II OSK 1093/23

II OSK 1093/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-07-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Miładowski /przewodniczący/
Piotr Broda /sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Rz 1105/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2023-02-22
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 106 § 3, 141 § 4, 145 § 1 pkt 1 lit. c,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art 7, 8, 9
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1105/22 w sprawie ze skargi K.Ś. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 14 czerwca 2022 r. nr SKO.401.ZP.1287.177.2022 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 22 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1105/22, w wyniku rozpoznania skargi K.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (dalej: SKO) z dnia 14 czerwca 2022 r. nr SKO.401.ZP.1287.177.2022 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżone postanowienie.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W wyniku rozpatrzenia wniosku A.T., decyzją z dnia 7 kwietnia 2021 r. nr RGP.6730.6.2021, Wójt Gminy [...] (dalej: Wójta) ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na Budowie budynku mieszkalnego na części działek nr ewid. [...], położonych w miejscowości [...], gmina. [...].. Decyzja stała się ostateczna z dniem 13 lipca 2021 r. W dniu 14 grudnia 2021 r. K.S. zwróciła się do SKO z wnioskiem pn. "Odwołanie od decyzji i stwierdzenie nieważności" ww. decyzji Wójta. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku SKO decyzją z dnia 18 lutego 2022 r. nr SKO.401.ZP.112.4.2022, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z dnia 7 kwietnia 2021 r.
W dniu 16 marca 2022 r. K.S. wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ustalającą warunki zabudowy. W jego treści skarżąca podniosła, że sprawa została przeprowadzona milcząco, zaocznie, nie poinformowano jej o wszczęciu postępowania, jak też nie doręczono wydanej w sprawie decyzji. Wskazała, że budynek został zaprojektowany w odległości 1,5 m od granicy jej działki, na co nie wyraża zgody, ponieważ ograniczy to zabudowę jej działki.
Postanowieniem z dnia 9 maja 2022 r., znak: RGP.6730.6.2021., Wójt, działając na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 124 § 1, art. 147, art. 148 oraz art. 150 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.), dalej: k.p.a. odmówił wznowienia wymienionego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest dopuszczalne jedynie na żądanie strony, wniesione do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Objęta wnioskiem o wznowienie postępowania decyzja ostateczna została wydana w dniu 7 kwietnia 2021 r., natomiast wnioskodawczyni dowiedziała się o niej w listopadzie 2021 r., na co wskazała w piśmie dotyczącym stwierdzenia nieważności. Żądanie wznowienia postępowania, które zostało zgłoszone należało więc w ocenie Wójta uznać za złożone po upływie jednego miesiąca od dnia, w którym skarżąca dowiedziała się o decyzji.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła K.S. W wyniku jego rozpatrzenia SKO postanowieniem z dnia 14 czerwca 2022 r. znak: SKO.401.ZP.1287.177.2022 utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Wójta. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji niezasadnie pozbawił skarżącą prawa strony w wymienionym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jednakże po powzięciu wiadomości o wydaniu decyzji strona złożyła niezasadny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, podczas gdy w terminie jednego miesiąca winna była złożyć wniosek o wznowienie postępowania w tej sprawie. K.S. skorzystała z nieprawidłowego trybu, a w konsekwencji uchybiła jednomiesięcznemu terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.
Strona wywiodła skargę na postanowienie SKO i wniosła o umożliwienie jej, jako stronie postępowania uczestniczenia w ponownym postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji, ponawiając dotychczasową argumentację. Podkreśliła, że podjęła wszelkie działania, aby móc występować w postępowaniu na prawach strony i w jej ocenie zachowała wszystkie wymagane terminy, a ze względu na nieznajomość prawa nie może ponosić nieodwracalnych strat.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Sądu pismo strony z 9 grudnia 2021 r., (data wpływu do SKO to 14 grudnia 2021 r.) zostało sformułowane nieporadnie. Pomimo, iż jest ono pełne sprzeczności, to jednak jasnym jest, że intencją autorki było doprowadzenie do wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji właśnie z uwagi na to, że nie brała jako strona bez swej winy udziału w tym postępowaniu, mimo tego, że powinna, właśnie z racji bezpośredniego sąsiedztwa działki stanowiącej jej własność z działką, na której planowana była inwestycja. Dalej Sąd wojewódzki wskazał, że w oparciu o przedstawione akta nie można stwierdzić, czy decyzja SKO z 18 lutego 2022 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z 7 kwietnia 2021 r. jest ostateczna, gdyż wobec potraktowania pisma skarżącej z 9 grudnia 2021 r. wyłącznie, jako wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta, należało ustalić, czy strona została wezwana do jednoznacznego określenia swojego żądania i pouczona o tym, że przytoczone przez nią podstawy zgłoszonego żądania stanowią przesłankę wznowienia postępowania a nie stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd I instancji zaznaczył, że strona nie posiada elementarnej wiedzy prawniczej, a wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych – przy ustalaniu charakteru pisma strony nie ma decydującego znaczenia jego tytuł, ani nawet dosłowne przywołanie poszczególnych zawartych w nim zwrotów, ale ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt podniesionych okoliczności. W niniejszej sprawie organy powinny mieć bowiem wątpliwości, o uruchomienie jakiego trybu nadzwyczajnego chodziło stronie w piśmie z 9 grudnia 2021 r. Działania bądź zaniechania organu nie mogą zamykać stroni drogi do uruchomienia właściwego trybu nadzwyczajnego. O tym, jak należy traktować jej pismo powinna samodzielnie zadecydować strona. W kontrolowanej sprawie organy stanęły na stanowisku, że skarżąca uchybiła terminowi wynikającemu z art. 148 k.p.a., bo wniosek o wznowienie postępowania złożyła bowiem w dniu 16 marca 2022 r. Skarżąca podkreślając brak wiedzy prawniczej wskazuje, że przecież taki wniosek złożyła w dniu 9 grudnia 2021 r. a SKO nie przekazało go do rozpoznania do właściwego organu, mimo takiego obowiązku. Sąd wojewódzki zaznaczył, że w przedstawionych okolicznościach sprawy konieczne jest w takim razie wyjaśnienie czy, mimo niejednoznacznego w swej treści wniosku, skarżąca została wezwana do sprecyzowania swojego żądania zawartego w powyższym piśmie i pouczona, że wskazywane przez nią w tym piśmie okoliczności mogą stanowić przesłankę wznowienia postępowania. Dopiero bowiem ustalenie tych okoliczności pozwoli na ocenę zasadności i zgodności z prawem stanowiska organów w zakresie odmowy wznowienia postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło SKO zaskarżając go w całości i stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzuciło naruszenie przepisów postępowania tj.:
1) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu z dokumentu znajdującego się w aktach sprawy SKO, a konkretnie dowodu w postaci pisma SKO z dnia 31 grudnia 2021 r. znak SKO.401.ZP.2753.258.2021 wzywającego stronę do sprecyzowania żądania wniosku z dnia 9 grudnia 2021 r. (czy stanowi ono odwołanie od decyzji Wójta z dnia 7 kwietnia 2021 r. znak: RGP.6730.6.2021, czy też wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji) - podczas gdy, biorąc pod uwagę treść uzasadnienia wyroku - ten dowód był dla Sądu wręcz niezbędny dla dokonania ustaleń, które stanowić miały podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia z dnia 14 czerwca 2022 r. znak SKO.401.ZP.1287.177.2022, a znajdował, się w aktach innej sprawy niż sprawa, której dotyczyła skarga. W ocenie Sądu dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne było, czy SKO w innej sprawie (dot. stwierdzenia nieważności decyzji) prawidłowo wezwało K.S. do sprecyzowania żądania i czy strona to żądanie sprecyzowała. Pomimo tego Sąd zaniechał zwrócenia się do SKO o akta tej sprawy bądź dokument znajdujący się w tych aktach, a poprzestał jedynie na niepełnej dokumentacji jaką do skargi załączyła strona. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy gdyż skutkowało uwzględnieniem skargi z uwagi na rzekome naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. polegające na braku ustalenia na jakiej podstawie pismo skarżącej z dnia 9 grudnia 2021 r. zostało zakwalifikowane wyłącznie jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji;
2) art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art 7 i art. 8 k.p.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia z uwagi na naruszenie z art. 7 i art. 8 k.p.a. w sytuacji, w której nie było podstaw do takiego uchylenia, ponieważ organ nie naruszył tych przepisów. Organ wezwał stronę do sprecyzowania żądania wniosku z dnia 9 grudnia 2021 r. (tj. wskazania czy stanowi ono odwołanie, czy też wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji), a w odpowiedzi strona wprost oświadczyła, że jest to wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Nie istnieje zatem konieczność ustalenia na jakiej podstawie pismo skarżącej zostało zakwalifikowane wyłącznie jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy gdyż skutkowało uwzględnieniem skargi:
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia z uwagi na naruszenie tych przepisów postępowania w sytuacji, w której nie było podstaw do takiego uchylenia, ponieważ SKO nie naruszyło art 8 i 9 k.p.a. Wbrew stanowisku Sądu, SKO nie było kompetentne wzywać i pouczać skarżącej, że jej wniosek, w którym wnosi "odwołanie od decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji" będzie niezasadny niezależnie od tego, czy strona ostatecznie wskaże, że jest to "odwołanie" czy też "wniosek o stwierdzenie nieważności", bowiem właściwym trybem wzruszenia decyzji w tym konkretnie przypadku jest zupełnie inny tryb - tj. "wniosek o wznowienie postępowania". Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy gdyż skutkowało uwzględnieniem skargi.
Z uwagi na powyższe skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa, wedle norm przepisanych, zrzekając się jednocześnie przeprowadzenie w sprawie rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO, K.S. wniosła o jej oddalenie w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art.189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Stanowisko Sądu wojewódzkiego sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że organ odwoławczy naruszył prawo (art. 8 § 1, art. 9 k.p.a.) nie informując i nie pouczając skarżącej w chwili złożenia przez nią wniosku z dnia 9 grudnia 2021 r. (wpływ: 14 grudnia 2012 r.), że podnoszone w nim okoliczności stanowią w istocie podstawę do wznowienia postępowania, a nie jak błędnie przyjął organ podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.
Z takim poglądem nie sposób się zgodzić, wprawdzie z art. 9 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zasada ta nie ma jednak charakteru absolutnego, w tym znaczeniu, że organy nie mają obowiązku informowania strony o wszelkich możliwych trybach postępowania, jak i działania niejako w roli pełnomocnika strony dbającego o złożenie przez stronę stosownego wniosku. Oczywiście nieco odmiennie kształtują się obowiązki organu, w sytuacji, w której strona składa pismo o niejasnej treści i kiedy sam organ ma wątpliwości co do intencji strony. Oczywiście Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela utrwalone stanowisko, że to nie tytuł pisma decyduje o jego kwalifikacji prawnej, a organ w razie wątpliwości powinien wyjaśnić intencję strony. Z tego rodzaju wątpliwościami nie mieliśmy jednak do czynienia w tej sprawie. Ponieważ jak wynika z dokumentów przedłożonych przez skarżący kasacyjnie organ w momencie gdy powziął wątpliwość co do treści pisma oraz intencji skarżącej, wezwał ją do sprecyzowania przedmiotu wniosku, w odpowiedzi uzyskując stanowisko skarżącej w piśmie z dnia 14 stycznia 2022 r., że jest to wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. W tej sytuacji kwalifikacja prawna wniosku skarżącej z dnia 9 grudnia 2021 r. nie może zatem budzić wątpliwości i nie można oczekiwać od organu, że zamiast rozstrzygnąć sprawę (do czego jest przecież zobowiązany) będzie sugerował stronie wszczęcie odrębnego postępowania na całkowicie odmiennej podstawie prawnej, skoro skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji. Obowiązek, o którym mowa w art. 9 k.p.a., nie może być bowiem utożsamiony z udzielaniem stronom pomocy prawnej czy zastępowaniem ich aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania. O tym, czy określone czynności procesowe zostaną przez stronę podjęte, decyduje sama strona. Użyty w przepisie art. 9 k.p.a. zwrot "należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych" nie może być utożsamiony z udzielaniem stronom pomocy prawnej czy zastępowaniem ich aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania (por. wyrok NSA z 23 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 896/20, LEX nr 3515371; wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 758/12; wyrok NSA z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt I OSK 405/14).
Zasadnie podnosi również skarżący kasacyjnie organ, że w sytuacji gdy Sąd wojewódzki odwołuje się do postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności i sposobu interpretacji przez organ złożonego w tym postępowaniu wniosku skarżącej, powinien był sięgnąć do akt administracyjnych tego postępowania w trybie art.106 § 3 p.p.s.a., aby upewnić się czy organ nie podjął już czynności mających na celu wyjaśnienie wątpliwości co do treści pisma skarżącej.
Powyższe oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej zawierały uzasadnione podstawy, jednocześnie mając na uwadze, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, gdyż wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie sądu I instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, wobec czego brak jest dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.