II OSK 1095/24

II OSK 1095/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący/
Grzegorz Rząsa /sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Rz 1302/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2024-02-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 61 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 1302/23 w sprawie ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 6 czerwca 2023 r., nr SKO.401.ZP.1246.121.2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 7 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 1302/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: "WSA w Rzeszowie") oddalił skargę B. P. (dalej: "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (dalej: "Kolegium", "SKO") z 6 czerwca 2023 r. nr SKO.401.ZP.1246.121.2023. Decyzją tą, Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Mielca (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji") z 28 marca 2023 r. nr UGG-U.6730.67.2022, którą ustalono na wniosek M. J. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr [...] w M. przy ul. [...].
2. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Rzeszowie złożyła skarżąca, zaskarżając go w całości, zarzucając:
1) naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, a to art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977; dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez niewzięcie w niej pod uwagę wytycznych określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - przede wszystkim dotyczących funkcji, cech i gabarytów budynku będącego przedmiotem planowanego zamierzenia inwestycyjnego oraz intensywności planowanej zabudowy, co doprowadziło do nieuwzględnienia skargi i nieuchylenia zaskarżonej nią decyzji Kolegium, w sytuacji: gdy decyzja ta narusza prawo materialne, tj. tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa określoną w ww. przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.;
2) naruszenie prawa materialnego, poprzez jego nieprawidłową wykładnię, a to § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588 ze zm.; dalej: "rozporządzenie WZ") w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez dokonanie, w sposób błędny i nieprzystający do indywidualnych warunków niniejszej sprawy, interpretacji pojęcia "wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy" i "średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy" oraz przyjęcie, że powinny być one odnoszone nie do zabudowy o określonej funkcji, ale do ogólnej powierzchni zabudowy działki, bez względu na funkcję. Przyjęcie takiego znaczenia ww. pojęć poskutkowało znacznym wzrostem tolerancji możliwości zabudowy terenu obiektami o znacznych gabarytach, co z kolei zaburza ład przestrzenny okolicy. Powyższe stanowisko sądu I instancji spowodowało więc nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, a co za tym idzie, powtórzenie błędu organów w administracyjnym toku instancji;
3) naruszenie prawa materialnego poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, a to art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie decyzji (zarówno I jak i II instancji), podczas gdy: a) zostały one oparte o niepełną, wewnętrznie sprzeczną dokumentację (w szczególności nieprawidłowo wypełniony wniosek o wydanie decyzji i nieprawidłowo wypełnione oświadczenie o możliwości przyłączenia do sieci gazowej); b) wymagane dokumenty, w postaci schematu zagospodarowania działki oraz dwóch dodatkowych szkiców elewacji, zostały dołączone do akt już: po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy z 8 września 2022 r. i złożeniu przez skarżącą odwołania, co może być niezależnie interpretowane jako naruszenie prawa procesowego, a to art. 110 § 1 k.p.a. tj. zasady związania treścią własnej decyzji administracyjnej;
4) naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, w sposób nieuprawniony, arbitralny i całkowicie niezgodny z prawdą materialną, że w granicach analizowanego obszaru znajduje się zabudowa bliźniacza, co - jak podnosi skarżąca - jest niezgodne z rzeczywistością, biorąc pod uwagę utrwaloną orzeczniczo definicję zabudowy bliźniaczej. Doprowadziło to do nieuwzględnienia skargi i nieuchylenia zaskarżonej decyzji, tj. powielenia błędu organów w administracyjnym toku instancji;
5) naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez wyraźne odejście od zaprezentowanej wcześniej praktyki i twierdzeń, wyrażonych w decyzji Prezydenta o warunkach zabudowy (znak UGG-U.6740.3.2022), w których to aktach uznano, że okolica: analizowana również w decyzjach wydanych w niniejszej sprawie - jest obszarem zabudowy wyłącznie jednorodzinnej wolnostojącej uzupełnionej przez budynki garażowe. Sąd I instancji zaaprobował tę rozbieżność prezentowaną przez oba organy w toku instancji, co doprowadziło do nieuwzględnienia skargi i nieuchylenia zaskarżonej decyzji.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i uwzględnienie skargi przez uchylenie decyzji Kolegium w całości i decyzji Prezydenta z 28 marca 2023 r. w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji; względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie oraz zasądzenie zwrotu kosztów niezbędnych do dochodzenia swoich praw, w tym kosztów wpisów od skargi i skargi kasacyjnej, kosztów opłaty od pełnomocnictwa do sporządzenia skargi kasacyjnej oraz kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wedle norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.
3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).
3.4. Bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Otóż w sprawie mamy do czynienia z kontynuacją funkcji planowanej zabudowy, którą, w realiach niniejszej sprawy, jest zabudowa mieszkalna jednorodzinna. Wymaga w tym kontekście podkreślenia, że przez budynek mieszkalny jednorodzinnym należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku (zob. art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz. U. z 2025 r. poz. 418). Przyjmowanie szerokiej definicji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie tylko pozostaje, co do zasady, w zgodzie z zasadami ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.), ale ma również silne oparcie m.in. w art. 75 Konstytucji RP. Otóż przepis ten zobowiązuje władze publiczne do prowadzenia polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności popierania działań obywateli zmierzających do uzyskania własnego mieszkania.
3.5. W świetle przyjętej w niniejszym wyroku szerokiej definicji zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej nie miało już istotnego znaczenia zagadnienie, akcentowane w skardze kasacyjnej (zob. s. 16-19), czy zabudowa na działkach nr [...], [...] czy [...] może być kwalifikowana jako zabudowa bliźniacza z uwagi na ewentualny podział tych budynków w poziomie, a nie w pionie (według twierdzeń skarżącej kasacyjnie). Konsekwentnie, z tego już powodu nie mogły okazać się również skuteczne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 8 § 2 oraz art. 7 i art. 80 k.p.a., ściśle związane z problematyką kontynuacji funkcji zabudowy. Przypomnieć w tym miejscu równocześnie należy, że analiza urbanistyczna ma charakter dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną (zob. art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), a więc charakter zbliżony do dowodu z opinii biegłego (por. np. wyrok NSA z 18 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1433/22, CBOSA). Organ ma obowiązek poddania tego dowodu, jak każdego innego zgromadzonego w sprawie, ocenie i weryfikacji (art. 80 k.p.a.). Z uwagi jednak na specjalistyczny charakter analizy, jej zakwestionowanie jako dowodu mogącego stanowić podstawę ustaleń w danej sprawie, wymaga, co do zasady, wykazania, że zawarte w niej ustalenia są oczywiście błędne lub nielogiczne (por. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2631/21; wyrok NSA z 24 października 2023 r., sygn. akt II OSK 839/22; wyrok NSA z 22 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 535/21; wyrok NSA z 3 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 579/24 - CBOSA). Sytuacja taka nie ma miejsca w niniejszej sprawie.
3.6. Bezzasadne okazały się również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące ustalanie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki (czyli m.in. zarzuty naruszenia § 5 ust. 1 rozporządzenia WZ). Otóż w świetle tego przepisu do ustalenia parametru średniego wlicza się wszystkie budynki na obszarze analizowanym, niezależnie od pełnionej przez te budynki funkcji (por. np. wyrok NSA z 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 3392/19, CBOSA). Dotyczy to również budynków gospodarczych znajdujących się na terenie analizowanym. Dodać należy, że w realiach niniejszej sprawy organ istotnie obniżył sporny współczynnik z postulowanego przez inwestora 0,27 na 0,20 +/- 10%, czyli zbliżony do wartości średnich.
3.7. Bezzasadne okazały się również zarzuty naruszenia art. 52 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 110 § 1 k.p.a. Otóż przedkładane przez inwestora graficzne koncepcje zabudowy nie determinują parametrów urbanistycznych i architektonicznych, które są następnie ustalane w decyzji o warunkach zabudowy. To ta decyzja, a nie załączniki do wniosku lub inne pisma składane w toku postępowania przez inwestora, określa prawa i obowiązki inwestora na dalszym etapie procesu inwestycyjnego (zob. art. 55 u.p.z.p. w zw. z § 9 rozporządzenia WZ).
3.8. Z kolei zarzut, że w piśmie gestora sieci gazowej jest mowa o budynku wielorodzinnym 4-lokalowym, a nie dwóch budynkach jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, nie został powiązany z zarzutem ewentualnego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. To właśnie ten przepis wprowadza warunek odpowiedniego uzbrojenia terenu, czyli wymóg, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Tym samym już z tego powodu zarzut ten nie mógł okazać się zasadny. W tym kontekście tylko uzupełniająco należy wskazać, że skarżąca kasacyjnie nawet nie podjęła próby wykazania wadliwości rozumowania, że zapewnienie dostępności sieci gazowej dla budynku wielorodzinnego jest tym bardziej wystarczające dla zapewnienia takiej dostępności dla zabudowy jednorodzinnej.
3.9. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.