II OSK 1093/22

II OSK 1093/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Jerzy Stankowski /sprawozdawca/
Piotr Broda
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 864/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-11-08
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 156 § 1 kt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184, art. 269  § 1-3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2016 poz 71
§ 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3
Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. i W.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 864/21 w sprawie ze skargi A.S. i W.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 marca 2021 r. nr DOA.7210.65.2020.MML(1) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 864/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.S. i W.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: GINB) z dnia 22 marca 2021 r. nr DOA.7210.65.2020.MML(1). Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; zwanej dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku A.S. i W.S., o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z 30 grudnia 2020 r. nr DOA.7210.65.2020.JWO, odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Śląskiego z 12 czerwca 2020 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty Raciborskiego z 26 lipca 2019 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono P. sp. z o.o. pozwolenia na budowę instalacji radiokomunikacyjnej [...].
W skardze kasacyjnej A.S. i W.S. zaskarżyli ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z:
1) art. 141 § 4 oraz 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) poprzez dokonanie oceny decyzji objętej wnioskiem na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które ze względu na § 4 ww. aktu nie miało zastosowania. Ponadto w wyroku nie podano konkretnej jednostki redakcyjnej przepisów rozporządzenia oraz nie oceniono decyzji Wojewody Śląskiego, który wskazał na konieczność sumowania mocy anten, lecz jednocześnie nie dokonał analizy odległości do 300 metrów, ponadto w wyroku pominięto, iż wydane w niniejszej sprawie decyzje oparte są o inne przepisy prawa materialnego oraz dokumentację;
2) art. 6 k.p.a. w związku z art. 87 ust. 1 Konstytucji w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez stosowanie ww. rozporządzenia pomimo braku legitymacji prawnej z uwagi, iż akt ten zawierał przepisy przejściowe tym bardziej, że decyzja Starosty Raciborskiego została wydana w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko;
3) § 2 ust. i pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w powiązaniu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez przywołanie jednostek prawnych, które w takim brzmieniu nie istnieją, ponieważ mają jeszcze litery. Ponadto przepisy ww. nie mogły mieć zastosowania w niniejszej sprawie;
4) art. 35 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2, 6 ust. 1 lit a, 9 ust. 2 i 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzona w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. w związku z 91 ust. 1, 2,3 Konstytucji RP w powiązaniu § 2 ust. 2 pkt 1 oraz 2 oraz § 3 ust. 2 pkt 1, 2, 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w powiązaniu z art 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez ich pominięcie w niniejszej sprawie;
5) art. 8 § 1, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. w związku z § 11 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r. poz. 462) w związku z art 174 pkt 1 oraz 2 p.p.s.a poprzez nie dokonanie oceny zgodności projektu budowlanego z przepisami.
Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w wyroku nie dokonano w istocie oceny decyzji Wojewody Śląskiego, który wskazuje na konieczność uwzględniania sumarycznej mocy anten, lecz nie ocenia w istocie odległości do 300 metrów. Podkreślono także, że w sprawie zastosowano przepisy prawa materialnego, które nie mogły stanowić podstawy prawnej decyzji Wojewody Śląskiego i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie. Ponadto nie wiadomo, na podstawie jakich przepisów prawa materialnego był oceniany projekt budowlany przez organ I instancji, ponieważ w dniu wydawania przez niego decyzji o pozwoleniu na budowę rozporządzenie z dnia 10 września 2019 r. nie obowiązywało. Z punktu widzenia kryterium choćby potencjalnego odziaływania na środowisko należy uwzględniać nie tylko wszystkie bezpośrednie i pośrednie skutki oddziaływania środowiskowego planowanej inwestycji, lecz także nie należy dzielić inwestycji na określone fragmenty, etapy, odcinki lub elementy, jeśli mogłoby to doprowadzić do wyłączenia obowiązku przeprowadzenia jednej i kompleksowej oceny oddziaływania na środowisko całego przedsięwzięcia. Celu dyrektywy w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko nie wolno omijać poprzez dzielenie przedsięwzięć, a nieuwzględnienie ich łącznego rezultatu nie może skutkować w praktyce wyłączeniem ich w całości z obowiązku poddania ocenie, podczas gdy rozpatrywane łącznie mogą wywierać znaczące skutki na środowisko naturalne. Dodanie anten, zmiana ich lokalizacji lub zmiana antenowych parametrów technicznych lub użytkowych w ramach zbiorczo ujętego wieloantenowego przedsięwzięcia może spowodować, że progi mocy promieniowania zostaną osiągnięte, pomimo iż moc niektórych pojedynczych anten wchodzących w skład tego przedsięwzięcia nie osiągnie progów określonych w § 2.
Nie zawsze gdy w orzecznictwie wystąpiła rozbieżność stanowisk, wykluczona jest możliwość uznania, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Nie można bowiem wykluczyć, że w konkretnej sprawie będą zachodziły okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji kończącej postępowanie, pomimo że w orzecznictwie wyrażane były poglądy przyjęte przez organ przy jej wydawaniu. Byłoby to możliwe w sytuacji gdy decyzja wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne; których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa,
Dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych urządzeń, jak i całego przedsięwzięcia. Wykładnia systemowa i celowościowa przepisów § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne jej elementy) wpłynie na środowisko. W przypadku stwierdzenia istnienia możliwości faktycznego pochylenia anten większej niż deklarowana przez inwestora, organy powinny ustalić oddziaływanie anteny od minimalnego do maksymalnego jej pochylenia, aby jednoznacznie ustalić od jakiej do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten i płaszczyźnie możliwe jest ewentualne oddziaływanie promieniowania na miejsca dostępne dla ludności w przypadku nachylenia anten pod różnym kątem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.
Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej wyjaśnienia w pierwszej kolejności wymaga, że poddana kontroli Sądu I instancji decyzja zapadła w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznej, służącej realizacji takich wartości jak pewność prawa, czy zaufanie do państwa. W świetle argumentacji przedstawionej w skardze kasacyjnej, podkreślenia wymaga, że postępowanie prowadzone w trybie nieważności nie ma na celu zastąpienia postępowania odwoławczego i jego zadaniem nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy w całości. Organ administracji w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zobligowany jest do zbadania czy istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją, która jest kontrolowana w trybie nadzwyczajnym (wyrok NSA z 26 maja 2021 r., III OSK 488/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. W ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 27 października 2015 r., II OSK 397/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. O tym, czy naruszenie prawa jest rażące można mówić, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią danego przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją wydaną na jego podstawie, tj. gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi niewątpliwie o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Autor złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej wskazując przepisy, które jego zdaniem zostały naruszone w toku postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, nie wskazuje jednocześnie dlaczego naruszenie tych przepisów ma na tyle ciężki charakter, by uzasadniało stwierdzenie nieważności decyzji, co zasadniczo uniemożliwia podważenie stanowiska Sądu I instancji w zakresie braku podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej w sprawie decyzji.
Ponadto nie jest zasadne stanowisko skarżących kasacyjnie w zakresie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Kwestia sumowania pół elektromagnetycznych poszczególnych anten oraz obliczania tych wartości dla maksymalnych i minimalnych "TILT" była przedmiotem uchwały NSA z dnia 7 listopada 2022 r. III OPS 1/22. Zgodnie z tą uchwałą, przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71, ze zm.), jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten.
Z art. 269 § 1-3 p.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca zarówno uchwał abstrakcyjnych, jak i uchwał konkretnych. Istota owej mocy ogólnie wiążącej uchwał sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (patrz m.in.: Andrzej Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX/el 2021, pkt 3 do art. 269).
W uzasadnieniu uchwały wskazano także, że nie ma podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie, tj. innym układzie i nachyleniu do gruntu anten niż wskazuje inwestor w karcie przedsięwzięcia, czy dokumentacji projektowej. Podane parametry są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji.
Z tych powodów jako niezasadną Naczelny Sąd Administracyjny uznał argumentację skarżących kasacyjnie, iż dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych urządzeń, jak i całego przedsięwzięcia. Jednocześnie bez znaczenia dla tej oceny pozostaje błędne przywołanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zamiast rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, z uwagi na tożsamość kryteriów zaliczania tego typu inwestycji do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.