci energetycznej" Sąd w całości odrzucił. Pomija ono normatywność aktu prawa miejscowego zaliczanego przez art. 87 ust. 2 Konstytucji do zamkniętego katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Powoduje to, że treść postanowień m.p.z.p. nie mogła być współkształtowana indywidualnym stanowiskiem operatora sieci energetycznej, niezależnie, czy nadawać temu stanowisku charakter opinii, czy, jak przyjmuje skarżący, "oczekiwania".
Powyższe względy zadecydowały o uznaniu przez Sąd, że zaskarżona decyzja została wydana w wyniku dokonania prawidłowego zastosowania przepisów p.b. Sprzeciw wniesiony przez organ nie stanowił bowiem przekroczenia przyznanej temu organowi kompetencji do sformułowania wiążącej procesowo oceny przedłożonego przez stronę zgłoszenia budowy tymczasowej hali namiotowej (art. 30 ust. 5 i 6 p.b.). Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, w ocenie Sądu, zostały wydane bez istotnego uchybienia przepisom procesowym kształtującym sposób prowadzenia postępowania w przedmiocie wniesienia sprzeciwu. Uchybienia, w sposobie sporządzenia uzasadnienia decyzji przez Starostę Warszawskiego Zachodniego, nie mają wpływu na wynik sprawy. Nie można im było nadać wskazanego znaczenia, albowiem o ile niestaranność i ogólnikowość decyzji nr 164/s/2020 jest niewątpliwa, o tyle wadliwość tę należało ocenić w łączności z treścią poprzedzającego decyzję postanowienia z 23 marca 2020 r., w którym Starosta Warszawski Zachodni szczegółowo wyjaśnił wszystkie zagadnienia kluczowe z punktu widzenia stosowanej regulacji materialnoprawnej i treści zgłoszenia. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że zapoznając się z rozstrzygnięciem o wniesieniu sprzeciwu nie zostały mu wyjaśnione przesłanki, którymi organ postanowił się kierować przy załatwieniu sprawy.
Zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji również nie ustrzegł się błędów, w szczególności nie zawarł wyodrębnionej wypowiedzi odnośnie do sformułowanego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 30 ust. 5 p.b. wskutek wydania decyzji wnoszącej sprzeciw po upływie dwudziestojednodniowego terminu, niemniej, wskazując przebieg postępowania zakończonego decyzją Starosty Warszawskiego Zachodniego, Wojewoda Mazowiecki przywołał art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, stanowiący podstawę wyprowadzenia w sprawie skutku zawieszającego bieg terminu do wniesienia sprzeciwu, co kazało uznać, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 107 § 3 K.p.a.
Dalej Sąd uznał, że przepisy zastosowane w sprawie nie nasuwały wątpliwości interpretacyjnych, o których mowa w art. 7a § 1 K.p.a. Przesłanką zastosowania zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, o której mowa w przywołanym przepisie, jest zaistnienie wątpliwości co do treści normy prawnej. Wątpliwości takie niewątpliwie w sprawie nie zaistniały. Co jednakże kluczowe z punktu widzenia zasadności podniesienia zarzutu naruszenia przez organy orzekające w sprawie art. 7a § 1 k.p.a, wskazany przepis znajduje zastosowanie, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją dotyczyło sprawy administracyjnej odmiennej kategorii, stąd powołanemu przepisowi organy uchybić nie mogły.
Mając na uwadze przepis art. 7b K.p.a. Sąd nie znalazł podstaw by uznać, że podjęte przez organy w toku kontrolowanego postępowania rozstrzygnięcia stanowiły naruszenie zasady, w oparciu o którą organy administracji publicznej powinny współdziałać ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Z tego względu uznał zarzut naruszenia art. 7b K.p.a. za nieuzasadniony.
Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Wyrokowi zarzuca zarówno naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, jaki i naruszenie przepisów prawa materialnego a to:
1) art. 141 ust. 4 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia przyczyn nieuwzględnienia zarzutu związanego z naruszeniem przepisów art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane i nie ustosunkowanie się przez Sąd do zarzutu, iż termin wskazany w tym przepisie jest terminem zawitym i jego biegu nie wstrzymały żadne przepisy;
2) art. 30 ust. 5 ustawy prawo budowlane poprzez nieuwzględnienie przez Sąd, że decyzja Wojewody i Starosty Warszawskiego Zachodniego, będące zgłoszeniem sprzeciwu do zgłoszonego zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych, zostały wniesione po upływie dwudziestojednodniowego terminu na wydanie takiej decyzji;
3) art. 15zzs ust. 1 pkt. 6 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem (...) poprzez niewłaściwe zastosowanie, co miało wpływ na treść wydanego wyroku;
4) art. 30 ust. 6 pkt. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt. 12 w zw. z art. 3 pkt. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wydanie decyzji przez Starostę, będącej zgłoszeniem sprzeciwu, z powodu rzekomej konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy zamierzona budowa projektowanego obiektu nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, nie narusza prawa;
5) art. 30 ust. 6 pkt. 2 ustawy prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wydanie decyzji przez Starostę, będącej zgłoszeniem sprzeciwu, z powodu rzekomego naruszania przez planowaną inwestycję ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest zgodne z prawem;
6) art. 7 K.p.a., art. 7a K.p.a., art. 7b K.p.a. i art. 11 K.p.a. poprzez uznanie, że wydanie decyzji niezgodnych z prawem, a także nie wyjaśnienie w treści obu decyzji przesłanek ich wydania, nieuwzględnienia wniosku skarżącego nawet jeśli zachodziły jakieś wątpliwości oraz nie odniesienie się w decyzjach przez Starostę i przez Wojewodę do podstawowych zarzutów odwołania, tj. iż sprzeciw do zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych został wydany po upływie przewidzianego do tego terminu zawitego, nie narusza prawa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez K. G. nie miała usprawiedliwionych podstaw.
Pierwszą z zasadniczych kwestii do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było ustalenie czy zaskarżona decyzja o wniesieniu sprzeciwu do zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na wzniesieniu hali namiotowej została wydana z zachowaniem terminu z art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane tj. w terminie 21 dni od dokonania zgłoszenia przez inwestora (10 marca 2020 r.).
Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy ww. termin został zachowany.
Nie ulega wątpliwości, że od 14 marca 2020 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej obowiązywał stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, zaś z dniem 20 marca 2020 r. w jego miejsce ogłoszono stan epidemii na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 491). Ponadto 31 marca 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568), mocą której do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm., dalej jako "ustawa COVID-19"), dodano art. 15 zzs. Ustęp 8 tego artykułu stanowił, że bieg terminu: 1) na milczące załatwienie sprawy, 2) w innej sprawie, w której brak wyrażenia przez organ sprzeciwu, wydania decyzji, postanowienia albo innego rozstrzygnięcia uprawnia stronę lub uczestnika postępowania do podjęcia działania, dokonania czynności albo wpływa na zakres praw i obowiązków strony lub uczestnika postępowania, 3) na wyrażenie przez organ stanowiska albo wydanie interpretacji indywidualnej, z wyjątkiem interpretacji indywidualnej, o której mowa w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na okres, o którym mowa w ust. 1 (na okres stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID). Przepis ten został uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875) z dniem 16 maja 2020 r., przy czym terminy zawieszone na jego podstawie rozpoczęły swój bieg od 24 maja 2020 r. (art. 68 ust. 6 i 7).
Oczywiście termin z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane ma charakter terminu materialnoprawnego, który wskazywał organowi termin na wniesienie środka zaskarżenia od zgłoszenia i po tym okresie uprawnienie organu do wniesienia sprzeciwu wygasało. Jako taki termin ten co do zasady nie podlega przedłużeniu, skróceniu ani zawieszeniu ale ustawodawca w art. 15 zzs ust. 8 pkt 2 znowelizowanej z dniem 31 marca 2020 r. ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), przewidział szczególną sytuację, gdzie ów termin nie rozpoczyna się a rozpoczęty podlega zawieszeniu. Nie jest to termin zawity bowiem termin zawity dotyczy uprawnień stron a nie uprawnień organów, co występuje w niniejszej sprawie.
Z przepisów art. 15zzr ust. 1 pkt 2 i 5, art. 15zzs ust. 1 pkt 6 oraz ust. 8 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020.374 z późn. zm.), wynika, że wszystkie terminy dotyczące postępowań w sprawie udzielania pozwolenia na budowę, czy związane ze zgłoszeniem robót budowlanych nie rozpoczynają się, a rozpoczęte ulegają zawieszeniu na okres stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Terminy dotyczące postępowań w sprawie udzielania pozwolenia na budowę, czy związane ze zgłoszeniem robót budowlanych zaczęły biec od 24 maja 2020 r.
Wobec czego Sąd I instancji słusznie w uzasadnieniu wyroku wskazał, że wyznaczony datą wniesienia zgłoszenia z 10 marca 2020 r. dwudziestojednodniowy termin rozpoczął swój bieg 11 marca 2020 r. (art. 57 § 1 K.p.a.). Termin ten uległ przerwaniu wskutek wydania przez organ postanowienia z 23 marca 2020 r. (art. 30 ust. 5d ustawy Prawo budowlane), a następnie jego dalszy bieg wyznaczyło, z jednej strony, działanie skarżącego uzupełniające braki zgłoszenia, a z drugiej, dyspozycja art. 15zzs ust. 8 ww. ustawy, prowadząca do jego zawieszenia do 24 maja 2020 r.
Nadanie w placówce pocztowej operatora wyznaczonego decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego z 27 maja 2020 r., wbrew odmiennemu stanowisku skarżącego kasacyjnie, należało traktować jako skutecznie wydaną decyzję odpowiadającą jego uprawnieniu z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z zachowaniem wskazanego tam terminu.
Tym samym zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane oraz naruszenia art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane (pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej) należało uznać za chybiony bowiem wskazane wyżej przepisy przewidywały zawieszenie biegu terminu do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych od 14 marca 2020 r. do 24 maja 2020 r. i wniesiony 27 maja 2020 r. sprzeciw do zgłoszenia został wniesiony z zachowaniem terminu z art. 30 ust. 5 ww. ustawy.
Zachowanie terminu do złożenia sprzeciwu nie wynikał z art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 ustawy COVID-19 przewidującego zawieszenie terminów procesowych i sądowych w postępowaniu administracyjnym lecz z art. 15 zzs ust. 8 pkt 2 tej ustawy zgodnie z którym bieg terminu w innej sprawie, w której brak wyrażenia przez organ sprzeciwu, wydania decyzji, postanowienia albo innego rozstrzygnięcia uprawnia stronę lub uczestnika postępowania do podjęcia działania, dokonania czynności albo wpływa na zakres praw i obowiązków strony lub uczestnika postępowania, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na okres, o którym mowa w ust. 1. Zatem zarzut skargi kasacyjnej z pkt 3 uznać należało za niezasadny.
Drugą z zasadniczych kwestii w niniejszej sprawie było ustalenie czy wystąpiły podstawy do wydania sprzeciwu do zgłoszenia planowanej inwestycji odpowiadające art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane.
Nie ulega wątpliwości, że objęta zgłoszeniem jest budowa tymczasowej hali namiotowej na działce nr ew. [...], obręb [...], w Ł. o wymiarach (18,0 m x 10,0 m; wysokość – 5,80 m). Co prawda nie jest ona trwale związana z gruntem ale z powodu innych jej parametrów i braku złożenia wyjaśnień przez inwestora na wezwanie organu Sąd słusznie uznał, że nie jest ona tymczasowym obiektem budowlanym o jakim mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane i wobec tego wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Uwzględniając charakter obiektu, jego przeznaczenie, konstrukcję, jak też wymiary (18,0 m x 10,0 m; wysokość – 5,80 m) organ powziął wątpliwość odnośnie do kwalifikacji hali namiotowej do tymczasowych obiektów budowlanych nie związanych trwale z gruntem i słusznie zobowiązał inwestora do złożenia wyjaśnień w tym zakresie w wydanym postanowieniu z 23 marca 2020 r. W odpowiedzi na to wezwanie inwestor w piśmie z 1 kwietnia 2020 r. ograniczył się do podania zaplanowanej daty rozbiórki obiektu (5 października 2020 r.). Zatem wątpliwości odnośnie do charakteru obiektu z uwagi na jego cechy konstrukcyjne w tym konieczność trwałego powiązania go z gruntem nie zostały w żaden sposób wyjaśnione. Słusznie zauważył Sąd I instancji, że nakazywało to organowi przyjąć, że rozpatrywane zgłoszenie dotyczy budowy objętej obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Stanowisko organu nie mogło bazować na subiektywnej ocenie przedstawionej przez inwestora w zgłoszeniu, że hala namiotowa jego zdaniem nie wymaga powiązania z gruntem. Zdaniem NSA, słuszne i uzasadnione jest stanowisko Sądu I instancji, że o cesze konieczności trwałego powiązania obiektu z gruntem nie przesądza subiektywna opinia zainteresowanej strony ale wykazanie w sposób obiektywny, że dany obiekt z uwagi na swoje cechy konstrukcyjne, wymiary i przeznaczenie takiego związania z uwagi na zapewnienie bezpieczeństwa konstrukcji, w tym w szczególności w zakresie jej stabilności, nie wymaga.
Inwestor na wezwanie organu powinien wykazać, że przedstawiana jako tymczasowy obiekt hala namiotowa nie wymaga powiązania z gruntem z uwagi na bezpieczeństwo wzniesionej konstrukcji. Takiej informacji jednak organy nie otrzymały.
Wobec tego Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji przedstawił powody, które doprowadziły go do wniosku, że w sprawie inwestor nie wykazał zgodności przedmiotowej inwestycji z definicją tymczasowego obiektu budowlanego, który umożliwiałaby zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. Samo przekonanie inwestora okazało się niewystarczające bowiem należało przedstawić materiały, które w sposób obiektywny świadczyłyby o tymczasowości tej hali namiotowej. Zaprojektowana hala nie stanowiła bowiem niewielkiego obiektu namiotowego, który dla bezpieczeństwa jego konstrukcji w zakresie jej stabilności np. przy wystawieniu na silny wiatr związania z gruntem nie wymagał. Powyższe skutkowało uznaniem, że wskazana w zaskarżonej decyzji podstawa prawna wniesienia sprzeciwu czyli art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jest zgodna z prawem.
W ocenie NSA, Sąd I instancji słusznie uznał prawidłowość podstawy prawnej z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane do wydania zaskarżonej decyzji.
Skoro z akt sprawy niewątpliwie wynika, że przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na działce nr ew. [...], obręb [...], która w obowiązującym na tym terenie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w Ł. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. z [...], dalej: m.p.z.p.), położona jest na terenie oznaczonym symbolem UC4, a w części także w obszarze pasa technologicznego istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej najwyższych napięć o napięciu 220 kV, to zastosowanie do niej ma zakaz z § 16 ust. 4 m.p.z.p. Stanowi on wprost o zakazie sytuowania w pasie technologicznym, o którym mowa w § 16 ust. 1 pkt 2 m.p.z.p. (pas terenu o szerokości 2 x 25 m licząc od osi linii w obie strony), jakichkolwiek obiektów budowlanych nie będących konstrukcją wsporczą (słupem) napowietrznych linii elektroenergetycznych. Wobec tego Sąd I instancji słusznie wskazał, że jego moc obowiązująca prowadzi do niedopuszczalności realizacji spornego przedsięwzięcia w miejscu określonym w zgłoszeniu. Powyższe skutkowało uznaniem, że art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane będący kolejną podstawą do wniesienia w sprawie przez organ sprzeciwu miał zastosowanie w sprawie.
Mając powyższe na uwadze niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 7 K.p.a., art. 7a K.p.a., art. 7b K.p.a. i art. 11 K.p.a. Sąd ten prawidłowo uznał, że nie zostały one naruszone przez organ bowiem w sprawie ustalono niewątpliwy stan faktyczny wystarczający do wydania sprzeciwu, organ nie stosował normy prawnej, której treść budziłaby wątpliwości, które miałyby być rozstrzygane na korzyść strony. W zakresie dokonanych ustaleń stanu faktycznego sprawy i jego oceny prawnej organy nie musiały współdziałać ze sobą bowiem dokonały takich wyczerpujących ustaleń faktycznych i jednoznacznie oceniły pod względem mających zastosowanie przepisów.
Podsumowując, NSA uznał postawione w skardze kasacyjnie zarzuty za pozbawione podstaw i na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.